Acceso a las retribuciones desglosadas de los miembros del Ayuntamiento durante el año 2020

ANTECEDENTES

Resolución RT 0782/2021

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó ante el Ayuntamiento de Cangas del Narcea (Asturias) al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG) y con fecha 11 de agosto de 2021 la siguiente información: "de manera individualizada por personas y desglosada por conceptos: -importe de cuantas cantidades hayan percibido por todos los conceptos: retribuciones brutas, indemnizaciones, asistencias, dietas, gastos, etc.); -importe de las cotizaciones a la Seguridad Social. Todo ello referido al año natural 2020 y a cada uno de los miembros de esa Corporación local."

2. Al no recibir respuesta, el reclamante presentó, mediante escrito de fecha 13 de septiembre de 2021, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 24.2 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

3. Con fecha 14 de septiembre de 2021, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente a la Secretaría General del Ayuntamiento de Cangas del Narcea, al objeto de que por el órgano competente pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas. A fecha en que se procede a dictar la presente resolución no se han recibido alegaciones.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2.

En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las Comunidades Autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de esta previsión, han suscrito convenio con este Organismo las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Comunidad de Madrid y Castilla-La Mancha, así como las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.

3.

Precisadas las reglas generales sobre competencia orgánica para dictar esta resolución, se debe partir de la base que la LTAIBG tiene por objeto “ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento”. A estos efectos, su artículo 12 reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la “información pública”, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución y desarrollados por dicha norma legal. Por su parte, en el artículo 13 de la LTAIBG se define la “información pública” como:

“los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”.

En función de los preceptos mencionados la LTAIBG reconoce y regula el derecho a acceder a información pública que esté en posesión del organismo al que se dirige bien porque él mismo la ha elaborado, bien porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas con el requisito de que se trate de un sujeto incluido en el ámbito de aplicación de la propia Ley.

4.

Una vez desarrollada la definición de “información pública”, procede examinar la reclamación planteada, que versa sobre las retribuciones de los miembros de la Corporación local. Para ello, en primer lugar, es necesario diferenciar entre los representantes locales (el alcalde y los concejales) y los restantes miembros del Ayuntamiento de Cangas del Narcea. Antes de realizar ese análisis se debe destacar que, de acuerdo con la información que obra en el expediente, el Ayuntamiento de Cangas de Narcea no ha proporcionado al reclamante la información solicitada. Por otro lado, como se ha indicado en los antecedentes de esta resolución, tampoco se han recibido alegaciones por parte de la administración municipal. Este proceder dificulta considerablemente el cumplimiento de la función de garantía encomendada a esta Autoridad Administrativa Independiente, al no proporcionarle ni las razones por las que no se atendió la solicitud de acceso, ni la valoración de las cuestiones planteadas por el reclamante, con el fin de que pueda disponer de los elementos de juicio necesarios para pronunciarse sobre la procedencia o no de conceder el acceso a la información solicitada.

5.

En relación con los representantes locales, el régimen retributivo está recogido en los artículos 75 y siguientes de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. El artículo 75 diferencia y clarifica las tres formas existentes para desempeñar el cargo de representante local: en régimen de dedicación exclusiva, en régimen de dedicación parcial o sin dedicación. A cada forma de desempeño se le aplica una regulación diferente, de manera que, con carácter general, solo percibirán retribuciones quienes ejerzan una dedicación exclusiva. Hay que tener en cuenta, además, que los Presupuestos Generales del Estado fijarán el límite máximo total que pueden percibir los miembros de las Corporaciones locales, de conformidad con el artículo 75 bis de la misma Ley. Según este precepto, las retribuciones de los municipios con una población de entre 10.001 a 20.000 habitantes (como es el caso de Cangas del Narcea) deberán situarse por debajo del 50 por ciento de las retribuciones de un secretario de Estado.

Según los datos del padrón municipal, recogidos en el Instituto Nacional de Estadística a 1 de enero de 2021, el municipio de Cangas del Narcea cuenta con una población de 11.966 habitantes, lo que debe ser considerado, a los efectos jurídicos ya mencionados. Con este punto de partida, es preciso señalar que las retribuciones de los representantes locales son datos públicos, según una lectura conjunta de la Ley 7/1985, de 2 de abril, y la LTAIBG.

Por un lado, el apartado 5 del artículo 75 de la Ley 7/1985 determina lo siguiente: “Las Corporaciones locales consignarán en sus presupuestos las retribuciones, indemnizaciones y asistencias a que se hace referencia en los cuatro números anteriores, dentro de los límites que con carácter general se establezcan, en su caso. Deberán publicarse íntegramente en el “Boletín Oficial” de la Provincia y fijarse en el tablón de anuncios de la Corporación los acuerdos plenarios referentes a retribuciones de los cargos con dedicación exclusiva y parcial y régimen de dedicación de estos últimos, indemnizaciones y asistencias, así como los acuerdos del Presidente de la Corporación determinando los miembros de la misma que realizarán sus funciones en régimen de dedicación exclusiva o parcial”.

Por otro lado, también debe considerarse el artículo 8.1.f) de la LTAIBG, que establece la obligación de publicar “las retribuciones percibidas anualmente por los altos cargos y máximos responsables de las entidades incluidas en el ámbito de la aplicación de este título. Igualmente, se harán públicas las indemnizaciones percibidas, en su caso, con ocasión del abandono del cargo”. A pesar de que este precepto no alude expresamente a los representantes locales, se puede deducir su encaje en el concepto de “máximos responsables”, una interpretación coherente con la rendición de cuentas que deben fomentar las obligaciones de transparencia. En conclusión, las retribuciones del alcalde y los concejales encajan en el concepto de información pública que debe ser proporcionada al solicitante, en aras de la transparencia.

6.

La reclamación de información se refiere también a los empleados públicos del Ayuntamiento de Cangas del Narcea que no son representantes locales, dado que la petición del reclamante alude a “cada uno de los miembros de la Corporación local”. Ello obliga a examinar, además, el Criterio interpretativo 1/2015, de 24 de junio, aprobado de forma conjunta por este Consejo de Transparencia y la Agencia Española de Protección de Datos. Según este criterio, es necesario realizar el ejercicio de ponderación previsto en el artículo 15.3 de la LTAIBG, puesto que la información sobre las retribuciones puede incluir datos de carácter personal. En líneas generales, el interés público en conocer esta información debe imponerse (sobre la protección de datos) en el caso de aquellos puestos que tienen un componente discrecional en su nombramiento.

En concreto, el Criterio 1/2015 establece lo siguiente, respecto a las retribuciones:

“El órgano, organismo o entidad responsable de la misma, a la hora de autorizar el acceso, habrá de realizar la ponderación de intereses y derechos prevista en el artículo 15.3 de la LTAIBG. Para efectuar la ponderación, habrán de tenerse en cuenta las siguientes reglas:
a) Con carácter general, cuando el empleado público ocupe un puesto de especial confianza, un puesto de alto nivel en la jerarquía del órgano, organismo o entidad o un puesto que se provea mediante un procedimiento basado en la discrecionalidad, ha de entenderse que prima el interés público sobre los derecho a la intimidad o la protección de datos de carácter personal. Y ello porque, en los tres casos, el interés de los ciudadanos por conocer las retribuciones de los empleados públicos que ocupan ese tipo de puestos conecta directamente con su derecho a conocer el funcionamiento de las instituciones públicas y el modo en que se emplean los recursos públicos y prima sobre el interés individual en la preservación de la intimidad o los datos de carácter personal.
b) En este sentido –y sin perjuicio de lo que se ha dicho en los antecedentes de este escrito sobre el carácter flexible y genérico de los criterios interpretativos contenidos en el mismo y sobre la competencia exclusiva de las Unidades de Información para resolver y evaluar en cada caso concreto-, con el fin de contribuir a la más clara comprensión de las reglas establecidas en el precedente apartado a) y a título meramente ejemplificativo, puede decirse que el órgano, organismo o entidad responsable de la información concedería el acceso a la información sobre las retribuciones correspondientes a:
- Personal eventual de asesoramiento y especial confianza –asesores en los Gabinetes de Ministros y Secretarios de Estado-, aunque sean funcionarios de carrera en situación especial.
- Personal directivo, esto es: a) El personal expresamente identificado como tal en los Estatutos de las Agencias Estatales, los organismos y los entes públicos; b) Los Subdirectores Generales; c) Los Subdelegados del Gobierno en las provincias y c) Los cargos equivalentes en las fundaciones públicas y las sociedades mercantiles.
- Personal no directivo de libre designación. En este caso, la prevalencia del interés público sobre los derechos individuales es decreciente en función del nivel jerárquico del empleado o funcionario público, considerándose que en los puestos de nivel 30 no Subdirectores Generales o asimilados, 29 y 28 –éstos últimos siempre que sean de libre designación- o equivalentes, podría prevalecer, con carácter general, el interés público en la divulgación de la información relativa a las retribuciones de los puestos provistos con un grado de discrecionalidad sobre el interés individual en la preservación de la intimidad y los datos de carácter personal y que en los puestos de niveles inferiores prevalecería, con carácter general, el interés individual en la protección de los derechos fundamentales citados.
En todo caso, la información sobre las retribuciones se facilitará en cómputo anual y en términos íntegros, sin incluir deducciones ni desglose de conceptos retributivos. La razón es que el conocimiento de estos datos puede permitir el acceso a datos de carácter personal especialmente protegidos en los términos del artículo 7 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (LOPD), esto es, datos reveladores de la ideología, la afiliación sindical, la religión y las creencias y datos referentes al origen racial, a la salud y a la vida sexual. Si la solicitud de información requiere expresamente el desglose de las retribuciones o su importe líquido habrán de aplicarse las normas del mencionado precepto de la LOPD.
También en todo caso, y en el supuesto de que resulte obligado facilitar la información, se observará lo señalado en la regla B del precedente epígrafe 1 respecto a la aplicación del artículo 14.1 de la LTAIBG y a las situaciones especiales de los funcionarios o empleados públicos que desaconsejen el suministro de la información”.

En coherencia, también deben ser facilitadas al reclamante las retribuciones de todos los miembros de la Corporación que se encuentren en las categorías mencionadas (personal eventual, personal directivo o no directivo de libre designación), de conformidad con el Criterio 1/2015.

El examen de la reclamación también debe abordar la petición de que las cantidades retributivas se desglosen por personas y conceptos. Mientras que no existe ninguna objeción sobre el acceso a la información de cada persona, en los casos ya explicados, este Consejo debe oponerse al desglose de las retribuciones por conceptos. De acuerdo con el Criterio 1/2015, la información sobre las retribuciones se debe facilitar “en cómputo anual y en términos íntegros, sin incluir deducciones ni desglose de conceptos”. El motivo es que el acceso a esta información puede afectar a las categorías especiales de datos a que se refiere el artículo 9 de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales; es decir, a datos reveladores de la ideología, afiliación sindical, religión, orientación sexual, creencias u origen racial o étnico. Ello no supone que no se pueda desglosar el resto de conceptos a los que hace referencia el reclamante, como las indemnizaciones, dietas, cotizaciones sociales, etc, para cuya aportación en términos globales no resulta necesario aportar datos de carácter personal especialmente protegidos.

7.

A la vista de cuanto se acaba de exponer, dado que la documentación solicitada tiene la condición de información pública, y que la administración municipal no ha justificado la aplicación de alguno de los límites previstos en los artículos 14 y 15 de la LTAIBG, ni la concurrencia de una causa de inadmisión del artículo 18, este Consejo debe proceder a estimar la reclamación presentada.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede:

PRIMERO:

ESTIMAR la reclamación presentada por constituir su objeto información pública en virtud de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

SEGUNDO:

INSTAR al Ayuntamiento de Cangas del Narcea a que, en el plazo máximo de veinte días hábiles, facilite al reclamante la siguiente información:

• Retribuciones de los miembros de la Corporación local, para el cómputo del año 2020, sin desglosar por conceptos.
• Importe anual 2020 de cuantas cantidades hayan percibido por otros conceptos: indemnizaciones, asistencias, dietas, gastos, etc.
• Importe de las cotizaciones a la Seguridad Social de los miembros de la Corporación local en 2020.

TERCERO:

INSTAR al Ayuntamiento de Cangas del Narcea a que, en el mismo plazo máximo de veinte días hábiles, remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia de la remisión de información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.