Acceso a la Instrucción 2/2006 de la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social

RESOLUCIÓN

ASUNTO: Resolución de Reclamación presentada al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno

En respuesta a la Reclamación presentada por entrada el 21 de abril de 2017, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, considerando los Antecedentes y Fundamentos especifican a continuación, adopta la siguiente RESOLUCIÓN:

I. ANTECEDENTES

1. De la documentación obrante en el expediente, se solicitó el 10 de marzo de 2017 al MINISTERIO DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante LTAIBG) la siguiente información:

Acceso a la Instrucción 2/2006 de la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, que, si no me equivoco, está relacionada con el complemento de productividad y la baja maternal.

2. Mediante resolución de 23 de marzo de 2017, la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social del MINISTERIO DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL comunicó a la interesada lo siguiente:

• Segundo: El artículo 12 de la Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, establece que todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105.b de la Constitución Española, precepto que es desarrollado por la citada Ley.
• Tercero: El artículo 13 de la precitada Ley 19/2013 define la "Información pública" como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones." Es decir, se vincula el concepto de "información pública" con todos aquellos documentos que elaboren cualquiera de los sujetos previstos en el artículo 2 de la Ley 19/2013 y que se vinculen de manera directa al ejercicio de sus funciones.
• Cuarto: El artículo 7 de la Ley 19/2013, relativo a la "información de relevancia jurídica" que será objeto de publicidad activa, prevé que lo serán, entre otras, las "directrices, instrucciones, acuerdos, circulares o respuestas a consultas planteadas por los particulares u otros órganos en la medida en que supongan una interpretación del Derecho o tengan efectos jurídicos".
• Quinto: En el ejercicio de su potestad organizativa, corresponde al Director General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social la aprobación de Instrucciones y de Criterios Operativos, documentos de carácter interno que tienen como finalidad la ordenación de la organización administrativa en la que se estructura la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, y vinculados a la gestión del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Es decir, estos documentos, Instrucciones y Criterios Operativos, tienen como objeto la gestión ordenada de los recursos humanos y materiales que componen el Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, al contener directrices de organización interna del sistema y no afectar a los administrados, no tener efecto jurídico alguno para ellos ni referirse a "cómo se toman las decisiones que les afectan" (a los ciudadanos), tal y como se señala en el preámbulo de la propia Ley 19/2013, siendo por tanto una actuación de carácter instrumental y auxiliar, tendente a un mejor funcionamiento interno del sistema. Este carácter interno de las instrucciones administrativas ha sido reiterado por la jurisprudencia del Tribunal Supremo en diferentes sentencias, tales como (a título enunciativo), las Sentencias de 18 de junio de 2013 y de 12 de diciembre de 2006 (relativa esta última, precisamente, a la Instrucción de productividad de la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social), las cuales destacan el carácter "ad intra" de dichas instrucciones, al señalar que "estamos ante una instrucción dirigida a los funcionarios para que actúen de una determinada forma. Sus efectos son meramente internos y están relacionados con el principio de jerarquía, siendo indiferente que se trate de una orden personal dirigida a un funcionario o que se trate de una instrucción por escrito dirigida a una pluralidad de éstos", "cuando la decisión tenga como únicos destinatarios a los subordinados del órgano administrativo, y exteriorice por ello pautas para la futura actuación administrativa que dichos subordinados hayan de realizar, habrá de admitirse que lo que se está dictando no es un acto normativo con eficacia externa para los ciudadanos sino una de esas instrucciones u órdenes de servicio" o, más concretamente, "Se trata por tanto, de una Instrucción dictada por la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social que se limita a orientar la actividad de los órganos subordinados en el aspecto concreto del devengo del complemento de productividad para los funcionarios de dicha Inspección sin proyección ad extra", pues no pretende regular normativamente la conducta de los ciudadanos en aspecto alguno teniendo como únicos destinatarios a los órganos jerárquicamente dependientes a los que imparte unos determinados criterios de actuación.
• Sexto: El artículo 18.1.b) de la Ley 19/2013 prevé como causa de inadmisión que la solicitud se refiera a "información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas".
• Séptimo: En definitiva, y en base a lo anteriormente señalado:
  a) Es información pública toda aquella elaborada por los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 19/2013, en el ejercicio de sus funciones.
  b) Están sujetas a publicidad las instrucciones, acuerdos, circulares o respuestas a consultas planteadas por los particulares u otros órganos en la medida en que supongan una interpretación del Derecho o tengan efectos jurídicos.
  c) Las Instrucciones aprobadas por la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social no tienen efectos jurídicos frente a terceros ajenos a la propia estructura de dicho organismo, sino que tienen carácter interno y organizativo, auxiliar de las funciones inspectoras.
  d) El artículo 18 de la Ley 19/2013 prevé como causa de inadmisión de las solicitudes de información pública aquellas relativas a "información que tenga carácter auxiliar o de apoyo".

Por cuanto antecede, el DIRECTOR GENERAL DE LA INSPECCIÓN DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL RESUELVE: DENEGAR EL ACCESO a la información solicitada, denegación que se fundamenta en lo ya expuesto y razonado en los fundamentos de Derecho precedentes.

3. Con fecha 21 de abril de 2017, tuvo entrada en el Consejo de Transparencia escrito de Reclamación al amparo de lo previsto en el art. 24 de la LTAIBG.

(...)

Dicha resolución parte de la base no contestada de que la información solicitada (la Instrucción 2/2006, sobre productividad, de la DG de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social) es "información pública" en los términos del artículo 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre. A continuación, la DG de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social alude al artículo 7 de la misma Ley, en el intento de argumentar que la Instrucción solicitada no es una "información de relevancia jurídica" que deba ser publicada de manera proactiva en virtud de la Ley de transparencia.

Yo no entro a valorar tal extremo ni a solicitar la publicidad activa de las Instrucciones de la DG de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, sino que me limito a solicitar el texto de dicha Instrucción 2/2006 a través del ejercicio del derecho a la información pública establecido en los artículos 12 y siguientes de la Ley.

En este sentido, entiendo que la aplicación de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b) de la Ley de transparencia no entra automáticamente en juego en el hipotético caso de que la Instrucción requerida no pudiera ser definida como "información de relevancia jurídica" que hubiese de ser publicada de manera proactiva por la Administración en virtud del artículo 7 de la ley, como parece entender la Dirección General actuante al citar determinada jurisprudencia en su resolución ("este carácter interno de las instrucciones administrativas ha sido reiterado por la jurisprudencia del Tribunal Supremo en diferentes sentencias ..."). Al contrario, como indica ese Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en su Criterio Interpretativo número 6 del año 2015 (C/006/2015, de 12 de noviembre), sobre las causas de inadmisión de solicitudes de información (información de carácter auxiliar o de apoyo), es el carácter auxiliar o de apoyo de este tipo de información y no el hecho de que se denomine como una nota, borrador, resumen o informe interno lo que conlleva la posibilidad de aplicar la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b) de la Ley 19/2013.

En este sentido, continúa ese Consejo en el criterio citado, una solicitud podrá ser declarada inadmitida a trámite cuando se den, entre otras, alguna de las siguientes circunstancias:
1. Cuando contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad.
2. Cuando lo solicitado sea un texto preliminar o borrador sin la consideración de final.
3. Cuando se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud.
4. Cuando la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento.
5. Cuando se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final.

No parece que ninguna de tales circunstancias concurran en la Instrucción 2/2006 de la DG de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, "información pública" que no parece presentar un carácter auxiliar o de apoyo pese a que hipotéticamente pudiera llegar a entenderse que sus efectos son meramente internos a la Administración, como afirma el centro directivo cuya resolución se recurre. Hay que tener en cuenta, además, que como ese Consejo señala en su criterio interpretativo 6/2015, citado, las causas de inadmisión previstas en el artículo 18 de la Ley deben ser interpretadas de forma restrictiva, por lo que debería bastar la existencia de cierto interés público en el acceso a la información solicitada para que prime el derecho de acceso a la misma por parte de los ciudadanos.

En este sentido, si se impide de manera sistemática la posibilidad de acceder a las Instrucciones de la DG de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social no podrían llevarse a cabo, por ejemplo, trabajos académicos sobre la organización y funcionamiento del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social regulado por la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, sistema del que la Dirección General actuante forma parte nuclear.

Por todo lo anterior solicito que ese Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estime la presente reclamación e inste a la DG de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social a que me remita la información requerida (su Instrucción 2/2006, sobre productividad).

4. Recibida la Reclamación, este Consejo de Transparencia trasladó el 25 de abril de 2017 la documentación obrante en el expediente a la Unidad de Información de Transparencia del MINISTERIO DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL para alegaciones. Dichas alegaciones tuvieron entrada el 22 de mayo y en ellas se indicaba lo siguiente:

• Primero: La Ley 19/2013, de 9 de diciembre de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno prevé en su artículo 18 las causas de inadmisión de las solicitudes de acceso a la información, incluyendo entre las mismas la argumentada por este Centro Directivo para denegar la solicitud previa, esto es, por estar dicha solicitud referida a "información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas." La Ley 19/2013 ha requerido, ante lo novedoso de su regulación, una serie de criterios interpretativos en los que se lleva a cabo un análisis de los supuestos en los que es posible limitar el derecho general de acceso a la información. La reclamación presentada frente a la Resolución previa de este Centro Directivo fundamenta su pretensión en lo previsto por uno de estos criterios interpretativos, el número 6/2015, al entender que no puede fundamentarse la causa de denegación en que dicha información constituye documentación de carácter "interno", sino que es preciso que se justifique su carácter auxiliar.
• Segundo: En este sentido, el Criterio Interpretativo 6/2015 que "es la condición de información auxiliar o de apoyo la que permitirá de forma motivada y concreta invocar una aplicación de la causa de exclusión, siendo la enumeración referida a 'notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos administrativos' una mera ejemplificación que, en ningún caso, afecta a todos los conceptos enumerados, sino a aquellos que tengan la condición principal o de apoyo". Es decir, son dos los requisitos necesarios para que se cumpla el precepto, siendo uno de dichos requisitos el preponderante:
  a) Que se trate de una información de carácter auxiliar o de apoyo (preponderante)
  b) Que se encuentre recogida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones o informes internos o entre órganos o entidades administrativas, siendo esta relación, como se señala, una mera ejemplificación.
• Tercero: Respecto a la naturaleza interna del documento, desde este Centro Directivo se reitera lo argumentado en la resolución frente a la que se reclama, aspecto interno que se vincula a su función auxiliar o de apoyo exigida por la norma y su Criterio Interpretativo de desarrollo. Así, y tal y como se señaló en el Fundamento de Derecho Quinto la resolución previa "En el ejercicio de su potestad organizativa, corresponde al Director General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social la aprobación de Instrucciones y de Criterios Operativos, documentos de carácter interno que tienen como finalidad la ordenación de la organización administrativa en la que se estructura la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, y vinculados a la gestión del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Es decir, estos documentos, Instrucciones y Criterios Operativos, tienen como objeto la gestión ordenada de los recursos humanos y materiales que componen el Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, al contener directrices de organización interna del sistema y no afectar a los administrados, no tener efecto jurídico alguno para ellos ni referirse a 'cómo se toman las decisiones que les afectan' (a los ciudadanos), tal y como se señala en el preámbulo de la propia Ley 19/2013, siendo por tanto una actuación de carácter instrumental y auxiliar, tendente a un mejor funcionamiento interno del sistema. Este carácter interno de las instrucciones administrativas ha sido reiterado por la jurisprudencia del Tribunal Supremo en diferentes sentencias, tales como (a título enunciativo), las Sentencias de 18 de junio de 2013 y de 12 de diciembre de 2006 (relativa esta última, precisamente, a la Instrucción de productividad de la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social), las cuales destacan el carácter 'ad intra' de dichas instrucciones, al señalar que 'estamos ante una instrucción dirigida a los funcionarios para que actúen de una determinada forma. Sus efectos son meramente internos y están relacionados con el principio de jerarquía, siendo indiferente que se trate de una orden personal dirigida a un funcionario o que se trate de una instrucción por escrito dirigida a una pluralidad de éstos', 'cuando la decisión tenga como únicos destinatarios a los subordinados del órgano administrativo, y exteriorice por ello pautas para la futura actuación administrativa que dichos subordinados hayan de realizar, habrá de admitirse que lo que se está dictando no es un acto normativo con eficacia externa para los ciudadanos sino una de esas instrucciones u órdenes de servicio' o, más concretamente, 'Se trata por tanto, de una Instrucción dictada por la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social que se limita a orientar la actividad de los órganos subordinados en el aspecto concreto del devengo del complemento de productividad para los funcionarios de dicha Inspección sin proyección ad extra', pues no pretende regular normativamente la conducta de los ciudadanos en aspecto alguno teniendo como únicos destinatarios a los órganos jerárquicamente dependientes a los que imparte unos determinados criterios de actuación." Es por ello que se estima que se cumple el segundo de los requisitos señalados anteriormente, y es que nos encontramos ante información de carácter interno, siendo calificada de "instrucción", teniendo en cuenta que el listado previsto por el artículo 18.1.b) de la Ley 19/2013 es, como señala el criterio Interpretativo 6/2015, una mera ejemplificación, por lo que, aunque no tenga una de las denominaciones previstas por la norma (notas, borradores, ...), sí que tiene un carácter interno.
• Cuarto: Ese aspecto "ad intra" de la Instrucción solicitada está íntimamente vinculada al carácter auxiliar o de apoyo exigido por la norma. Así, el Criterio Interpretativo 6/2015 precitado y alegado en la reclamación prevé que se podrá declarar inadmitida a trámite una solicitud de información auxiliar o de apoyo cuando se den "entre otras, alguna de las siguientes circunstancias: (...) 4. Cuando la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites en el procedimiento." En este sentido, continúa el Criterio Interpretativo, la motivación de la denegación busca "evitar que se deniegue información que tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad pública del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de las decisiones públicas y su aplicación. Estas en ningún caso tendrán la condición de informaciones de carácter auxiliar o de apoyo." Es decir, el concepto de "auxiliar o de apoyo" se refiere, atendiendo tanto a la redacción de la norma como al criterio mantenido por el organismo destinado a "velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad, salvaguardar el ejercicio de derecho de acceso a la información pública y garantizar la observancia de las disposiciones de buen gobierno" (artículo 34 de la Ley 19/2013), a aquella información que no tenga una importancia manifiesta en la tramitación de un expediente o que permita conocer al ciudadano la conformación de la voluntad pública de un órgano.
• Quinto: La instrucción solicitada, visto lo anterior, queda excluida de la documentación a la que los ciudadanos tienen acceso en el uso de su derecho al acceso a la información. Y es así porque se refiere a aspectos puramente internos y organizativos, totalmente ajenos y sin trascendencia alguna en procedimientos que puede afectar a los ciudadanos, y que no son otros que los que tienen lugar en el ejercicio de sus funciones de vigilancia del cumplimiento de las normas del orden social y exigencia de las responsabilidades pertinentes. Este Centro Directivo es plenamente consciente del derecho a la información pública, y respetuoso con el mismo. Es por ello que este Centro Directivo ha publicado en el Portal de la Transparencia aquellos Criterios Técnicos que, si bien son elaborados con carácter interno (ya que los destinatarios son los funcionarios de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social) pueden tener trascendencia en los ciudadanos al incluir las interpretaciones que realiza este Órgano Directivo en relación a cuestiones relativas a la normativa laboral en el ejercicio de sus funciones, aplicables no a un supuesto concreto, sino a la generalidad de las actuaciones inspectoras.
• Sexto: En todo caso, y tal y como se señaló en Resolución de 23 de marzo de 2017, del Director General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, la solicitud se refiere a una Instrucción de productividad, la Instrucción número 2/2006, que se encuentra actualmente derogada y carece de efectos.
• Séptimo: En conclusión, y atendiendo a las razones expuestas previamente, este Centro Directivo considera que:
  a) La instrucción de productividad solicitada es un documento de carácter interno y organizativo, como se enseña en caso de las sentencias citadas en la resolución frente a la que se hace la reclamación.
  b) Dicha instrucción tiene un carácter auxiliar o de apoyo respecto a las funciones que lleva a cabo la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Siendo estas funciones las de vigilancia del cumplimiento de las normas del orden social y exigencia de las responsabilidades pertinentes, la asistencia técnica y la mediación, en las que su actuación va a afectar a los ciudadanos, la instrucción solicitada no va a tener relevancia alguna en tramitación de ningún expediente ni en la conformación de la voluntad pública del órgano o las decisiones de los funcionarios que lo integran, aspectos señalados tanto por la Ley 19/2013 como por el Criterio interpretativo 6/2015.
  Por ello, en base a los fundamentos anteriormente expuestos, este Centro Directivo se ratifica en su postura, manteniendo la idoneidad y sujeción a Derecho de la Resolución de 23 de marzo de 2017 del Director General de la Inspección de Trabajo y Seguridad, frente a la que se presenta la reclamación por parte de la solicitante de la información.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter potestativo y previo a un eventual Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". Es decir, la LTAIBG reconoce y regula el derecho a acceder a información pública que esté en posesión del Organismo al que se dirige la solicitud bien porque él mismo la ha elaborado o porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas.

3. En primer lugar, debe hacerse una precisión tendente a clarificar la relación entre publicidad activa y derecho de acceso a la información, que parecen confundirse en la respuesta inicialmente proporcionada por la Administración. En efecto, tal y como indica la norma en su preámbulo, el capítulo II, dedicado a la publicidad activa, establece una serie de obligaciones para los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación del título, que habrán de difundir determinada información sin esperar una solicitud concreta de los administrados. En este punto se incluyen datos sobre información institucional, organizativa y de planificación, de relevancia jurídica y de naturaleza económica, presupuestaria y estadística. Es decir, la LTAIBG identifica una serie de informaciones para las que establece una obligación genérica de publicación y entre las que se encuentran, en su art. 7:
a) Las directrices, instrucciones, acuerdos, circulares o respuestas a consultas planteadas por los particulares u otros órganos en la medida en que supongan una interpretación del Derecho o tengan efectos jurídicos.

Por otro lado, y utilizando también los términos del Preámbulo de la norma, el capítulo III configura de forma amplia el derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas y que podrá ejercerse sin necesidad de motivar la solicitud. Este derecho solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información - derivado de lo dispuesto en la Constitución Española - o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos. Es decir, en ningún caso puede identificarse las obligaciones de publicidad activa con el derecho de acceso a la información ni puede, por lo tanto, limitarse la información que puede ser solicitada en ejercicio de ese derecho a aquellas informaciones de las que la Ley predica la obligación de publicación de oficio. Lo contrario dejaría ciertamente sin efecto el propio reconocimiento del derecho de acceso a la información consagrado en el art. 12 de la Ley. En definitiva, puede ser objeto de solicitud, cualquier información elaborada o adquirida por los organismos y entidades incluidos en el ámbito de aplicación de la norma sin necesidad de que estén relacionados o conectados con las obligaciones de publicidad activa.

4. Entrando en el fondo de la cuestión planteada en la solicitud, que no es otra que acceder a una determinada Instrucción, perfectamente identificada en la solicitud, debe destacarse que el tema principal que se plantea es si el texto que se solicita merece la calificación de auxiliar o de apoyo en los términos del art. 18.1 b) y, por lo tanto, la solicitud puede ser inadmitida o no. Como decimos, el objeto de la solicitud es una información - en concreto la Instrucción 2/2006 de la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social respecto de la que la Administración predica su condición de información auxiliar o de apoyo para denegarla. Así, motiva esencialmente la denegación en el hecho de que dicha instrucción tiene por finalidad la ordenación de la organización administrativa en la que se estructura la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, y vinculados a la gestión del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social y debe ser excluida del conocimiento de los ciudadanos porque se refiere a aspectos puramente internos y organizativos, totalmente ajenos y sin trascendencia alguna en procedimientos que puede afectar a los ciudadanos. Asimismo, también se alega que la instrucción solicitada está en la actualidad derogada y no va a tener relevancia alguna en tramitación de ningún expediente ni en la conformación de la voluntad pública del órgano o las decisiones de los funcionarios que lo integran.

Atendiendo a los argumentos planteados, conviene en primer lugar señalar que, en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno por el art. 38.2 a) de la LTAIBG, este organismo aprobó el criterio interpretativo n° 6/2015, conocido y mencionado por la Administración, relativo a la causa de inadmisión del art. 18.1 d): inadmisión de solicitudes por venir referidas a información auxiliar o de apoyo. En dicho criterio se señala lo siguiente:

"El artículo 18.1 b) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, establece como causa de inadmisión de las solicitudes de acceso a la información pública, entre otros supuestos, aquellas: 'referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas':

1. Información de carácter auxiliar o de apoyo. El CTBG ya ha tramitado diversas reclamaciones presentadas al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, en las que, distintos organismos inadmitían la solicitud de información en aplicación de lo previsto en el artículo 18.1.b) - información que tiene la condición de auxiliar o de apoyo -. Por este motivo, se considera relevante fijar el criterio en virtud del cual los órganos informantes, habrán de interpretar y aplicar la mencionada causa de inadmisión.
• En primer lugar, es preciso señalar que la redacción del artículo 18 de la Ley 19/2013, establece una serie de causas que permiten declarar la inadmisión de una solicitud de información que, al tener como consecuencia inmediata la finalización del procedimiento, habrán de operar, en todo caso, mediante resolución motivada. Por tanto, será requisito que la resolución por la que se inadmita la solicitud especifique las causas que la motivan y su justificación, legal o material aplicable al caso concreto.
• En segundo lugar, y teniendo en cuenta la redacción del artículo 18.1 b), cabe concluir que es la condición de información auxiliar o de apoyo la que permitirá, de forma motivada y concreta invocar una aplicación de la causa de exclusión, siendo la enumeración referida a 'notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos administrativos' una mera ejemplificación que, en ningún caso, afecta a todos los conceptos enumerados sino a aquellos que tenga la condición principal de auxiliar o de apoyo. Así pues concluimos que es el carácter auxiliar o de apoyo de este tipo de información y no el hecho de que sea una nota, borrador, resumen o informe interno lo que conlleva la posibilidad de aplicar la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1 b), de la Ley 19/2013.
• En tercer lugar, este Consejo de Transparencia entiende que una solicitud de información auxiliar o de apoyo, como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, podrá ser declarada inadmitida a trámite cuando se den, entre otras, alguna de las siguientes circunstancias:
1. Cuando contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad.
2. Cuando lo solicitado sea un texto preliminar o borrador sin la consideración de final.
3. Cuando se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud.
4. Cuando la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento.
5. Cuando se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final.
• Por último, debe tenerse en cuenta que la motivación que exige la Ley 19/2013, para que operen las causas de inadmisión tienen la finalidad de evitar que se deniegue información que tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad pública del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas, y su aplicación. Éstas en ningún caso tendrán la condición de informaciones de carácter auxiliar o de apoyo."

Asimismo, debe también indicarse que los Tribunales de Justicia han señalado que la interpretación de la Ley 19/2013 ha de hacerse atendiendo a que en ella se configura el derecho de acceso a la información pública como un auténtico derecho público subjetivo, al establecer que "Todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española, desarrollados por esta Ley" (Artículo 12), y a la Exposición de Motivos, conforme a la cual "el capítulo III (donde se insertan ambos preceptos, arts. 12 y 18 de la ley) configura de forma amplia el derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas y que podrá ejercerse sin necesidad de motivar la solicitud." (Sentencia 60/2016, dictada el 18 de mayo de 2016 por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo n° 6 de Madrid)

5. Por otro lado, un caso similar al presente ya fue resuelto en el expediente de reclamación R/0435/2016, finalizado por resolución de 9 de enero de 2017, referida al acceso a determinadas Instrucciones sobre reconocimiento de prestaciones. En dicha resolución, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, tras indicar el criterio interpretativo que hemos mencionado, se pronunció en los siguientes términos:

"Aplicado este Criterio al presente caso, se observa que la documentación que se solicita no puede ser calificada de auxiliar o de apoyo. Recordemos que lo interesado por el Reclamante son, por una parte, las instrucciones de reconocimiento del derecho a las prestaciones por desempleo, contributiva y asistencial, y por otra, las relativas a los programas RAI, PREPARA y Activación para el Empleo. Por lo tanto, son documentos ya finalizados que contienen información como los beneficiarios de la prestación, el contenido de la protección por desempleo, los requisitos para acceder a la prestación, la situación legal del desempleo, su duración, cuantía y cotización a la Seguridad Social, incompatibilidades de la prestación, obligaciones de los trabajadores, requisitos para el pago único de la prestación, ayudas que se pueden obtener o dónde y cuándo se debe presentar la solicitud. Esta información no debe ni puede entenderse como auxiliar o de apoyo, ya que es esencial para conocer cómo se adquiere y se percibe un derecho subjetivo tan importante como el de obtener una prestación en caso de desempleo. Por su parte, la ayuda del Programa de Activación para el Empleo (PAE) fue aprobada por el Real Decreto-Ley 16/2014 y ha sido ampliada hasta el 15 de abril de 2017 por el Real Decreto-Ley 11/2016. Se trata de una ayuda que se puede recibir durante 6 meses, no prorrogables y consiste en una prestación económica de 426 euros mensuales así como la realización, por parte de los Servicios Autonómicos de Empleo, de un Itinerario Personalizado de Inserción para intentar que el trabajador consiga acceder a un puesto de trabajo. Por otro lado, las ayudas para el Programa de Recualificación Profesional PREPARA, se establecieron en el Real Decreto-ley 11/2011, de 11 de febrero, de medidas urgentes para promover la transición al empleo estable y la recualificación profesional de las personas desempleadas. Dicho programa introdujo, de forma coyuntural, un programa de cualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo, basado en acciones de políticas activas de empleo y en la percepción de una ayuda económica de apoyo. Este programa fue recalificado en los años 2013 y 2016, especialmente para los parados de larga duración. Finalmente, el Programa denominado Renta Activa de Inserción (RAI) está destinado a las personas desempleadas con especiales necesidades económicas y dificultad para encontrar empleo y permite otorgar una ayuda económica para el mencionado colectivo, siempre que se cumplan una serie de requisitos previos. El contenido de las instrucciones de cualquiera de estos tres programas citados no puede considerarse, a juicio de este Consejo, como información auxiliar o de apoyo, al tratarse de textos definitivos que establecen el procedimiento para poder alcanzar o no el disfrute de un derecho de base social que afecta a millones de personas."

6. A juicio de este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, los criterios mantenidos en la resolución mencionada son de aplicación al presente caso por los siguientes argumentos:
• A pesar de que la Administración argumenta que la resolución recurrida tiene meramente efectos organizativos y no tiene incidencia ad extra, no es menos cierto que, según indica la solicitante y no ha sido denegado por la Administración, viene referida al complemento de productividad y la baja maternal. Ello hace que, a pesar de que la Administración pretenda equiparar efectos ad extra con efectos a los ciudadanos, lo cierto es que esa Instrucción sí ha producido efectos - mientras estuvo en vigor - al colectivo de empleados públicos al que venía referido y que, debido al tema que trataba, implicaba una gestión de fondos públicos por parte de la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
• Por otro lado, no puede defenderse que cuestiones de carácter organizativo no sean de interés de la ciudadanía ni sirva para conocer cómo se toman las decisiones públicas o para garantizar la rendición de cuentas. En efecto, la organización administrativa y, como ocurre en este caso, la distribución de fondos públicos, es una cuestión esencial cuyo conocimiento ampara y garantiza la LTAIBG. Así, no debemos olvidar que la organización de los organismos públicos se recoge entre las materias de publicidad activa (art. 6) y que la gestión de fondos públicos tiene especial importancia como demuestran las informaciones que deben publicarse en aplicación del art. 8 de la Ley.
• Finalmente, el hecho de que se trate de una Instrucción actualmente derogada no la excluye de su conocimiento público ya que, al contrario de lo que argumenta la Administración, ha amparado en el pasado decisiones públicas tomadas, precisamente, basada en la misma y, por lo tanto, ha producido unos efectos jurídicos determinados.

Por lo tanto, y en definitiva, la información solicitada no puede ser calificada como información auxiliar o de apoyo, por lo que no se entiende de aplicación lo dispuesto en el art. 18.1 b) de la LTAIBG.

7. Como conclusión, la presente reclamación debe ser estimada y el MINISTERIO DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL debe proporcionar a la reclamante la siguiente información:
• Instrucción 2/2006 de la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede:

PRIMERO: ESTIMAR la Reclamación presentada por con entrada el 21 de abril de 2017, contra la Resolución del Director General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social del MINISTERIO DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL de 23 de marzo de 2017.

SEGUNDO: INSTAR a la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social del MINISTERIO DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL a que, en el plazo máximo de cinco días hábiles, proporcione a la interesada la información referenciada en el fundamento jurídico n° 7 de la presente resolución.

TERCERO: INSTAR a la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social del MINISTERIO DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL a que, en el mismo plazo máximo de cinco días hábiles, proporcione a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, copia de la información remitida a la interesada.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

En consecuencia, contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, únicamente cabe, en caso de disconformidad, la interposición de Recurso Contencioso-Administrativo ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid en plazo de dos meses a contar desde el día siguiente al de su notificación, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1, e), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.