Acceso a expedientes urbanísticos desde 2010

Resolución RT 0140/2020

ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG) y con fecha 31 de diciembre de 2019 la siguiente información:

"1} Copia digital de los expedientes administrativos urbanísticos, incoados desde 1 de enero de 2010, en los que a) el informe técnico preceptivo para otorgar licencia de obra los haya realizado un técnico que no haya sido funcionario de carrera o funcionario interino y b) la inspección urbanística obligatoria y el informe técnico preceptivo correspondiente los haya realizado un técnico que no haya sido funcionario de carrera o en su defecto funcionario interino.

2} Copia digital de los expedientes de disciplina urbanística, incoados desde 1 de enero de 2010, a los que se hayan aportado informes o inspecciones de no funcionarios. También, de aquellos en los que el órgano instructor no haya sido funcionario.

3} Copia digital de las Acciones Públicas urbanística presentadas, desde 1 de enero de 2010, a este Ayuntamiento y copia de los expedientes incoados al tenor de las mismas."

2. Con fecha 12 de febrero de 2020 el Ayuntamiento de Ambite (Madrid) dictó resolución denegatoria con el siguiente literal:

"En el caso de la información solicitada se podría considerar abusiva porque se refiere a un período de tiempo muy amplio, desde el 1 de enero de 2010 hasta la actualidad, que son 10 años, lo que obliga a hacer una búsqueda manual de todos los expedientes, para tratar de localizar aquellos que contienen el tipo de informe al que hace referencia la petición, no pudiendo dedicar el Ayuntamiento los recursos personales de que dispone, según dice en su solicitud, a estas tareas, al tener que descuidar otras propias de sus puestos de trabajo, lo que podría considerarse que sobrepasa los límites normales del ejercicio del derecho de acceso a la información pública. Un tratamiento así incidiría negativamente en el resto de la gestión que tiene encomendada el Ayuntamiento, impidiendo la atención a su trabajo y al servicio público que tienen encomendado, puesto que exigiría dedicar efectivos, durante un tiempo considerable, únicamente a esta tarea.

Además, es posible que los expedientes objeto de la petición no se encuentren digitalizados, salvo los dos últimos años, lo que dificulta la búsqueda de los documentos solicitados y hace que esta tenga que realizarse manualmente. Recuérdese al efecto que la digitalización de expedientes finalizados antes de la entrada en vigor de la Ley 39/2015 de procedimiento administrativo común, no es obligatoria, como así lo permite la disposición Transitoria Primera, en su apartado 2 de la Ley de 39/2015, según la cual "2. Siempre que sea posible, los documentos en papel asociados a procedimientos digitalizarse de acuerdo con los requisitos establecidos en la normativa reguladora aplicable.", y que la Disposición final séptima de la misma Ley, ha demorado la entrada en vigor de las disposiciones referidas al archivo electrónico hasta el 2 octubre de 2020.

En lo que se refiere a la posibilidad de que la petición resulte inadmisible por exigir reelaboración, interesa analizar los razonamientos de la Resolución 36/2015, de 11 de febrero de 2016, de la Comisión de garantías del derecho de acceso a la información pública de Cataluña. Identifica esta Resolución las hipótesis en las que la obtención de la información requiere de una tarea de esa naturaleza con aquéllas en las que "la información solicitada no es identificable con documentos determinados". Ahora bien, no es suficiente con esta "eventualidad que deriva en pura lógica del hecho de que este derecho se proclame legalmente en relación con la información pública"; es necesario además el carácter "complejo" de la tarea a desarrollar; de ahí que centre sus esfuerzos en "determinar el alcance de este concepto", para lo que "se debe tener en cuenta el contexto de la realidad de los instrumentos, medios y recursos de almacenamiento, gestión documental y tratamiento de la información pública en las administraciones contemporáneas, caracterizada por la coexistencia de formatos digitales e impresos en el archivo de los documentos públicos y el mantenimiento de grandes volúmenes de información en archivos en papel". Desde esta base, la Comisión delimita los que "pueden ser indicios de una tarea compleja de elaboración o reelaboración". Los siguientes:

a) Que se deba extraer la información solicitada de documentos que tienen un contenido más amplio, especialmente si esta tarea se debe hacer manualmente y en relación con varios documentos archivados en diferentes expedientes, y más aún si la información que se debe extraer no es simple y directa y requiere una cierta actividad de análisis o de interpretación;
b) Que sea necesario obtener la información solicitada de bases de datos o de archivos digitales, y que sea necesario a estos efectos utilizar programas informáticos más o menos especializados o sofisticados;
c) Que sea necesario obtener la información solicitada combinando bases de datos o archivos electrónicos y archivos en papel, requiriendo además una tarea de análisis o de interpretación;
d) Que la información solicitada corresponda a un lapso temporal muy amplio, de modo que haya que buscarla entre varios expedientes cronológicamente alejados e incluso entre varios contenedores o ámbitos físicos de archivo de documentos;
e) Que sea necesario obtener la información solicitada de un número muy elevado de documentos y de expedientes diferentes, especialmente si se encuentran dispersos, bien sea por razones cronológicas o de cualquier otra índole; y
f) Otros indicadores en base a los cuales se pueda argumentar razonadamente que la tarea de búsqueda y obtención de la información solicitada no es sencilla.

Destaca además esta Comisión que uno solo de estos indicios puede operar como "indicador suficiente de complejidad" si acredita "una elevada intensidad", o bien puede ser que concurran varios que conjuntamente determinen esa circunstancia aunque su intensidad, aisladamente considerados, "no sea particularmente elevada".

En este caso, podrían concurrir al menos tres de las circunstancias que determinan la necesidad de reelaboración, la causa a), c) y d) y posiblemente la e).

Por las razones antedichas se entiende que la solicitud de acceso a la información solicitada podría tener carácter abusivo y exigir una acción previa de reelaboración para la que no se dispone del personal necesario, por lo que incurre en causa de inadmisión."

3. Al estar conforme con la respuesta, el reclamante presentó, mediante escrito de entrada el 12 de febrero de 2020, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 242 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

4. Con fecha 19 de febrero de 2020 el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al Secretario/a General del Ayuntamiento de Ambite, al objeto de que pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas. Con fecha 10 de marzo de 2020 se reciben las alegaciones que indican:

"En contestación a su escrito de fecha 21 de febrero en el que nos solicita que en el plazo de 15 días hábiles presentemos las alegaciones que estimemos pertinentes en relación al escrito presentado por mediante sede electrónica a esa institución.

Expone:
1. En este Ayuntamiento se recibió con fecha 31 de diciembre de 2019 escrito de [reclamante], se adjunta.
2. Con fecha 13 de enero este Ayuntamiento se dirigió a la Dirección General de Administración Local solicitando asesoramiento relacionando con este asunto, se adjunta.
3. Con fecha 6 de febrero la Dirección General de Administración Local nos contestó en este sentido, se adjunta.
4. Con fecha 12 de febrero este Ayuntamiento se dirigió a la Dirección General de Urbanismo solicitando asesoramiento, se adjunta.
5. Con fecha 12 de febrero contestamos a este Señor en base a la contestación recibida de la Dirección General de Administración Local, se adjunta.
6. Y con fecha 26 de febrero se recibió de la Dirección General de Urbanismo respuesta, se adjunta.
7. A dicha respuesta este Ayuntamiento con fecha 5 de marzo se les reitera la solicitud de asesoramiento, se adjunta.
8. Y para que sirva de alegaciones le envío la documentación anterior."

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2. En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las Comunidades Autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de esta previsión, han suscrito convenio con este Organismo las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Comunidad de Madrid y Castilla-La Mancha, así como las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.

3. La LTAIBG tiene por objeto "ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento". A estos efectos, su artículo 12 reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la "información pública", en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española y desarrollados por dicha norma legal. Por su parte, en el artículo 13 de la LTAIBG se define la "información pública" como:

"los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

En función de los preceptos mencionados la LTAIBG reconoce y regula el derecho a acceder a información pública que esté en posesión del organismo al que se dirige bien porque él mismo la ha elaborado, bien porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas con el requisito de que se trate de un sujeto incluido en el ámbito de aplicación de la propia Ley.

4. En el presente caso la información solicitada debe considerarse como información pública, puesto que obra en poder de un sujeto obligado por la LTAIBG, el Ayuntamiento de Ambite, que dispone de ella en el ejercicio de las funciones que tiene legalmente reconocidas. No obstante, el ayuntamiento alega la concurrencia de la causa de inadmisión recogida en el artículo 18.1 e) de la LTAIBG, referido a solicitudes de "carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia" de esa Ley, para no facilitar la información solicitada.

El ejercicio abusivo de un derecho ha sido analizado por reiterada jurisprudencia (por todas, se destaca la Sentencia de 1 de febrero de 2006 (rec. núm. 1820/2000). Esta doctrina jurisprudencial se basa en la existencia de unos límites impuestos al ejercicio de los derechos, límites de orden moral, teleológico y social. Se trata de una institución de equidad que, para poder ser apreciada, exige la verificación de que la conducta valorada cumple los siguientes requisitos:

• (1) Aparentemente es correcta pero representa, en realidad, una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna; y
• (2) Genera unos efectos negativos, normalmente daños y perjuicios.

Además, de la base fáctica debe resultar patente (a) una circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo); y (b) una circunstancia objetiva de exceso en el ejercicio del derecho (anormalidad en el ejercicio del derecho). Aplicada esta doctrina al derecho de acceso a la información, este Consejo, en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas por el art. 38.2 a), aprobó el criterio interpretativo CI/3/2016, de 14 de julio, que se pronuncia en los siguientes términos:

2.2. Respecto del carácter abusivo de la petición de información.

El artículo 18.1. e) de la LTAIBG asocia el carácter abusivo de la solicitud a la condición de que la petición "no esté justificada con la finalidad de la Ley". De este modo hay dos elementos esenciales para la aplicación de esta causa de inadmisión:

• A) Que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo: el hecho de que una misma persona presente un número determinado de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho, y
• B) Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llegue a conjugarse con la finalidad de la Ley.

1. Así, una solicitud puede entenderse ABUSIVA cuando se encuentre en alguno de los supuestos o se den alguno de los elementos que se mencionan a continuación:

• Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerase incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, esto es: "Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho".
• Cuando, de ser atendida, requiriera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
• Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros.
• Cuando sea contraria a las normas, las costumbres o la buena fe.

2. Se considerará que la solicitud está JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando se fundamenta en el interés legítimo de:

• Someter a escrutinio la acción de los responsables públicos
• Conocer cómo se toman las decisiones públicas
• Conocer cómo se manejan los fondos públicos
• Conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas

Consecuentemente, NO ESTARÁ JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando:

• No pueda ser reconducida a ninguna de las finalidades señaladas con anterioridad y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
• Cuando tenga por finalidad patente y manifiesta obtener información que carezca de la consideración de información pública de acuerdo con la definición del artículo 13 de la LTAIBG.
• Cuando tenga como objeto o posible consecuencia la comisión de un ilícito civil o penal o una falta administrativa.

Por otro lado debe señalarse que el artículo 7 del Código Civil dispone que:

"Los derechos deberán ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe. La ley no ampara el abuso del derecho o el ejercicio antisocial del mismo. Todo acto u omisión que: por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice, sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero, dará lugar… a la adopción de las medidas… administrativas que impidan la persistencia en el abuso."

Según numerosas sentencias (SS 14/2/86, 29/11/85, 7/5/93, 8/6/94, 21/9/87, 30/5/98, 11/5/91, entre otras), el abuso de derecho:

• Presupone carencia de buena fe. La buena o mala fe es un concepto jurídico que se apoya en la valoración de conductas deducidas de unos hechos. Para la apreciación de la buena fe (ésta, según doctrina se presume) o mala fe (que debe acreditarse) hay que tener en cuenta hechos y circunstancias que aparezcan probados.
• Impone la exigencia de una conducta ética en el ejercicio de los derechos. El abuso de derecho procede cuando el derecho se ejercita con intención decidida de causar daño a otro o utilizándolo de modo anormal. Su apreciación exige que la base fáctica ponga de manifiesto las circunstancias objetivas (anormalidad en el ejercicio) y las subjetivas (ausencia de interés legítimo o voluntad de perjudicar).
• El abuso viene determinado por la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima y la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho.

Una interpretación del derecho de acceso a la información pública regulado en la LTAIBG que implique un ejercicio excesivo e indiscriminado del mismo afectaría en sí mismo, perjudicándolo, el objeto y finalidad de la propia norma. La interpretación del art. 18.1 e) de la LTAIBG no conecta el ejercicio abusivo del derecho a un criterio cuantitativo (número de solicitudes presentadas) sino cualitativo (características de las solicitudes presentadas y antecedentes de la misma).

En virtud de todo ello, se entiende que se dan las circunstancias citadas por los Tribunales de Justicia y por el Criterio Interpretativo de este Consejo para considerar que las solicitudes del reclamante participan de la condición de abusivas y son contrarias al ordenamiento jurídico, puesto que pueden entenderse incluidas en el concepto de abuso de derecho, y requieren un tratamiento que obliga a paralizar el resto de la gestión del sujeto obligado a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tiene encomendado. En consecuencia, a juicio de este Consejo, procede desestimar la reclamación planteada.

RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada, al apreciar la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.