Acceso a informes técnicos de expedientes urbanísticos y documentación sobre contratos de letrados y contratos menores

ANTECEDENTES

Resolución RT 0332/2021

Ayuntamiento de Villamantilla (Comunidad de Madrid).
Información solicitada: Informes técnicos y jurídicos aportados a expedientes urbanísticos

1

Según se desprende de la documentación que obra en el expediente, el reclamante solicitó amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG) y con fecha 13 de marzo de 2021 la siguiente información: “Informes técnicos y jurídicos aportados a los expedientes de licencias de obra mayor que se incoaron en 2018” y “copia digital de los contratos de letrados realizados en 2018 y 2019” y “el enlace a los contratos menores desde la entrada en vigor de la Ley de contratos del Sector Público de 2017”.

2

Disconforme con la resolución que inadmitía su solicitud, el reclamante presentó, mediante escrito al que se da la entrada el 14 de abril de 2021 y al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

3

Con fecha 16 de abril de 2021 el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente a la Secretaría General del Ayuntamiento de Villamantilla, al objeto de que pudieran presentarse las alegaciones que se considerasen oportunas. El 18 de mayo se reciben las alegaciones del ayuntamiento, con el siguiente contenido:

“(…)
PRIMERA: Que no se encuentra empadronado en esta localidad ni tiene intereses de carácter económico o de cualquiera otra índole en el municipio de Villamantilla.
SEGUNDA: Que, en cumplimiento de las obligaciones exigidas a este Ayuntamiento, periódicamente se envía a la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid información de los contratos menores formalizados.
TERCERA: Que, con carácter anual, la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid elabora un “Informe de fiscalización de la contratación menor celebrada por las Entidades del Sector Público”. Dicho informe es publicado en Internet y puede ser consultado por cualquier ciudadano.
CUARTA: Que este Ayuntamiento lleva a cabo desde hace años, en la medida que lo permite el presupuesto municipal, actuaciones notables en favor de la transparencia y que se concretan, entre otros, en el desarrollo y actualización del portal corporativo (www.villamantilla.org), el ‘Portal de Transparencia municipal’ (www.transparencia.villamantilla.org) o la publicación en Internet de los Plenos municipales en nuestro canal de YouTube.
QUINTA: Que este Ayuntamiento, como resulta habitual en pequeños municipios debido a limitaciones presupuestarias, dispone de recursos humanos muy ajustados.
SEXTA: Que, en nuestro criterio, la solicitud de información al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, debe tener una finalidad determinada, explícita y legítima, no habiendo sido aclarado por el solicitante la finalidad de la misma.
SÉPTIMA: Que la entrega de la documentación solicitada podría comprometer el principio de “integridad y confidencialidad” recogido en el Reglamento General de Protección de Datos.
OCTAVA: Que, de acuerdo al artículo 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de Bases de Régimen Local (LBRL), la información solicitada ha estado sometida al control de los concejales del Pleno Municipal en el ejercicio de sus funciones públicas.
NOVENA: que el solicitante, [anonimizado], ha solicitado de forma reiterada a distintas administraciones públicas información de carácter análogo a la realizada a este Ayuntamiento: (......)

En ambos casos se apreció, por parte de esa Oficina, como causa de inadmisión la recogida en el artículo 18.1.e) de la LTAIBG, que refleja aquellas solicitudes que "sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley".

En nuestra opinión, no aplicar el criterio anterior de forma amplia al conjunto de Organismos Públicos, permitiría que iniciativas individuales sencillas pudieran bloquear gran parte de las instituciones del Estado que, como la nuestra, dispensen de recursos humanos muy limitados, como hemos expuesto con anterioridad".

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2. En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las Comunidades Autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno mediante la delación del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de esta previsión, han suscrito convenio con este Organismo las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Comunidad de Madrid y Castilla-La Mancha, así como las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.

3. A tenor de lo dispuesto en su preámbulo, la LTAIBG tiene por objeto "ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento". De este modo, su artículo 12 reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la "información pública", en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución y desarrollados por dicha norma legal. En este sentido, el artículo 13 de la LTAIBG define la "información pública" como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

4. La información solicitada por el reclamante se refiere a informes técnicos y jurídicos de expedientes urbanísticos tramitados por el Ayuntamiento de Villamantilla, así como a diversa información de carácter contractual. Esta información tiene la consideración, a juicio de este Consejo, de información pública, puesto que obra en poder de un sujeto obligado por la LTAIBG, quien la ha elaborado en el ejercicio de las funciones que la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, reconoce a los municipios.

Como se ha indicado en los antecedentes, el ayuntamiento ha presentado alegaciones en las que expone, entre otras cuestiones, que la solicitud tiene la consideración de abusiva, de acuerdo con el artículo 18.1 e) de la LTAIBG. Sobre esta causa de inadmisión:

El ejercicio abusivo de un derecho ha sido analizado por reiterada jurisprudencia (por todas, se destaca la Sentencia de 1 de febrero de 2006 (rec. núm. 1820/2000)). Esta doctrina jurisprudencial se basa en la existencia de unos límites impuestos al ejercicio de los derechos, límites de orden moral, teleológico y social. Se trata de una institución de equidad que, para poder ser apreciada, exige la verificación de que la conducta valorada cumple los siguientes requisitos:

1. Aparentemente es correcta pero representa, en realidad, una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna; y
2. Genera unos efectos negativos, normalmente daños y perjuicios.

Además, de la base fáctica debe resultar patente:

• (a) una circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo); y
• (b) una circunstancia objetiva de exceso en el ejercicio del derecho (anormalidad en el ejercicio del derecho).

Aplicada esta doctrina al derecho de acceso a la información, este Consejo, en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas por el art. 38.2 a), aprobó el criterio interpretativo CI/3/2016, de 14 de julio, que se pronuncia en los siguientes términos:

2.2. Respecto del carácter abusivo de la petición de información.

El artículo 18.1. e) de la LTAIBG asocia el carácter abusivo de la solicitud a la condición de que la petición "no esté justificada con la finalidad de la Ley". De este modo hay dos elementos esenciales para la aplicación de esta causa de inadmisión:

• A) Que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo: el hecho de que una misma persona presente un número determinado de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho, y
• B) Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llegue a conjugarse con la finalidad de la Ley.

1. Así, una solicitud puede entenderse ABUSIVA cuando se encuentre en alguno de los supuestos o se den alguno de los elementos que se mencionan a continuación:

• Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerarse incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, esto es:

  "Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho".

• Cuando, de ser atendida, requiriera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
• Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros.
• Cuando sea contraria a las normas, las costumbres o la buena fe.

2. Se considerará que la solicitud está JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando se fundamenta en el interés legítimo de:

• Someter a escrutinio la acción de los responsables públicos
• Conocer cómo se toman las decisiones públicas
• Conocer cómo se manejan los fondos públicos
• Conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas

Consecuentemente, NO ESTARÁ JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando:

• No pueda ser reconducida a ninguna de las finalidades señaladas con anterioridad y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
• Cuando tenga por finalidad patente y manifiesta obtener información que carezca de la consideración de información pública de acuerdo con la definición del artículo 13 de la LTAIBG.
• Cuando tenga como objeto o posible consecuencia la comisión de un ilícito civil o penal o una falta administrativa.

Por otro lado debe señalarse que el artículo 7 del Código Civil dispone que:

Los derechos deberán ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe. La ley no ampara el abuso del derecho o el ejercicio antisocial del mismo. Todo acto u omisión que:
- por la intención de su autor,
- por su objeto o
- por las circunstancias en que se realice, sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero, dará lugar… a la adopción de las medidas… administrativas que impidan la persistencia en el abuso.

Según numerosas sentencias (SS 14/2/86, 29/11/85, 7/5/93, 8/6/94, 21/9/87, 30/5/98, 11/5/91, entre otras), el abuso de derecho:

• Presupone carencia de buena fe. La buena o mala fe es un concepto jurídico que se apoya en la valoración de conductas deducidas de unos hechos. Para la apreciación de la buena fe (ésta, según doctrina se presume) o mala fe (que debe acreditarse) hay que tener en cuenta hechos y circunstancias que aparezcan probados.
• Impone la exigencia de una conducta ética en el ejercicio de los derechos. El abuso de derecho procede cuando el derecho se ejercita con intención decidida de causar daño a otro o utilizándolo de modo anormal. Su apreciación exige que la base fáctica ponga de manifiesto las circunstancias objetivas (anormalidad en el ejercicio) y las subjetivas (ausencia de interés legítimo o voluntad de perjudicar).
• El abuso viene determinado por la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima y la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho.

Una interpretación del derecho de acceso a la información pública regulado en la LTAIBG que implique un ejercicio excesivo e indiscriminado del mismo afectaría en sí mismo, perjudicándolo, el objeto y finalidad de la propia norma.

Recientemente, los tribunales de justicia han dictado una nueva sentencia, en relación con una solicitud del mismo reclamante frente a otro ayuntamiento de la provincia de Guadalajara. En la Sentencia 33/2021, de 4 de marzo, el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo número 11 resolvió lo siguiente en relación con el carácter abusivo de una solicitud:

"No podemos olvidar que la Ley 19/2013, no solo pretende la transparencia y el acceso a la información pública, sino también el buen gobierno, que debe conjugarse con los objetivos de transparencia y acceso, pues éstas son finalidades meramente instrumentales que se entiende que sirven para alcanzar el único fin sustantivo que se pretende, que es en definitiva el buen gobierno de las instituciones que manejan recursos públicos.
Un reconocimiento desproporcionado de los mecanismos instrumentales, que fuera aprovechado de modo espurio y torticero, podría comprometer el buen gobierno de las instituciones, al que tienen derecho todos los ciudadanos, pues ellos son quienes en último término sufragan con sus impuestos el funcionamiento de las instituciones. No sería sensato que, una valoración desorientada sobre la jerarquía entre fines y medios, provocase que los recursos públicos de las instituciones sean desviados de su función, para atender supuestos fines de transparencia y acceso entendidos de modo desvirtuado".

Realizada esta exposición sobre el carácter abusivo de una solicitud de derecho de acceso a la información pública resulta necesario mencionar, como hace el Ayuntamiento de Villamantilla en sus alegaciones, que este Consejo ha considerado que en muchas reclamaciones de este reclamante se daban las condiciones para estimar la presencia de esta causa de inadmisión. Sin embargo, en esta ocasión se considera que no resulta suficientemente probado que se pueda considerar como abusiva la solicitud que da origen a esta reclamación.

En primer lugar, y salvo error de este Consejo, no consta que el reclamante haya presentado multitud de solicitudes al Ayuntamiento de Villamantilla, que comprometa la gestión ordinaria de los servicios públicos que presta. En segundo lugar, la solicitud no tiene un carácter indiscriminado, como ha sucedido en otros casos, sino que se solicita información sobre un año concreto; información, además y como luego se señalará, que puede ser objeto de acotación. En tercer lugar, se pide información sobre contratos administrativos, algo que la propia LTAIBG recoge en su artículo 8 y cuya consulta permite la necesaria rendición de cuentas a los poderes públicos del ejercicio de su actividad. Por todas estas razones, este Consejo no considera que la solicitud pueda catalogarse como abusiva como indica el ayuntamiento en sus alegaciones.

A pesar de lo indicado en el párrafo anterior, parece lógico pensar que un municipio de 1.482 habitantes (datos INE 2020), cuenta con medios personales limitados para atender este tipo de solicitudes, que requieren de un tratamiento que puede llevar a paralizar el resto de la gestión para suministrar la información solicitada, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado. Por este motivo, y con el objetivo de no entorpecer los servicios públicos que presta el ayuntamiento, no se considera imprescindible que éste aporte la información solicitada, en concreto en relación con los informes técnicos y jurídicos aportados a los expedientes de licencias de obra mayor que se incoaron en el año 2018. Por este motivo, se considera adecuado que sea el ayuntamiento quien, basándose en criterios de proporcionalidad y con la suficiente justificación, determine el número de informes técnicos y jurídicos, correspondientes a 2018, que es razonable suministrar, de manera que no se comprometa la gestión de los servicios públicos que tiene encomendados. La información contractual, dada su previsible menor volumen, deberá suministrarse en su totalidad.

RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede:

PRIMERO

ESTIMAR la reclamación presentada por constituir su objeto información pública en virtud de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

SEGUNDO

INSTAR al Ayuntamiento de Villamantilla a que, en el plazo máximo de treinta días hábiles, facilite al reclamante la siguiente información:

• Informes técnicos y jurídicos aportados a los expedientes de licencias de obra mayor que se incoaron en 2018, en los términos establecidos en el fundamento jurídico 4 de esta resolución.
• Copia digital de los contratos de letrados realizados en 2018 y 2019.
• Acceso al enlace en el que se encuentren publicados los contratos menores firmados desde la entrada en vigor de la Ley de contratos del Sector Público de 2017, o, en su caso, relación detallada de aquéllos.

TERCERO

INSTAR al Ayuntamiento de Villamantilla a que, en el mismo plazo máximo de treinta días hábiles, remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.