Texto completo
Resolución reclamación art. 24 LTAIBG
HASH: d315d9d6a4a6cfd91a7fd23c0ab51032
Número y fecha de resolución: indicados al margen.
Número de expediente: 623/2025
Fecha Firma: 25/06/2025
Reclamante:
Presidente
Organismo: MINISTERIO DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN.
Sentido de la resolución: Desestimatoria.
Número: 2025-0779 Fecha: 25/06/2025
Palabras clave: gastos, publicidad institucional, art. 18.1.e) LTAIBG.
I. ANTECEDENTES
R CTBG
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 12 de marzo
de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE AGRICULTURA, PESCA Y
ALIMENTACIÓN, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia,
acceso a la información pública y buen gobierno1 (en adelante, LTAIBG), la siguiente
información:
«¿A cuánto ascendió la inversión publicitaria que el Ministerio de Agricultura hizo
en medios de comunicación en el año 2024? ¿Qué empresas se beneficiaron de esa
inversión? ¿Qué cantidad de dinero recibió cada una de ellas? ¿En qué fechas se
hicieron cada una de las transferencias a cada medio?
Nótese que no estoy solicitando las inversiones que hacen en empresas de
publicidad, sino las inversiones que hacen las empresas de publicidad en medios de
comunicación.
https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887
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También me gustaría tener la respuesta en un formato hoja de cálculo si es posible».
2. Mediante resolución de 18 de marzo de 2025 se inadmitió la solicitud con base en el
artículo 18.1.e) LTAIBG, con base en lo siguiente:
«[H]asta la fecha (bien directamente en el MAPA, o bien a través de solicitudes
recibidas y duplicadas de otras presentadas en otros Departamentos), un total de
57 solicitudes de acceso a la información pública al amparo de la LTAIPBG.
En relación con esta circunstancia, hay que tener en cuenta que el artículo 18 de la
LTAIPBG, relativo a las causas de inadmisión, ampara la inadmisión a trámite de
las solicitudes:
“e) Que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no
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justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley”.
Asimismo, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), en su Criterio
Interpretativo CI/003/2016, de 14 de julio de 2016, considera que una solicitud
puede entenderse como “abusiva” y “no justificada con la finalidad de la ley”
cuando concurren determinadas circunstancias que explica y desarrolla.
R CTBG
Finalmente, debe tenerse en cuenta la Resolución del CTBG 903/2024, de 14 de
octubre de 2024, recaída en una reclamación interpuesta por don [nombre y
apellidos del reclamante] contra una resolución del Ministerio de Ciencia,
Innovación y Universidades, en la que desestima su reclamación con base,
precisamente, en el citado artículo 18.1.e), y en diversa jurisprudencia que cita.
Por tanto, teniendo en cuenta que los antecedentes de hecho son sustancialmente
idénticos, se considera aplicable al presente supuesto la fundamentación jurídica
expuesta en la mencionada Resolución del CTBG, que se da por reproducida».
3. Mediante escrito registrado el 24 de marzo de 2025, el solicitante interpuso una
reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el
Consejo) en aplicación del artículo 24 2 LTAIBG en la que pone de manifiesto lo
siguiente:
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a24
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«[L]a primera pregunta que hice fue el 14 de noviembre de 2023 (expediente 83909)
y la última el 12 de marzo de 2025, 484 días, 69,14 semanas, esto hace una media
de 0,82 preguntas por semana.
Además, la anterior pregunta que hice fue el 29 de diciembre de 2024 (expediente
99510), es decir, han pasado 73 días entre ambas solicitudes.
Para más inri, esta solicitud fue un copia y pega de la anterior petición (expediente
99464) ya que ambas respuestas dicen que llevo 55 peticiones de información.
Claramente no hay un uso abusivo del derecho, que ni siquiera está cuantificado en
número de peticiones en un periodo de tiempo en la ley de Transparencia, por lo
que hacen un uso arbitrario de este artículo con un claro afán de opacidad, e incluso
se podría decir de no querer trabajar, ya que copian y pegan las respuestas. Como
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demostraré en los archivos adjuntos».
4. Con fecha 25 de marzo de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio
requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la
solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere
pertinentes. El 7 de abril de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente,
escrito en el que se señala lo siguiente:
R CTBG
«Por estar relacionada con el contenido de esta reclamación, desde este ministerio
se trae a colación la resolución recaída en la reclamación interpuesta en su
momento ante el CTBG por don […], frente a la solicitud del expediente 100-003037
(reclamación 742/2019) de 17 de enero de 2020.
Este ministerio alegó que el interesado había presentado numerosas solicitudes de
información pública, relativas a expedientes sancionadores en el archipiélago
Canario, solicitudes de informes del Instituto Español de Oceanografía, de
información técnica y científica relativa a la pesca a puyón, solicitudes de informes
científicos, etc., que resultaban un total de 28 solicitudes de transparencia desde el
mes de abril de 2019 hasta el mes de noviembre de 2019 (ocho meses), sobre el
mismo asunto relativo al Caladero Canario, así como tres reclamaciones.
Como anexo a las alegaciones, se adjuntó el cálculo del esfuerzo en la tramitación
de los expedientes, según establece el “Manual de cálculo del esfuerzo en la
tramitación de los expedientes de acceso a la información pública” y la “Guía para
la medición del esfuerzo en la tramitación de las solicitudes de acceso a la
información pública”.
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El CTBG en su resolución de 17 de enero de 2020 desestimó la reclamación
presentada por don […], con fundamento en argumentos como el siguiente: “Como
alega la Administración y este Consejo de Transparencia comparte el derecho de
acceso y a la transparencia no puede ser utilizado para intereses y usos
particulares, de forma que se distorsione su objetivo de eficaz seguimiento de la
gestión del Estado y su administración en el cumplimiento de sus servicios”.
Por otra parte, hay que tener en cuenta la reciente resolución del CTBG (Referencia
903/2024), de 14 de octubre de 2024, por la que se desestima la reclamación
interpuesta por don [nombre y apellidos del reclamante] frente a una resolución del
Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades, de 17 de mayo de 2024,
ministerio que resolvió inadmitir a trámite una solicitud de información relativa al
coste del programa “Cazabulos”.
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El organismo frente al que se puso la reclamación (Consejo Superior de
Investigaciones Científicas) alegó en defensa de sus intereses que desde enero a
mayo de 2024 había recibido 17 solicitudes de información del mismo interesado, y
citaba diversa jurisprudencia recogida en la sentencia del Tribunal Supremo de 15
de noviembre de 2010, sobre el abuso de derecho, motivación que el CTBG
consideró justificada y aplicable al caso.
R CTBG
A juicio de este Departamento, la argumentación expuesta en esta resolución del
CTBG es totalmente aplicable a las solicitudes y resoluciones incluidas en el ámbito
competencial del MAPA, por tratarse del mismo interesado y ser las circunstancias
fácticas las mismas, como se pasa a exponer a continuación.
TERCERO.- Don [nombre y apellidos del reclamante] ha presentado en los últimos
años (años 2023-2025) en este Ministerio 57 solicitudes de información pública. Se
adjunta en el anexo un cuadro recopilatorio de las mismas, con el detalle de la fecha
de presentación, centro directivo competente, temática, el sentido de la resolución,
etc.
Como se puede observar, desde este Departamento se ha venido dando cumplida
respuesta a sus numerosas solicitudes de información -en sentido estimatorio la
mayoría de ellas, como puede comprobarse en la columna Tipo de resolución-,
hasta que llegados a cierto punto (mes de octubre de 2024), se consideró que su
modo de proceder era abusivo y no justificado con la finalidad de la Ley de
Transparencia, fundamentalmente con base, y motivado, en la resolución del CTBG
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citada anteriormente, que afectaba al Ministerio de Ciencia, Innovación y
Universidades, y cuya argumentación se da aquí por reproducida.
(…)
En consecuencia, el listado anexo demuestra el elevado número de solicitudes
presentadas, referidas a temas muy diversos, en las que se demanda información
con un grado de detalle muy concreto, continuadas en el tiempo, y que afectan a
distintos centros directivos.
Este elevado número de solicitudes (criterio cuantitativo) unido a la concurrencia de
estas circunstancias valorativas (criterio subjetivo) acreditan que no nos
encontramos ante el ejercicio de un derecho a la información amparado en el
LTAIPBG, sino en un abuso de tal derecho, que se extralimita de lo que es el
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proceder normal de un ciudadano que se dirige a la Administración en demanda de
una determinada información o de un dato en concreto, que es la finalidad
sustancial de la Ley de Transparencia.
Es decir, tal y como considera ese CTBG “las perspectivas cuantitativa y cualitativa
deben analizarse de forma interrelacionada, pudiendo identificarse el carácter
abusivo no exclusivamente de una única solicitud, sino de un conjunto de
R CTBG
solicitudes”.
Por tanto, es esta reiteración, habitualidad e intensidad en la presentación de
solicitudes de información la que impide apreciar la existencia de una finalidad
legítima en sentido de la Ley de Transparencia.
Dentro de las características del concepto de “excesivo”, se consideran incluidas las
situaciones que no están justificadas por la finalidad de la Ley de transparencia, ya
que estas solicitudes obedecen a un interés particular del solicitante. En suma, el
derecho de acceso y a la transparencia no puede ser utilizado para intereses y usos
particulares, de forma que se distorsione su objetivo de eficaz seguimiento de la
gestión del Estado y su administración en el cumplimiento de sus servicios.
Por el contrario, el reclamante parece interesado en preguntarlo “todo” y “todo a la
vez”, de manera que su actuación causa un perjuicio cierto, concreto y demostrable,
en las distintas unidades de este Ministerio que deben paralizar -o aplazar en el
mejor de los casos-, el desempeño de su trabajo habitual, que en caso del MAPA
viene impuesto por el Real Decreto 717/2024, de 23 de julio, por el que se desarrolla
la estructura orgánica básica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.
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Este real decreto atribuye al MAPA, en resumen, la competencia para la propuesta
y ejecución de la política del Gobierno en materia de recursos agrícolas, ganaderos
y pesqueros, de alimentación, de industria y seguridad agroalimentarias, y de
desarrollo del medio rural.
Le corresponden a este Departamento, en el ámbito de las competencias del
Estado, la elaboración de la legislación estatal en las materias agrícolas, pesqueras,
alimentarias y de desarrollo rural; la propuesta y ejecución de las directrices
generales del Gobierno sobre la política agraria, pesquera, alimentaria y de
desarrollo rural; la representación
La ejecución de estas funciones que se detallan pormenorizadamente en el real
decreto de estructura se ven comprometidas por estas numerosas solicitudes de
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información presentadas por un ciudadano en particular, que las formula de
manera indiscriminada y continuada, afectando a los diversos centros directivos del
MAPA.
En particular, es objeto de reclamación la resolución recaída en la solicitud nº
0100001-00102338, en demanda de información sobre la inversión publicitaria del
MAPA en 2024, que se inadmitió por este ministerio por las razones antedichas, y
R CTBG
sin entrar en el fondo del asunto.
Respecto a esta solicitud y a las similares anteriores resueltas en el mismo sentido,
debe resaltarse que el interés público que pudiera existir en cada una de las
solicitudes consideradas individual y aisladamente desaparece si se adopta una
visión de conjunto, global, como ya se ha indicado, de modo que se considera
desvirtuada la finalidad de la Ley, que consiste, básicamente, en conocer cómo se
toman las decisiones, como actúan los poderes públicos o cómo se manejan los
fondos públicos.
Si bien es cierto que en la Ley no se cuantifican el número de solicitudes a partir del
cual se puede entrar en la situación de “uso abusivo” del derecho, también es cierto
que esta causa de inadmisión está legalmente recogida tanto en la Ley de
Transparencia como en otras normas como el propio Código Civil, y en diversa
jurisprudencia, por lo que precisamente desde este Departamento se ha aplicado
este concepto con este amparo legal y jurisprudencial, de manera motivada,
ajustada a la situación analizada, y de un modo nada arbitrario.
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Finalmente, se aclara que estas resoluciones aportadas por el interesado con su
reclamación se han resuelto de manera idéntica, con la misma estructura, por
tratarse de la misma motivación aplicable a los mismos supuestos de hecho».
En documento adjunto a sus alegaciones el Ministerio facilita el siguiente resumen de
las solicitudes del reclamante:
Núm. Exp. F_Entrada Tipo Resolución Temática
1 83909 14/11/2023 01. Concesión Censura redes sociales Ministerio
Campaña del Gobierno por declaraciones
18. Inadmisión art.
2 86447 03/02/2024 de Ségolène Royal contra el tomate
ecológico español
90. Finalización Ayuda extraordinaria del Estado de casi
3 86629 07/02/2024
anticipada 269 millones a los agricultores, por C.A.
Número: 2025-0779 Fecha: 25/06/2025
04.1 Concesión Coste VII Ciclo Nacional de Cine y Mujeres
4 86998 13/02/2024
parcial art. 18.1.a Rurales y anteriores
Gastos participación Feria internacional
5 87030 14/02/2024 01. Concesión de productos ecológicos Biofach 2024 en
Núremberg
Gastos participación feria Supermarket
6 87130 16/02/2024 01. Concesión Trade Show de Tokio 16 - 18 de febrero
de 2024
Gastos Feria alimentación y bebidas no
R CTBG
7 87547 26/02/2024 01. Concesión alcohólicas Gulfood en Dubai 19 a 23 feb.
2024
Información sobre participación del
8 88127 10/03/2024 01. Concesión
Ministerio en la FERIA Aula de 2024
06.1 Inadmisión Información sobre publicidad del
9 88156 10/03/2024
art. 18.1.a Ministerio en 2023
06.4 Inadmisión Inversión publicitaria de Mercasa hizo en
10 88497 18/03/2024
art. 18.1.d medios de comunicación en 2023
06.4 Inadmisión Gastos Colonización y Transformación
11 88568 19/03/2024
art. 18.1.d Agraria SA remanentes presupuesto 2023
06.4 Inadmisión Gastos CETARSA remanentes tesorería
12 88650 20/03/2024
art. 18.1.d presupuesto 2023
03.01. Concesión Detalle viaje Bruselas Ministro entre 24-
13 88987 28/03/2024
parcial art. 14.1.a 26 marzo 2024
06.4 Inadmisión Gasto de remanente de tesorería de
14 89139 02/04/2024
art. 18.1.d TRAGSA 2022 y 2023
15 89191 03/04/2024 01. Concesión Observatorios públicos en el Ministerio.
Gasto remanente tesorería de ENESA
16 89224 03/04/2024 01. Concesión
2022-2023
Coste de la elaboración del informe
17 89233 03/04/2024 01. Concesión indicadores sector vacuno carne y
descargas
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18 89317 04/04/2024 01. Concesión Gastos vivienda ministro desde ocupación
06.4 Inadmisión Gasto remanente tesorería de Expasa
19 89338 04/04/2024
art. 18.1.d 2022-2023
Gastos remanentes tesorería 2022-2023
06.4 Inadmisión
20 89467 08/04/2024 Fondo Apoyo Diversificación Sector
art. 18.1.d
Pesquero y Acuícola
Coste anual e información sobre los
21 89536 09/04/2024 01. Concesión
informes semanales de coyuntura
Gastos remanentes tesorería 2022-2023
22 89586 10/04/2024 01. Concesión
FEGA
03.01. Concesión Detalle viaje Ministro a Genk, Bélgica
23 89596 10/04/2024
parcial art. 14.1.a entre el 7 y el 9 de abril de 2024
03.01. Concesión Información desglosada viaje del Ministro
24 89836 16/04/2024
parcial art. 14.1.a a Italia entre el 10 y el 13 de abril de 2024
Información sobre suscripciones del
Número: 2025-0779 Fecha: 25/06/2025
25 89999 20/04/2024 01. Concesión Ministerio a medios de comunicación en
2023
03.01. Concesión Detalle viaje Ministro a Marruecos entre el
26 90160 24/04/2024
parcial art. 14.1.a 21 y 24 de abril de 2024
Coste detallado participación España en
27 90161 24/04/2024 01. Concesión
la XVI edición SIAM
Mercasa y gastos participación en feria
06.4 Inadmisión
28 90488 03/05/2024 Seafood Expo Global Barcelona 23-25
art. 18.1.d
abril 2024
R CTBG
Información feria internacional de
29 91047 20/05/2024 01. Concesión supermercados APAS Show 2024 en
Brasil
06.4 Inadmisión Información sobre la elaboración del
30 91436 03/06/2024
art. 18.1.d análisis Sostenibilidad vs. Packaging
Reiteración información SOL 88156 sobre
31 91604 07/06/2024 01. Concesión
publicidad del Ministerio en 2023
03.01 Concesión
32 91983 17/06/2024 Detalle viaje Ministro a China y Leipzig
parcial art. 14.1.a
Coste del informe La transformación
33 91986 17/06/2024 01. Concesión digital del sector agroalimentario y
descargas
01.01 Concesion Detalle de asesores actuales o no, no
34 93093 18/06/2024
art. 22.3 funcionarios desde comienzo legislatura
04.4 Concesión Coste Informe de zoonosis 2022 y sus
35 93127 18/06/2024
parcial art. 18.1.d descargas
Coste del Informe del desperdicio
36 93570 27/06/2024 01. Concesión alimentario en España 2022 y sus
descargas
Coste informe Anual del Consumo
37 93588 28/06/2024 01. Concesión
Alimentario 2023 y sus descargas
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Coste desglosado banderas LGTBI
38 93634 28/06/2024 01. Concesión
colgada en la fachada del edificio
Costes y descargas informe de
39 94326 22/07/2024 01. Concesión Declaraciones de entregas leche cruda en
vacuno
03.01 Concesión
40 94453 27/07/2024 Costes viaje Ministro Nueva York en junio
parcial art. 14.1.a
Costes y descargas Informe Anual de
41 95064 20/08/2024 01. Concesión
Comercio Exterior 2023
Aterrizajes y motivo en Republica
42 95177 27/08/2024 01. Concesión
Dominicana en 2024
Información de la app “SiAR app”,
43 95607 10/09/2024 01. Concesión
descargas y coste
Plan general de Medios del 2017 a 2022
44 95865 19/09/2024 01. Concesión
por empresas beneficiarias finales
06.5. Inadmisión
Número: 2025-0779 Fecha: 25/06/2025
45 96390 04/10/2024 Detalle viaje del Ministro a Chipre
art. 18.1.e
Información detallada gastos de
06.5. Inadmisión
46 96440 07/10/2024 representación del Ministro desde que
art. 18.1.e
asumió el cargo
06.5. Inadmisión
47 96700 14/10/2024 Detalle viaje Ministro a Inglaterra
art. 18.1.e
06.5. Inadmisión
48 96701 14/10/2024 Detalle viaje Ministro a Brasil
art. 18.1.e
R CTBG
90. Finalización Gastos de representación presidentes de
49 97183 28/10/2024
anticipada TRAGSA
90. Finalización Gastos de representación presidentes de
50 97186 28/10/2024
anticipada MERCASA
06.5. Inadmisión Detalle gastos viaje del Ministro a
51 97198 28/10/2024
art. 18.1.e Bruselas en septiembre
Información y gastos XV edición de los
06.5. Inadmisión
52 97254 05/11/2024 Premios de excelencia a la innovación
art. 18.1.e
para mujeres rurales
06.5. Inadmisión Información y gastos XXXVI edición de los
53 97258 05/11/2024
art. 18.1.e Premios de alimentos de España
06.5. Inadmisión Información sobre cestas de Navidad
54 99398 26/12/2024
art. 18.1.e compradas en 2024
06.4 Inadmisión Mercasa y costes elaboración
55 99510 29/12/2024
art. 18.1.d "Alimentación en España 2024".
06.4 Inadmisión Información sobre cestas de Navidad
56 99464 27/12/2024
art. 18.1.d compradas en 2024 (Mercasa)
06.5 Inadmisión Información sobre publicidad institucional
57 102338 12/03/2025
art. 18.1.e 2024
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5. El 8 de abril de 2025, se dio traslado al reclamante y se le concedió trámite de
audiencia para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; sin que,
constando la recepción de la notificación, haya formulado observación alguna.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG3 y en el artículo
13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del
Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I.4, el presidente de esta Autoridad
Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que,
en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG5, se presenten frente a las resoluciones
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expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a
la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los
contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en
poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y
que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
R CTBG
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un
concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos
específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota
su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza
“pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los
sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus
funciones”.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso
a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la
concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a38
https://www.boe.es/eli/es/rd/2024/07/02/615
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a24
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a12
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3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que
figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información referida a los
medios de comunicación o empresas que han sido los destinatarios finales del dinero
invertido en concepto de campañas institucionales de publicidad en 2024, así como
cuantía recibida por cada medio o empresa y fecha en que realizó cada una de las
transferencias.
El ministerio requerido dictó resolución de inadmisión en aplicación de la causa
prevista en el artículo 18.1.e) LTAIBG (carácter abusivo de la solicitud). Con
posterioridad, en la fase de alegaciones de este procedimiento, reitera la causa
alegada, aportando una mayor explicación.
4. En primer lugar, corresponde verificar la efectiva concurrencia de la causa invocada,
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según la cual, se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes
«[q]ue sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado
con la finalidad de transparencia de esta Ley».
A la hora de aplicar este precepto, es necesario tener en cuenta la jurisprudencia del
Tribunal Supremo, que ha señalado que «la causa de inadmisión del artículo 18.1.e)
LTAIBG exige el doble requisito de carácter abusivo de la solicitud y falta de
R CTBG
justificación en la finalidad de transparencia de la ley» (STS de 12 de noviembre de
2020 -ECLI:ES:TS:2020:3870). Por tanto, la resolución que inadmita una reclamación
con fundamento en el artículo 18.1.e) LTAIBG debe justificar, por un lado, el carácter
abusivo de la reclamación, por incurrir en un abuso de derecho conforme al artículo
7 del Código Civil (acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por
las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales
del ejercicio de un derecho, con daño para tercero) y, por otro, la ausencia de
justificación en la finalidad de transparencia, sin que para ello resulte suficiente la
persecución de un interés meramente privado.
Y, para estimar que el ejercicio de un derecho tiene carácter abusivo, se tendrá que
acreditar que se dan los presupuestos establecidos por el Tribunal Supremo en
reiterada jurisprudencia, que el propio Tribunal sistematizó en el fundamento jurídico
octavo de su Sentencia de 15 noviembre de 2010 (ECLI:ES:TS:2010:6592) en los
siguientes términos:
“La doctrina del abuso de Derecho, en palabras de la STS de 1 de febrero de 2006
(RC nº1820/2000) se sustenta en la existencia de unos límites de orden moral,
teleológico y social que pesan sobre el ejercicio de los derechos, y como institución
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de equidad, exige para poder ser apreciado, una actuación aparentemente correcta
que, no obstante, representa en realidad una extralimitación a la que la ley no
concede protección alguna, generando efectos negativos (los más corrientes daños
y perjuicios), al resultar patente la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad
seria y legítima, así como la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho
(Sentencias de 8 de julio de 1986 , 12 de noviembre de 1988 , 11 de mayo de 1991
y 25 de septiembre de 1996 ); exigiendo su apreciación, en palabras de la Sentencia
de 18 de julio de 2000, una base fáctica que proclame las circunstancias objetivas
(anormalidad en el ejercicio) y subjetivas (voluntad de perjudicar o ausencia de
interés legítimo).”
En este caso, el organismo indica en su resolución que el reclamante ha presentado
57 solicitudes, por lo que considera aplicable «al presente supuesto la
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fundamentación jurídica expuesta en la mencionada Resolución del CTBG, que se da
por reproducida», en referencia a la resolución de este Consejo R CTBG 1129/2024,
de 14 de octubre (expediente núm. 903/2024).
En la reclamación el interesado pone de manifiesto que su primera solicitud fue el 14
de noviembre de 2023 y la última el 12 de marzo de 2025, indicando que «esto hace
una media de 0,82 preguntas por semana» y que «la anterior pregunta que hice fue
R CTBG
el 29 de diciembre de 2024 (expediente 99510), es decir, han pasado 73 días entre
ambas solicitudes».
En las alegaciones, el Ministerio reitera el número de solicitudes presentadas por el
reclamante añadiendo un cuadro resumen de las mismas que considera que
demuestra que «el reclamante parece interesado en preguntarlo “todo” y “todo a la
vez”, de manera que su actuación causa un perjuicio cierto, concreto y demostrable,
en las distintas unidades de este Ministerio» y que sus funciones «se ven
comprometidas por estas numerosas solicitudes de información presentadas por un
ciudadano en particular, que las formula de manera indiscriminada y continuada,
afectando a los diversos centros directivos».
5. Tomando en consideración las alegaciones efectuadas por el organismo reclamado,
se constata en primer lugar, que se cumple con la carga formal de justificar de forma
expresa y detallada —como exige la jurisprudencia del Tribunal Supremo— la
concurrencia de la causa de inadmisión que se invoca, siendo necesario analizar los
motivos aducidos por el órgano competente para verificar si concurre el carácter
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abusivo del ejercicio del derecho y, por otro lado, si dicho carácter abusivo, además,
supone una desviación de la finalidad de la ley.
Debe recordarse, en este sentido, que este Consejo ha señalado en numerosas
ocasiones que el criterio cuantitativo no resulta per se determinante del carácter
abusivo de la solicitud; y ello porque el número de solicitudes presentadas por una
misma persona no supone, necesariamente, una extralimitación en el ejercicio del
derecho o la paralización de la actividad ordinaria que pretende evitarse con la
previsión de la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG. No obstante, si bien
la reiteración en el ejercicio del derecho no constituye un elemento determinante de
ese carácter abusivo, sí es un factor que debe tomarse en consideración. En efecto,
las características de habitualidad e intensidad en el ejercicio del derecho unidas a
otros factores (como, por ejemplo, los efectos negativos en la prestación de servicios
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públicos) puede comportar la constatación del carácter abusivo del ejercicio del
derecho desde una perspectiva cualitativa. Esto es, las perspectivas cuantitativa y
cualitativa deben analizarse de forma interrelacionada, pudiendo identificarse el
carácter abusivo no exclusivamente de una única solicitud, sino de un conjunto de
solicitudes.
En este caso, resulta evidente que el órgano competente ha acreditado la existencia
R CTBG
de un elevado número de solicitudes de acceso dirigidas a sus distintos órganos
directivos que se refieren a temas muy diversos, con un grado de detalle muy elevado
en algunas ocasiones y no espaciadas en el tiempo, sino que se ha presentado de
forma continuada e intensa desde el mes de noviembre de 2023 hasta octubre de
2024, momento en el cual el Ministerio consideró que «su modo de proceder era
abusivo y no justificado con la finalidad de la Ley de Transparencia,
fundamentalmente con base, y motivado, en la resolución del CTBG citada [R CTBG
1129/2024, de 14 de octubre]», empezando a inadmitir parte de sus solicitudes con
base en el artículo 18.1.e) LTAIBG.
Pues bien, acreditados todos estos factores, considera este Consejo que, en efecto,
se ha incurrido en un abuso de derecho en la medida en que se aprecia un ejercicio
extralimitado del mismo que no responde a las pautas habituales con arreglo al
criterio del ciudadano medio y, en definitiva, a criterios de razonabilidad. Se constata,
así, que se han sobrepasado de forma manifiesta los limites normales del ejercicio de
un derecho a que se refiere el artículo 7 del Código Civil. Por tanto, una actuación
que, individualmente considerada, aparece como correcta, representa una
extralimitación en el ejercicio del derecho de acceso a la información desde el
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momento en que su ejercicio reiterado, habitual, intenso y referido a una amplísima
heterogeneidad de temáticas provoca que, de asumirse su tramitación y respuesta,
se verían gravemente afectadas las actividades de gestión diaria del órgano
responsable.
En este sentido, el Ministerio es claro cuando subraya que el cumplimiento de sus
funciones se ve perjudicado por «el elevado número de solicitudes presentadas,
referidas a temas muy diversos, en las que se demanda información con un grado de
detalle muy concreto, continuadas en el tiempo, y que afectan a distintos centros
directivos» y que el «elevado número de solicitudes (criterio cuantitativo) unido a la
concurrencia de estas circunstancias valorativas (criterio subjetivo) acreditan que no
nos encontramos ante el ejercicio de un derecho a la información amparado en el
LTAIPBG, sino en un abuso de tal derecho, que se extralimita de lo que es el proceder
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normal de un ciudadano», lo que se acredita en el citado resumen de solicitudes
remitido en la fase de alegaciones de este procedimiento.
No puede desconocerse, en este punto, el citado CI 3/2016, de 14 de julio, señaló
puede declararse el carácter abusivo de una solicitud de información «cuando, de ser
atendida, requiera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de
los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y
R CTBG
equitativa de su trabajo y el servicio público que tiene encomendado, y así resulte de
acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos».
6. Constatado el carácter extralimitado del ejercicio del derecho, debe comprobarse si,
además, se detecta la falta de justificación en la finalidad de la ley que permitiría la
aplicación de la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG. Desde esta
perspectiva ha de partirse de la premisa de que una solicitud está justificada con la
finalidad de la ley cuando se fundamenta en el interés legítimo de someter a
escrutinio la acción de los responsables públicos y conocer cómo se toman las
decisiones públicas, cómo se manejan los fondos públicos y bajo qué criterios actúan
las instituciones públicas —que es lo que alega el reclamante—.
En relación con la falta de justificación en la finalidad de la LTAIBG, el Ministerio alega
que deriva de «esta reiteración, habitualidad e intensidad en la presentación de
solicitudes» y que «el interés público que pudiera existir en cada una de las solicitudes
consideradas individual y aisladamente desaparece si se adopta una visión de
conjunto, global, como ya se ha indicado, de modo que se considera desvirtuada la
finalidad de la Ley».
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Este Consejo ha reconocido en su reciente resolución R CTBG 661/2025, de 3 de junio,
que «el acceso a la información objeto de controversia tiene un indudable interés
público y entronca directamente con los fines de rendición de cuentas y control
ciudadano de las actuaciones de los poderes públicos a los que sirve la legislación
de transparencia. Revelar el destino concreto de los gastos en publicidad institucional
y anuncios oficiales realizados por una administración con cargo a sus presupuestos
es una parte imprescindible de las obligaciones de transparencia de las instituciones
para posibilitar que la ciudadanía pueda conocer “cómo se manejan los fondos
públicos” y someter a escrutinio la acción de los responsables públicos. Premisa que,
además, ha sido remarcada por el propio legislador al identificar a la transparencia
como uno de los principios a los que han de ajustarse las campañas institucionales
de publicidad y comunicación, según se declara en el artículo 3.4 de la Ley 29/2005,
de 29 de diciembre, de Publicidad y Comunicación Institucional».
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Sin embargo, en este procedimiento, en línea con lo expuesto en los precedentes
fundamentos jurídicos, es necesario atender a la globalidad de la actuación llevada
a cabo por el reclamante porque es precisamente esa reiteración, esa habitualidad y
esa intensidad en el ejercicio del derecho la que impide apreciar la persecución de
una finalidad legítima. Desde esa visión en conjunto, el interés legítimo en conocer
R CTBG
cómo actúan los poderes públicos y cómo se manejan los fondos públicos que puede
subyacer a cada una de las solicitudes individualmente consideradas queda
desvirtuado por la frecuencia con la que se presentan y la diversidad de los asuntos
sobre los que versan.
En este sentido, aunque el conjunto de solicitudes del reclamante versa, en términos
generales, sobre el gasto público del órgano requerido, el alcance de cada una de las
solicitudes es de muy distinta entidad. De acuerdo con el listado remitido por el
Ministerio, el reclamante ha solicitado en ocasiones previas información sobre gasto
en publicidad activa, pero también sobre los remanentes de tesorería de organismos
públicos dependientes del Ministerio, el gasto en las ayudas a la agricultura, los viajes
del Ministro al extranjero, la participación del Ministerio en ferias o la elaboración de
distintos informes publicados en la web. Es decir, si bien cada una de las solicitudes
puede considerarse que atiende a la finalidad de la LTAIBG, no es posible desconocer
que el conjunto de ellas no puede considerarse un «eficaz seguimiento de la gestión
del Estado y su administración en el cumplimiento de sus servicios», tal y como alega
el Ministerio, en la medida en que unas veces se pretende información económica de
gran entidad (por ejemplo, se solicita información sobre remanentes de tesorería de
un organismo público o sobre ayudas a la agricultura) y a continuación se solicita
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información sobre gastos de menor cuantía en comparación, como el gasto en
participación en ferias o el coste de elaboración de un informe técnico, puntual o
periódico, publicado en la web del Ministerio.
Las particularidades expuestas, que se derivan del modo de ejercer el derecho, llevan
a concluir que confluyen las dos características que exige la jurisprudencia del
Tribunal Supremo para poder aplicar la causa de inadmisión del artículo 18.1.e)
LTAIBG.
7. No puede desconocerse, a mayor abundamiento, que este Consejo ha llegado a
idéntica conclusión en otros casos similares, ciertamente excepcionales, en los que,
en atención a los hechos concretos, se apreció el carácter abusivo de las solicitudes
confirmando el criterio expresado por la Administración.
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Así, en la resolución R CTBG 487/2022, de 20 de abril de 2023, en la que se tuvo en
cuenta que «la reclamante presentó ante el Ayuntamiento de Cabuérniga, en la
misma fecha y con una diferencia de 36 minutos, once solicitudes de derecho de
acceso a la información pública que, con posterioridad, han dado lugar a otras tantas
reclamaciones presentadas ante este Consejo» así como el amplio universo temporal
(de nueve anualidades) al que se referían las solicitudes (todas en materia de
R CTBG
subvenciones) concluyéndose que, si bien separadamente consideradas podían
considerarse asumibles, en su conjunto resultaba una petición «desproporcionada
para ser atendida por una única administración» —en la misma línea, las
resoluciones R CTBG 372/2022 y R CTBG 412/2022, de 27 de marzo, concernientes
al acceso a expedientes en materia urbanística—.
En todas ellas se enfatizaba el carácter desproporcionado de la petición tomada en
consideración de forma global, trayendo a colación diversos pronunciamientos
judiciales en los que se considera que «[u]n reconocimiento desproporcionado de los
mecanismos instrumentales, que fuera aprovechado de modo espurio y torticero,
podría comprometer el buen gobierno de las instituciones, al que tienen derecho
todos los ciudadanos, pues ellos son quienes en último término sufragan con sus
impuestos el funcionamiento de las instituciones. No sería sensato que, una
valoración desorientada sobre la jerarquía entre fines y medios, provocase que los
recursos públicos de las instituciones sean desviados de su función, para atender
supuestos fines de transparencia y acceso entendidos de modo desvirtuado.» —
sentencia n.º 33/2021, de 4 de marzo, del Juzgado Central de lo Contencioso-
administrativo n.º 11—.
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En esa misma línea, en la sentencia de la Sección Séptima de la Sala de lo
Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de 30 de mayo de 2019
(recurso de apelación 1/2019) se pone de manifiesto que «una solicitud de
información de estas características, por su volumen, extensión, período de tiempo,
identificación y medios para instrumentar la petición, además de ocasionar una
disfunción manifiesta, no deja de ser un desiderátum no acorde con el espíritu y
finalidad de la normativa de transparencia. Una solicitud de estas características no
deja de ser una instrumentación de la normativa de transparencia con una finalidad
-cierto es, ya se ha dicho, que la ley no exige motivación, aunque sí puede tenerse en
cuenta- que, repetimos, en criterio de la Sala no se acomoda al espíritu y finalidad de
la norma».
Y desde la perspectiva contraria, la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en su
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sentencia (STS) de 28 de noviembre de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:4434), ha excluido el
carácter abusivo de una solicitud de información (en materia de infracciones
urbanísticas) en un caso en el que «la información solicitada tanto por su espectro
temporal como por el volumen de información comprometido no puede considerarse
como tal».
8. Teniendo en cuenta lo anterior, se considera aplicable la causa de inadmisión
R CTBG
prevista en el artículo 18.1.e) LTAIBG, y, en consecuencia, procede desestimar la
presente reclamación, al haberse verificado la concurrencia de la doble exigencia de
su carácter abusivo y la falta de justificación en la finalidad de transparencia de la
ley.
III. RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR
la reclamación interpuesta frente a la resolución del MINISTERIO DE AGRICULTURA,
PESCA Y ALIMENTACIÓN.
De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia,
acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24
de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de
7 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a23
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conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre8, de
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer
recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala
de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto
en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio,
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa9.
EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez
Número: 2025-0779 Fecha: 25/06/2025
R CTBG
8 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a112
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