El interesado solicit贸 al Ministerio de Justicia los antecedentes y los informes del Colegio de Registradores relativos al Proyecto de Ley de la Ley 24/2005. La administraci贸n aleg贸 que la informaci贸n era auxiliar, inexistente en cuanto a los informes y que las solicitudes eran abusivas. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estim贸 parcialmente la reclamaci贸n, instando a la entrega de la informaci贸n disponible.
Puntos clave de la argumentaci贸n
Texto completo
ANTECEDENTES
En respuesta a la Reclamaci贸n presentada por [anonimizado] el 21 de marzo de 2016, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, considerando los antecedentes y fundamentos jur铆dicos que se especifican a continuaci贸n, adopta la siguiente RESOLUCI脫N:
1.
Seg煤n se desprende de la documentaci贸n obrante en el expediente, con fecha 12 de febrero de 2016, tuvo entrada en el MINISTERIO DE JUSTICIA, solicitud de acceso a la informaci贸n, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, acceso a la informaci贸n p煤blica y buen gobierno (en adelante, LTAIBG) formulada por [anonimizado] en la que solicitaba todos los antecedentes que obren en poder del Ministerio de Justicia en relaci贸n con el contenido del Cap铆tulo II del T铆tulo II, relativo a la Fe P煤blica, del Proyecto de Ley que dio lugar a la aprobaci贸n de la Ley 24/2005, de 18 de noviembre, de reformas para el impulso a la productividad, incluidos cuantos informes se recabaran del Colegio de Registradores.
2.
El 21 de marzo de 2016, [anonimizado] interpuso Reclamaci贸n ante este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en aplicaci贸n de lo dispuesto en el art铆culo 24 de la LTAIBG, ante la falta de contestaci贸n del MINISTERIO de JUSTICIA, y en la que solicit贸 la concesi贸n del acceso a la documentaci贸n solicitada e instar al 贸rgano competente a entregarla a la mayor brevedad.
3.
El 23 de marzo de 2016, este Consejo de Transparencia dio traslado de la documentaci贸n obrante en el expediente al MINISTERIO de JUSTICIA para que se formulasen las alegaciones que se estimaran convenientes. El 25 de abril de 2016, el Ministerio manifiesta lo siguiente:
- a. Dada la antig眉edad de la documentaci贸n, esta Unidad debi贸 recabar la misma de los archivos a lo que se remite transcurrido cierto tiempo (normalmente cinco a帽os), resultando que la 煤nica informaci贸n de que dispon铆a ten铆a car谩cter auxiliar, carente de relevancia jur铆dica, conforme a lo dispuesto en el apartado 1 del art铆culo 18, literal d) en relaci贸n con el b), no habi茅ndose localizado ning煤n informe del Colegio de Registradores.
- b. En su escrito de reclamaci贸n, fechado 19 de marzo de 2016, el actor manifiesta que seg煤n se desprende del estado de la solicitud en el Portal de la Transparencia, la misma fue transferida, sin que se le notificara tal hecho, a esta Direcci贸n General de los Registros y del Notariado. Habiendo transcurrido el plazo de un mes que prev茅 el art铆culo 20.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, para su resoluci贸n sin haber recibido respuesta, interpone reclamaci贸n ante el Consejo de Transparencia, a la que aporta sus alegaciones, para que acuerde el acceso a la documentaci贸n en cuesti贸n y se inste al 贸rgano competente a entregarla a la mayor brevedad.
- c. El reclamante olvida que en el breve lapso de cuarenta y siete d铆as -que es el tiempo comprendido entre el 10 de febrero de 2016 (Expediente 4934) y el 28 de marzo del mismo a帽o (Expediente 5666)- present贸, a trav茅s del mecanismo previsto en la Ley 19/2013, la cantidad de trece peticiones similares a la que ahora decide, actitud que fue calificada como de manifestamente repetitiva, abusiva y no justificada -tal como prev茅 el literal e) del apartado 1 del art铆culo 18.
- d. En tal sentido tuvo tambi茅n ocasi贸n de pronunciarse nuestro Tribunal Supremo, en Sentencia de 26 enero de 2016, al sentar su criterio de que
Es pac铆fico que el principio general de buena fe no solo debe guiar la actuaci贸n de la Administraci贸n respecto de los administrados, tal como dispone el art铆culo 3 de la LRPAC, sino que tambi茅n se ha de prever el ejercicio de toda clase de derechos por los particulares por imperativo del art铆culo 7 del C贸digo Civil.
- e. A m谩s abundamiento de lo expuesto, en la fecha en que el interesado interpone reclamaci贸n ante el Consejo de Transparencia, el plazo para resolver previsto en el art铆culo 20.1 de la Ley 19/2013, no hab铆a transcurrido. En efecto, puesto que su petici贸n tuvo entrada en el 贸rgano competente para resolver el d铆a 26 de febrero de 2016, no ser铆a hasta el 27 de marzo inmediato posterior cuando se habr铆a producido el silencio negativo y, a partir de entonces, empezar铆a a contar el plazo para recurrir, tal como se dispone en el art铆culo 24 de la precitada norma.
FUNDAMENTOS JUR脥DICOS
CTBG
1. De conformidad con lo dispuesto en el art铆culo 24 de la LTAIBG, en relaci贸n con el art铆culo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con car谩cter potestativo y previo a un eventual recurso contencioso-administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la informaci贸n.
2. La Ley 19/2013, de 19 de diciembre, de Transparencia, acceso a la informaci贸n p煤blica y buen gobierno reconoce en su art铆culo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la informaci贸n p煤blica, entendida, seg煤n el art铆culo 13 de la misma norma, como
"los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el 谩mbito de aplicaci贸n de este t铆tulo y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la informaci贸n en relaci贸n a informaci贸n que ya existe, por cuanto est谩 en posesi贸n del Organismo que recibe la solicitud, bien porque 茅l mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que le encomiendas.
3. En el presente caso, la Administraci贸n informa en sus alegaciones que la solicitud fue debidamente atendida si bien la resoluci贸n se atendi贸 con una demora m铆nima (recibida en la Direcci贸n General el 1 de marzo de 2016 y resuelta el 18 de abril), la misma quedar谩 justificada tanto por la antig眉edad de la informaci贸n solicitada (a帽o 2005) como por la reiteraci贸n con que el interesado requiere informaci贸n, frecuencia que resulta impropia con la finalidad que pretende la Ley 19/2013, de transparencia.
En primer lugar, este Consejo de Transparencia quiere hacer una menci贸n sobre los plazos de tramitaci贸n y consiguiente contestaci贸n a las solicitudes de acceso a la informaci贸n que entran a trav茅s del Portal de la Transparencia.
Seg煤n dispone el art铆culo 20.1 de la LTAIBG: La resoluci贸n en la que se conceda o deniegue el acceso deber谩 notificarse al solicitante y a los terceros afectados que as铆 lo hayan solicitado en el plazo m谩ximo de un mes desde la recepci贸n de la solicitud por el 贸rgano competente para resolver. Este plazo podr谩 ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la informaci贸n que se solicita as铆 lo hagan necesario y previa notificaci贸n al solicitante. Igualmente, su apartado 4 se帽ala que: Transcurrido el plazo m谩ximo para resolver sin que se haya dictado y notificado resoluci贸n expresa se entender谩 que la solicitud ha sido desestimada.
Seg煤n el art铆culo 42, apartado 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de R茅gimen Jur铆dico de las Administraciones P煤blicas y del Procedimiento Administrativo Com煤n:
3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo m谩ximo, 茅ste ser谩 de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contar谩n:
a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciaci贸n.
b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del 贸rgano competente para su tramitaci贸n.
La solicitud de acceso a la informaci贸n presentada por el Reclamante a trav茅s del Portal de la Transparencia tuvo entrada el d铆a 12 de febrero de 2016, aunque el 贸rgano competente para resolver asegura que la recibi贸 el d铆a 1 de marzo de 2016, es decir, m谩s de dos semanas despu茅s.
Este lapso de tiempo, no achacable al solicitante sino a la Administraci贸n, corre en contra de los intereses del primero, lo que contradice el principio de eficacia administrativa del art铆culo 103.1 de la Constituci贸n espa帽ola, seg煤n el cual
"La Administraci贸n P煤blica sirve con objetividad los intereses generales y act煤a de acuerdo con los principios de eficacia, jerarqu铆a, descentralizaci贸n, desconcentraci贸n y coordinaci贸n con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho". La categorizaci贸n como principio por la Constituci贸n del deber de ser eficaz, comporta que la Administraci贸n ha de ajustarse en su actuaci贸n, no solo al principio de legalidad, sino que asimismo deber谩 poner todos los medios materiales y humanos para llevar a cabo el fin que la propia Constituci贸n le asigna: la consecuci贸n del inter茅s general.
Igualmente, esta demora injustificada en la tramitaci贸n contradice el esp铆ritu de la LTAIBG, destinada a establecer un procedimiento 谩gil, con un breve plazo de respuesta, disponiendo la creaci贸n de unidades de informaci贸n en la Administraci贸n General del Estado, lo que facilita el conocimiento por parte del ciudadano del 贸rgano ante el que deba presentarse la solicitud as铆 como del competente para la tramitaci贸n.
A mayor abundamiento, el procedimiento de tramitaci贸n que se lleva a cabo a trav茅s del Portal de la Transparencia es enteramente electr贸nico, lo que hace m谩s dif铆cilmente justificable una demora como esta.
En estas condiciones, habiendo presentado el Reclamante solicitud de acceso a trav茅s del Portal de la Transparencia el d铆a 12 de febrero de 2016, lo de que queda suficiente constancia en el expediente, es l贸gico que aquel piense que fue desestimada por silencio administrativo, ya que durante este tiempo no le fue comunicado en ning煤n momento fecha de remisi贸n de su escrito o la su recepci贸n por el 脫rgano competente para resolver y que, en consecuencia, presentara reclamaci贸n ante este Consejo de Transparencia.
4. En el presente caso, la Administraci贸n indica adem谩s que la solicitud fue contestada si bien con una demora m铆nima. Esa demora trae causa de los necesarios trabajos de b煤squeda y consulta que debieron realizarse a distintas unidades del Departamento debido a la antig眉edad de la informaci贸n solicitada.
A este respecto, debe recordarse que el propio art铆culo 20 dispone que el plazo fijado inicialmente en un mes para responder una solicitud de informaci贸n puede ser ampliado como consecuencia del volumen o complejidad de la informaci贸n que se solicita. Es decir, las causas del retraso ahora alegado podr铆an ser encuadrables en los supuestos que prev茅 la norma de ampliaci贸n del plazo, sin que conste en el expediente que se haya hecho uso de tal posibilidad.
5. Por otro lado, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno tambi茅n considera necesario atender a la alegaci贸n formulada por el MINISTERIO DE JUSTICIA en el sentido de que el solicitante les ha remitido en algo m谩s de cuarenta d铆as m谩s de 13 solicitudes de acceso a la informaci贸n que puede ser calificada como de manifiestamente repetitiva, abusiva y no justificada, por lo que puede ser inadmitida, tal como prev茅 el literal e) del apartado 1 del art铆culo 18 de la LTAIBG.
Este Consejo de Transparencia ya se ha pronunciado en diversas ocasiones sobre qu茅 puede entenderse como una solicitud manifiestamente abusiva o repetitiva y ha concluido que en ning煤n caso puede considerarse como tal la presentaci贸n de diversas solicitudes de informaci贸n, con contenido distinto a las que dirigen al mismo organismo, y que, como ocurre en este caso, no hab铆a sido presentada con anterioridad una solicitud de informaci贸n dirigida al mismo asunto. Es decir, el ejercicio de un derecho como el que reconoce y ampara la LTAIBG no puede cuantificarse de tal manera que, por ejemplo, se imponga un n煤mero m谩ximo de solicitudes que puedan presentarse, sin que la conducta abusiva deba ser analizada teniendo en cuenta la existencia de una finalidad contraria a la perseguida por la Ley. Las circunstancias descritas, a nuestro juicio, no concurren en el caso que nos ocupa.
Aplicado este criterio al caso que nos ocupa, entiende este Consejo de Transparencia que presentar 13 solicitudes de informaci贸n sobre temas distintos, en un periodo de tiempo de m谩s de 40 d铆as, no es un ejercicio manifiestamente repetitivo ni abusivo del derecho de acceso, salvo que la Administraci贸n acredite que la 煤nica intenci贸n del solicitante es colapsar los servicios de la Administraci贸n, impidi茅ndole atender el resto de obligaciones que tiene impuestas legalmente, existiendo mala fe en su actuaci贸n, lo que no ha tenido lugar.
6. Asimismo, en cuanto al fondo de la solicitud, alega la Administraci贸n que la 煤nica informaci贸n de que dispon铆a ten铆a car谩cter auxiliar, carente de relevancia jur铆dica, por lo que lo consider贸 de aplicaci贸n el art. 18.1 b) de la LTAIBG.
[anonimizado]
Respecto a esta causa concreta de inadmisi贸n de la solicitud ya se ha pronunciado este Consejo de Transparencia mediante el Criterio Interpretativo CI/006/2015, de 12 de noviembre de 2015, en el que se establece lo siguiente:
- En primer lugar, es preciso se帽alar que la redacci贸n del art铆culo 18 de la Ley 19/2013, establece una serie de causas que permiten declarar la inadmisi贸n de una solicitud de informaci贸n que, al tener como consecuencia inmediata la finalizaci贸n del procedimiento, habr谩n de operar, en todo caso, mediante resoluci贸n motivada. Por tanto, ser谩 requisito que la resoluci贸n por la que se admita la solicitud especifique las causas que la motivan y su justificaci贸n, legal o material aplicable al caso concreto.
- En segundo lugar y teniendo en cuenta la redacci贸n del art铆culo 16.1.b), cabe concluir que es la condici贸n de informaci贸n auxiliar o de apoyo la que permitir谩, de forma motivada y concreta, convocar una aplicaci贸n de la causa de exclusi贸n, siendo la enumeraci贸n referida a "notas, borradores, opiniones, res煤menes, comunicaciones e informes internos o entre 贸rganos administrativos" una mera ejemplificaci贸n que, en ning煤n caso, afecta a todos los conceptos enumerados sino a aquellos que tenga la condici贸n principal de auxiliar o de apoyo. As铆 pues concluimos que es el car谩cter auxiliar o de apoyo de este tipo de informaci贸n y no el hecho de que sea una nota, borrador, resumen o informe interno lo que conlleva la posibilidad de aplicar la causa de inadmisi贸n prevista en el art铆culo 16.1.b), de la Ley 19/2013.
- En tercer lugar, este Consejo de Transparencia entiende que una solicitud de informaci贸n auxiliar o de apoyo, como la contenida en notas, borradores, opiniones, res煤menes, comunicaciones e informes internos o entre 贸rganos o entidades administrativas, podr谩 ser declarada inadmitida a tr谩mite cuando se den, entre otras, alguna de las siguientes circunstancias:
- Cuando contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posici贸n de un 贸rgano o entidad.
- Cuando lo solicitado sea un texto preliminar o borrador sin la consideraci贸n de final.
- Cuando se trate de informaci贸n preparatoria de la actividad del 贸rgano o entidad que recibe la solicitud.
- Cuando la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan tr谩mites del procedimiento.
- Cuando se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivaci贸n de una decisi贸n final.
- Por 煤ltimo, debe tenerse en cuenta que la motivaci贸n que exige la Ley 19/2013, para que operen las causas de inadmisi贸n tienen la finalidad de evitar que se deniegue informaci贸n que tenga relevancia en la tramitaci贸n del expediente o en la conformaci贸n de la voluntad p煤blica del 贸rgano, es decir, que sea relevante para la rendici贸n de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones p煤blicas, y su aplicaci贸n. Estas en ning煤n caso tendr谩n la condici贸n de informaciones de car谩cter auxiliar o de apoyo.
En el caso que nos ocupa, y pese a que el art铆culo 18 de la norma, antes mencionado, tan s贸lo se indica, en el escrito de alegaciones remitido a este Consejo, que la informaci贸n de la que se solicita tiene car谩cter auxiliar, carente de relevancia jur铆dica. Respecto a este 煤ltimo, se a帽ad铆a que [anonimizado] se hab铆a localizado ning煤n informe procedente del Colegio de Registradores. Respecto a este 煤ltimo, cabe recordar que la solicitud se refer铆a a estos informes, en la eventualidad de que se hubiesen emitido, en el sentido de considerarse incluidos entre la informaci贸n a la que se refer铆a la solicitud. Es por ello que, declarando su inexistencia, la solicitud carecer铆a de objeto al no venir referida a informaci贸n que pudiera ser englobada dentro del concepto de informaci贸n p煤blica previsto en el ya mencionado art铆culo 13 de la LTAIBG.
Respecto de la informaci贸n calificada como auxiliar, careciendo este Consejo de Transparencia de elementos de juicio suficientes para valorar si, en el presente caso, dicha documentaci贸n en poder de la Administraci贸n puede tener o no dicho car谩cter, al no haber 茅sta definido suficientemente su contenido, se considera necesario amparar el derecho de acceso garantizado por la LTAIBG y, en consecuencia, debe estimarse la presente Reclamaci贸n. Por ello, el MINISTERIO DE JUSTICIA debe proporcionar al Reclamante la informaci贸n de que disponga relativa a los antecedentes del Proyecto de Ley que dio lugar a la aprobaci贸n de la Ley 24/2005, de 18 de noviembre, de reformas para el impulso a la productividad.
RESOLUCI脫N
Considerando los Antecedentes y Fundamentos Jur铆dicos descritos, procede:
- PRIMERO: ESTIMAR parcialmente la Reclamaci贸n presentada por [anonimizado] el 21 de marzo de 2016, contra el MINISTERIO DE JUSTICIA.
- SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DE JUSTICIA a que, en el plazo m谩ximo de 15 d铆as h谩biles, remita a [anonimizado] la documentaci贸n solicitada, referida en el Fundamento Jur铆dico 6 in fine de la presente Resoluci贸n.
- TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DE JUSTICIA a que, en el mismo plazo m谩ximo de 15 d铆as h谩biles, remita a este Consejo de Transparencia copia de la documentaci贸n remita al Reclamante.
De acuerdo con el art铆culo 23, n煤mero 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Informaci贸n P煤blica y Buen Gobierno, la Reclamaci贸n prevista en el art铆culo 24 de la misma tiene la consideraci贸n de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el art铆culo 107.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de R茅gimen Jur铆dico de las Administraciones P煤blicas y del Procedimiento Administrativo Com煤n.
En consecuencia, contra la presente Resoluci贸n, que pone fin a la v铆a administrativa, 煤nicamente cabe, en caso de disconformidad, la interposici贸n de Recurso Contencioso-Administrativo ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid en plazo de dos meses a contar desde el d铆a siguiente al de su notificaci贸n, de conformidad con lo previsto en el art铆culo 9.1, c), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicci贸n Contencioso-Administrativa.