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Resolución reclamación art. 24 LTAIBG
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Número y fecha de resolución: indicados al margen.
Número de expediente: 184/2025
Fecha Firma: 19/05/2025
Reclamante:
Presidente
Organismo: AUTORIDAD PORTUARIA DE MÁLAGA/ MINISTERIO DE
TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE.
Número: 2025-0562 Fecha: 19/05/2025
Sentido de la resolución: Estimatoria por motivos formales.
Palabras clave: préstamos reintegrables, personal fuera de convenio, criterios,
disponibilidad presupuestaria, acceso completo.
I. ANTECEDENTES
R CTBG
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 20 de
diciembre de 2024 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE TRANSPORTES Y
MOVILIDAD SOSTENIBLE, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno 1 (en adelante,
LTAIBG), la siguiente información:
«Información sobre los préstamos reintegrables concedidos al personal fuera de
convenio de la Autoridad Portuaria de Málaga desde la firma del III Convenio en
2019 hasta la actualidad. Incluyendo:
1. Lista detallada de todos los préstamos concedidos a personal fuera de convenio
desde 2019 a la actualidad, incluyendo nombres de los beneficiarios y montos
otorgados.
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2. Criterios y justificación empleados para la concesión de estos préstamos, así
como la persona o personas responsables de autorizar dichas concesiones.
3. Explicación sobre la disponibilidad presupuestaria destinada a estos préstamos,
considerando las limitaciones presupuestarias señaladas en la última reunión de la
Comisión.
4. Documentación que avale el cumplimiento de los procedimientos internos
establecidos por el III convenio de Puertos del Estado y Autoridades Portuarias y
por el II y III Acuerdo de Empresa en relación con la concesión de préstamos
reintegrables».
2. Mediante resolución de fecha 23 de enero de 2025, se contesta lo siguiente:
Número: 2025-0562 Fecha: 19/05/2025
«Una vez examinada la solicitud, se considera que no concurre ningún límite o
supuesto de inadmisión en relación con la información solicitada, que se encuentra
disponible en la presente resolución. Con base en lo anterior, una vez efectuada la
correspondiente ponderación entre el interés público en la divulgación de la
información, y, los intereses legítimos que protege el art.14 f) y g) de la LTAIBG junto
con el derecho a la protección de datos de carácter personal (art 15 de la LTAIBG),
este organismo público, esta Autoridad Portuaria RESUELVE: CONCEDER EL
R CTBG
ACCESO a la solicitud presentada al amparo de la LTAIBG, en los términos de la
presente resolución, participándole lo siguiente:
1- Lista detallada de todos los préstamos concedidos a personal fuera de convenio
desde 2019 a la actualidad, incluyendo nombres de los beneficiarios y montos
otorgados:
TRABAJADOR FECHA IMPORTE MESES
5-feb.-21 6.000,00 48
22-sep.-21 6.000,00 60
25-ago.-23 12.000,00 60
9-feb.-24 6.000,00 60
14-jun.-24 10.000,00 72
En cumplimiento con las normativas de protección de datos, los nombres de los
beneficiarios han sido omitidos. La información aquí presentada refleja únicamente
las características generales de los préstamos otorgados.
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2- Criterios y justificación empleados para la concesión de estos préstamos, así
como la persona o personas responsables de autorizar dichas concesiones:
Para la concesión de préstamos a largo plazo y anticipos al personal excluido de
convenio, en ausencia de regulación específica, se aplica el procedimiento que, por
uso y costumbre, se venía aplicando al personal tanto incluido como excluido de
convenio con anterioridad a la firma del II Acuerdo Local de Empresa de la A.P.
Málaga, aprobado por la Comisión Paritaria del III Convenio Colectivo de Puertos
del Estado y delas Autoridades Portuarias el día 10 de junio de 2024 y con efectos
económicos desde el 01 de enero de 2004. Dicho procedimiento consiste en:
a.- Solicitud de préstamo a través del registro de la A.P. Málaga dirigido a la División
de RR.HH.
Número: 2025-0562 Fecha: 19/05/2025
b.- Remisión de la solicitud al Departamento Económico-Financiero para que, en
caso de haber presupuesto disponible, se proceda su concesión y, en cuanto a la
forma de devolución, se aplique los mismos criterios que para el personal sujeto a
convenio colectivo.
c.- Ante la situación provocada por primera vez en relación con el agotamiento del
crédito presupuestario en la APM de la partida relativa a los préstamos en cuestión,
R CTBG
así como teniendo en cuenta que dicha partida presupuestaria es única en la APM
(los préstamos a largo plazo en cuestión aparecen reflejados en el vigente Plan de
Inversiones 2024 – 2028 de la APM – Validado por el Consejo Rector del Organismo
Público Puertos del Estado el día 23/07/2024 – en el seno de Proyecto denominado
Inversión Financiera y provisto de código SPIN MA-00100 correspondiente a
“Concesión de préstamos al personal a L/P) y nunca ha estado destinada a ningún
colectivo de trabajadores concreto, siendo aplicable sin distinción, por lo tanto, al
conjunto de trabajadores sometidos y no sometidos al III Convenio Colectivo de
aplicación y al Acuerdo de Empresa actualmente en vigor, de manera que para
todos aquellos se dispone del mismo fondo respecto al presente asunto, por parte
de la Dirección de la APM a partir de julio de 2024 se ha estimado oportuno que
todas las solicitudes de préstamos a largo plazo y anticipos del personal no
sometido al III Convenio Colectivo de aplicación también pasen por el conocimiento
a efectos informativos de la Comisión de Recursos Humanos encargada de conocer
sobre las solitudes formuladas por el personal sometido al citado III Convenio
Colectivo de aplicación.
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3- Explicación sobre la disponibilidad presupuestaria destinada a estos préstamos,
considerando las limitaciones presupuestarias señaladas en la última reunión de la
Comisión:
Número: 2025-0562 Fecha: 19/05/2025
En el cuadro anterior podemos apreciar lo presupuestado en el plan de inversiones,
lo concedido al conjunto de trabajadores y lo no ejecutado.
4. Documentación que avale el cumplimiento de los procedimientos internos
establecidos por el III convenio de Puertos del Estado y Autoridades Portuarias y por
el II y III Acuerdo de Empresa en relación con la concesión de préstamos reintegrables.
R CTBG
No consta la documentación requerida por el Solicitante de acceso la información en
cuestión, al estar dicha documentación referida a procedimientos internos previstos
para el personal sometido a Convenio Colectivo y a Acuerdo Local de Empresa,
condición ésta que no notoriamente no ostenta el personal de la APM no sometido a
dichas normas laborales».
3. Mediante escrito registrado el 23 de enero de 2025, el solicitante interpuso una
reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el
Consejo) en aplicación del artículo 24 2 LTAIBG en la que pone de manifiesto su
disconformidad con la resolución dictada y fundamenta la reclamación en los
siguientes argumentos:
«1. Incumplimiento de los principios de transparencia y acceso a la información
pública: En este caso, la Autoridad Portuaria de Málaga no ha proporcionado la
información necesaria para justificar la concesión de préstamos, como: -Peticiones
individuales de los trabajadores. -Resoluciones administrativas que avalen los
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a24
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préstamos otorgados por encima del límite máximo de 6.000 euros que marcaba el
II convenio. -Documentación que respalde el uso de la “costumbre” como base
jurídica.
2. Carencia de justificación documentada de la gestión de fondos públicos: -El
artículo 8 de la Ley 19/2013 exige que las decisiones que impliquen la gestión de
fondos públicos estén adecuadamente documentadas y justificadas. -En este caso,
la Autoridad Portuaria no ha demostrado cómo se han autorizado estos préstamos
ni si han cumplido con las normas internas ya existentes (I,II,III Convenio Colectivo
y Acuerdos de Empresa).
3. Vulneración del derecho de acceso a información completa: La respuesta
proporcionada hasta ahora por la Autoridad Portuaria ha sido insuficiente, ya que
Número: 2025-0562 Fecha: 19/05/2025
no incluye información relevante como: -Las solicitudes originales de los préstamos.
-Identificación de los responsables de las decisiones. - Documentos internos que
justifiquen la práctica de uso y costumbre (…)».
4. Con fecha 27 de enero de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio
requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la
solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere
R CTBG
pertinentes. El 7 de marzo de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente,
escrito en el que se señala lo siguiente:
«Con fecha 23/01/2025 el Presidente de la APM dicta resolución concediendo el
acceso a la información solicitada por el Interesado, facilitando la información
relativa a las cuestiones señaladas en el punto Primero del presente informe como
1ª, 2ª y 3ª, así como indicando que no se dispone de la documentación que avale los
procedimientos internos seguidos para la concesión de los préstamos en cuestión
al personal no sometido al Convenio Colectivo de aplicación en la APM.
Así, véase que la cuestión 2ª sobre la que solicitó información el Interesado en su
solicitud de fecha 20/12/2024, relativa a la Explicación de los criterios empleados
para la concesión de los préstamos en cuestión, no resulta en puridad un acceso a
información documental obrante en la APM, sino que, por el contrario, vino a ser la
solicitud de un informe ex novo sobre dichos criterios y, por ello, ajeno al concepto
de información pública objeto de acceso recogido en el art. 13 de la Ley 19/2013,
de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno, que se configura como información documental que hay obre en poder
del Organismo al que se remite la solicitud en el momento de presentarse ésta. No
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obstante lo dicho y aras a la facilitar al Interesado la mayor información posible
sobre el tema por el solicitado en el presente asunto, en la resolución del Presidente
de la APM objeto de la Reclamación ahora informada, se procedió a informar sobre
los criterios aplicados en la APM en cuestión.
Asimismo, también debe reseñarse que respecto a la 4ª cuestión de acceso a
información en poder de la APM que fue planteada por Interesado en su solicitud
de fecha 20/12/2024, relativa a la Documentación que avale los procedimientos
seguidos en ningún caso fue denegado el acceso a dicha información por parte de
la citada APM, sino que se indicó la inexistencia de dicha documentación.
(…)a juicio de la APM, no hay lugar para atender favorablemente la Reclamación
presentada por dicho Interesado en el presente asunto, dado que por la resolución
Número: 2025-0562 Fecha: 19/05/2025
de la Presidencia de la APM de fecha 23/01/2025 se le concedió el acceso a toda la
información entonces disponible sobre las cuestiones por el planteadas en su
solicitud de fecha 20/12/2024, llegando incluso a informarse sobre unas
explicaciones/justificaciones solicitadas que no son propiamente información objeto
de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, como antes se ha comentado en el presente
acto, resultando que la Reclamación ahora presentada gira exclusivamente en
torno una documentación solicitada de forma genérica (solicitudes de préstamo y
R CTBG
resoluciones de concesión de préstamo) relativa a un procedimiento interno y que
se le indicó expresamente que no se disponía de la misma, siendo, por otra parte, el
procedimiento seguido en la APM en el presente asunto muy antiformalista
respecto a todos los beneficiarios de los préstamos en cuestión (como bien sabe o
debería saber el Interesado, teniendo en cuenta su condición desde hace años de
miembro en representación del sindicato UGT en la Comisión de Recursos Humanos
en la APM donde se conceden tales préstamos reintegrables al personal sometido
al III Convenio Colectivo de aplicación en la APM), así como en torno al acceso a una
documentación en su día no reclamada con su solicitud de acceso a información
solicitada a la APM, como es la documentación que justifique el uso o costumbre en
este asunto y que, por lo tanto, no puede entenderse como denegada u obviada
respecto de la información facilitada con la varias veces repetida resolución del
Presidente de la APM de fecha 23/01/2025.
No obstante lo señalado en el párrafo anterior, junto al presente informe, a petición
de ese CTBG, se adjunta la documentación correspondiente al expediente que
integra el presente asunto, donde cabe destacar que, tras volver a revisar
solicitudes de préstamos presentadas por el personal de la APM durante el periodo
comprendido desde el año 2019 a la actualidad se han localizado 5 solicitudes de
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préstamo presentadas por personal de la APM no sometido al III Convenio Colectivo
de aplicación en dicha APM. Asimismo, se significa que entre la documentación
integrante en el expediente remitido junto con la resolución del 23/01/2025 no se
hayan resoluciones concediendo los préstamos solicitados y posteriormente
otorgados, tal y como ocurre también respecto al personal sometido al III Convenio
Colectivo de aplicación en la APM (una vez despachadas en la Comisión de RR.HH.
de la APM las peticiones registradas de préstamo del personal sometido al III
Convenio Colectivo, aquellas solicitudes informadas favorablemente por dicha
Comisión de RR.HH. son objeto del abono directo sin más trámite del préstamo a
los solicitantes).
Por lo que se refiere a la documentación que justifique la práctica administrativa de
la concesión de los préstamos en cuestión en base a los usos y costumbres seguidos
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como norma general en la concesión de préstamos al personal de esta APM, tanto
sometidos como no sometidos al III Convenio Colectivo de aplicación en la APM, tal
información requerida por el Interesado no puede ser satisfecha con una base
documental, dado que los usos y costumbres como regla general están basados en
prácticas de gestión no escritas, aunque, no obstante, consolidadas por su pacífica,
conocida, consentida y regular utilización por un colectivo desde tiempo atrás, de
manera que no precisan, por su naturaleza, de soporte documental para su
R CTBG
implantación y han de ser admitidas como conforme a derecho al amparo del art.
1.3 del Código Civil (Fuentes del Derecho) siempre que no constituyan una
costumbre “contra legem”, resultando, por el contrario, en el presente asunto dichos
usos y costumbres tienen notoriamente una naturaleza “praeter legem” al no existir
un procedimiento administrativo exhaustivo establecido formalmente para el
otorgamiento de este tipo de préstamos, más allá de la mención de los mismos en
el art. 54 del vigente III Convenio Colectivo de aplicación en la APM, en el art. 15 del
Acuerdo de Empresa en la APM, vigente desde julio de 2024 y con carácter
normativo de conformidad con el art. 48.3 del R.D. Legislativo 2/2011, de 5 de
septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del
Estado y de la Marina Mercante -en adelante TRLPEMM- (art. 15 del Acuerdo de
Empresa donde se establecen los requisitos para los otorgamientos de los distintos
préstamos, la necesidad de formular solicitud por parte de los trabajadores
peticionarios, el análisis de las solicitudes por la Comisión de Recursos Humanos de
la APM -Comisión de RR.HH. recogida en la Disposición Final Tercera del vigente
Acuerdo de Empresa en la APM- , el otorgamiento, en su caso, por orden de entrada
de las solicitudes, plazos de reintegro, devengo de intereses, pero no la finalización
de la gestión con una propuesta de resolución y posterior resolución, teniendo en la
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práctica efectos resolutivos la decisión sobre las solicitudes de la citada Comisión
de RR.HH. de la APM) y en la línea presupuestaria de los sucesivos Planes de
Inversiones de la APM (art. 55.2 del TRLPEMM) denominada Línea de Inversión
“Concesión de préstamos al personal a L/P” , incluida dentro del Capítulo de
“Inversión Financiera”, con Código SPIN MA00100, resultando de todo lo expuesto
que la imposibilidad de facilitar al Interesado unos documentos que justifiquen los
usos y costumbres en la APM respecto a la gestión de los préstamos para el
personal dentro de la Acción Social no supone ninguna conculcación de su derecho
de acceso a información pública, pues los citados usos vienen cimentados por la
regulación antes citada, que es pública y notoria, y todo ello con independencia de
que la pretensión del Interesado en esta cuestión no fue objeto de concreta petición
en su solicitud de acceso a información de fecha 20/12/2024».
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5. El 10 de marzo de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase
las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito en esa misma fecha,
el 10 de marzo de 2025, en el que se muestra disconforme con la información recibida
y cuestiona el proceder de la Autoridad Portuaria de Málaga en esta materia señando
que (i) resulta jurídicamente improcedente la apelación al “uso y costumbre” como
base para conceder préstamos; (ii) que la Autoridad Portuaria, no ha documentado
ni justificado adecuadamente la gestión de fondos públicos; (iii) que la concesión de
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préstamos a personal fuera de convenio en las condiciones descritas supone una
vulneración flagrante del III Convenio Colectivo de Puertos del Estado y Autoridades
Portuarias, así como del III Acuerdo de Empresa de la APM (y anteriormente del II
Acuerdo vigente hasta 2019), al ignorar los procedimientos, límites y órganos de
control previstos en dichos instrumentos y (iv) que todo lo anteriormente señalado
podría implicar irregularidades presupuestarias y financieras de gravedad,
susceptibles de ser examinadas por órganos de control externo como el Tribunal de
Cuentas, dado que se habrían dispuesto fondos públicos sin la cobertura normativa
adecuada y, potencialmente, sin la debida fiscalización.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG3 y en el artículo
13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a38
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Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I.4, el presidente de esta Autoridad
Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que,
en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG5, se presenten frente a las resoluciones
expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a
la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los
contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en
poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y
que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un
concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos
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específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota
su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza
“pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los
sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus
funciones”.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso
R CTBG
a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la
concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que
figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a diversa información
referida a la tramitación de préstamos reintegrables concedidos al personal fuera de
convenio de la Autoridad Portuaria de Málaga desde la firma del III Convenio en
2019.
La APM resuelve dar acceso a la información solicitada, si bien el reclamante
considera que no se han facilitado las solicitudes de los trabajadores, ni las
resoluciones dictadas que avalen los préstamos. También se señala que no se ha
proporcionado documentación que avale «el uso de la “costumbre” como base
jurídica».
https://www.boe.es/eli/es/rd/2024/07/02/615
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a24
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a12
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4. Durante la sustanciación del procedimiento, en el trámite de alegaciones, la
Autoridad Portuaria proporciona, como documentación complementaria a la
inicialmente aportada en la resolución, las solicitudes de préstamo y las notas
interiores por las que se comunica su concesión, señalando que el procedimiento
seguido en esta materia es «muy antiformalista respecto a todos los beneficiarios de
los préstamos en cuestión» y esta es la documentación que obra en el expediente, sin
que conste en el mismo que se hayan dictado resoluciones concediendo los
préstamos.
Asimismo, manifiesta la imposibilidad de facilitar documentación referida a la
práctica administrativa de la concesión de los préstamos en base a los usos y
costumbres «dado que los usos y costumbres como regla general están basados en
prácticas de gestión no escritas (…) consolidadas por su pacífica, conocida,
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consentida y regular utilización por un colectivo desde tiempo atrás, de manera que
no precisan, por su naturaleza, de soporte documental para su implantación y han
de ser admitidas como conforme a derecho al amparo del art. 1.3 del Código Civil
siempre que no constituyan una costumbre “contra legem”(…)
Este Consejo no tiene motivos para poner en duda las afirmaciones que le ha hecho
llegar la APM sobre la documentación que dispone sobre esta materia. A este
R CTBG
respecto, como se ha subrayado en múltiples ocasiones, el artículo 13 LTAIBG señala
que el objeto de una solicitud de acceso ha de ser información que obre en poder de
alguno de los sujetos incluidos en su ámbito subjetivo de aplicación y que hayan sido
elaborada o adquirida en el ejercicio de sus funciones. Es decir, el hecho determinante
para que una información pueda ser solicitada es que la misma preexista y se
encuentre disponible para el organismo o entidad al que la solicitud haya sido
dirigida, debido a que la haya generado el mismo o la haya obtenido en el ejercicio
de sus funciones. En el presente caso, habiendo declarado formalmente el órgano
requerido que la única información solicitada de la que dispone es la facilitada, no
puede prosperar la reclamación porque no hay objeto sobre el que proyectar el
derecho.
5. No obstante, procede estimar por motivos formales la reclamación, al no haberse
respetado el derecho del reclamante a obtener respuesta completa a su solicitud en
el plazo máximo legalmente establecido, habiendo sido necesaria la interposición de
una reclamación ante este Consejo para ver plenamente reconocido su derecho.
No se entra a considerar las alegaciones efectuadas por el reclamante en el trámite
de audiencia sobre supuestas irregularidades en la gestión de estos préstamos
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porque exceden del ámbito del derecho de acceso a la información, que es al que se
circunscribe la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG y, por ende, la
competencia revisora de este Consejo.
III. RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede ESTIMAR por
motivos formales la reclamación interpuesta frente a la AUTORIDAD PORTUARIA DE
MÁLAGA/MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE.
De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia,
acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24
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de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre8, de
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer
recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala
de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto
R CTBG
en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio,
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa9.
EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez
7 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a23
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