Solicitud de desglose de recursos asignados a centros docentes y documentación sobre el sistema de cálculo mediante criterios objetivos

ANTECEDENTES

Resolución RT 0379/2020

Administración/Organismo: Consejería de Educación y Juventud. Comunidad de Madrid.

Información solicitada: Comunicación de los importes de los recursos que se les asignarán para sus gastos a centros docentes y sistema de cálculo mediante criterios objetivos de dichos importes.

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG) y con fecha 22 de mayo de 2020 la siguiente información:

   "Solicito copia o enlace a la siguiente documentación:
   
   1. Comunicación realizada según artículo 6.1 de decreto 149/2000 por las Direcciones Generales competentes del importe de los recursos que se les asignarán para sus gastos de funcionamiento y, en su caso, para la reposición de inversiones y equipamiento a los siguientes centros públicos:
   IES Antonio Machado, código 2800552
   IES Virgen de la Paloma, código 28020341
   IES Virgen de la Paz, código 28038070
   IES Jaime Ferrán, código 2802415
   IES Prado de Santo Domingo, código 28030241
   IES Ramiro de Maeztu, código 28028672
   IES San Mateo, código 28030939
   Se solicita para esos centros de los ejercicios 2018, 2019 y 2020, desglosando al menos Gastos de mantenimiento, Gastos de suministros, Gastos de funcionamiento, Complementos de Programas y Dotación básica.
   
   2. Documentación del sistema de cálculo de la asignación correspondiente a cada centro teniendo en cuenta el valor de todos los criterios objetivos utilizados para valorar las necesidades generales de gasto de cada centro, para los ejercicios 2018, 2019 y 2020.
   
   3. Normas de elaboración del presupuesto de centro dictadas por la Dirección General de Presupuestos de la Consejería de Presidencia y Hacienda y las instrucciones de las Direcciones Generales de la Consejería de Educación responsables de los centros docentes, de acuerdo con la estructura y clasificación de los Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid, para los ejercicios 2018, 2019 y 2020"

2. El 24 de julio de 2020, habiendo transcurrido el plazo legal para resolver, la Dirección General de Educación Secundaria, Formación Profesional y Régimen Especial adopta resolución por la que se concede acceso a la información solicitada. En primer lugar, se facilitan de forma agregada para todos los centros solicitados por el reclamante, los importes de los recursos que fueron asignados para distintos programas de gasto en los ejercicios 2018 y 2019, y los disponibles hasta la fecha de 2020. En relación con la segunda información solicitada por el reclamante, la Dirección General afirma que no existe una documentación concreta del sistema de cálculo de la asignación correspondiente a cada centro teniendo en cuenta el valor de todos los criterios objetivos utilizados para valorar las necesidades generales de gasto de cada centro; ya que

   "las necesidades generales de gasto de cada centro, son de muy diferente etiología, abarcan múltiples conceptos de gasto, presentan un dinamismo muy lejos de una estabilidad regulada no existiendo una total de criterios fijos que se puedan enumerar de manera acotada"

   . En tercer lugar, se facilitan al reclamante los enlaces a la normativa y manuales de gestión económica que resultan de aplicación en el proceso de elaboración de los presupuestos de los centros docentes.
3. El reclamante presentó reclamación potestativa ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) con fecha 25 de julio de 2020, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24.2 de la LTAIBG, mostrándose disconforme con la información facilitada para los puntos primero y segundo de su solicitud, con base en los siguientes argumentos:

   "Punto 1: no se facilita copia de documentos que se piden explícitamente y no se niegan que existan "Comunicación realizada según artículo 6.1 de decreto 149/2000" En lugar de facilitar copia, facilitan unos datos agregados que han supuesto elaboración.
   
   Punto 2: hay una inconsistencia importante, ya que se afirma que "no existe una documentación concreta del sistema de cálculo de la asignación correspondiente a cada centro teniendo en cuenta el valor de todos los criterios objetivos utilizados para valorar las necesidades generales de gasto de cada centro" cuando en otro documento similar a los que solicito en punto 1 (aporto un ejemplo anonimizado) se afirma "Para este ejercicio 2019, se ha mantenido el sistema de cálculo de la asignación correspondiente a cada centro teniendo en cuenta el valor de todos los criterios objetivos utilizados para valorar las necesidades generales de gasto de cada centro."
   
   Según eso, el sistema de cálculo de asignación no está documentado, y se habla de "presentan un dinamismo muy lejos de una estabilidad regulada", pero considero que a inicio del año, según normativa, se realiza una asignación con unos criterios. No estoy pidiendo criterios para realizar modificaciones. Si no existe documentación, pero se facilitan documentos del punto 1, se aportaría transparencia para poder visualizar con qué criterios se ha calculado la asignación correspondiente a cada centro según datos y criterios objetivos."

4. Con fecha 31 de julio de 2020 el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente a la Directora General de Transparencia, Gobierno Abierto y Atención al Ciudadano de la Comunidad de Madrid y a la Secretaría General Técnica de la Consejería de Educación y Juventud de la Comunidad de Madrid, al objeto de que pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas en el plazo de 15 días hábiles.
5. El 25 de agosto de 2020 tiene entrada en este CTBG escrito de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Educación y Juventud remitiendo las alegaciones realizadas por la Dirección General de Educación Secundaria, Formación Profesional y Régimen Especial. Las alegaciones consideran pertinente la respuesta dada al ciudadano en la Resolución de acceso a la información al haber dado respuesta a todos los puntos planteados en la solicitud. En relación con los argumentos vertidos por el reclamante en su reclamación ante el CTBG, la Dirección General alega:
   • En relación con el punto 1 de la solicitud, el ciudadano no pedía documentos, sino comunicación realizada del importe de los recursos asignados a una serie de centros públicos. Dado que dicha comunicación a los centros es realizada por las Direcciones de Área Territorial a través de la aplicación de Gestión Económica de Centros Docentes (GECD) la forma de facilitar la información al ciudadano es la extracción de los datos de dicha aplicación, siendo residual la existencia de comunicaciones por escrito como la que aporta el reclamante. Además, se alega que el ciudadano solicitó el importe, en singular, de los recursos asignados y no solicitó en ningún momento el desglose centro a centro.
   • En relación con el punto 2, se reitera que no existe una documentación concreta del sistema de cálculo de la asignación correspondiente a cada centro y, por consiguiente, no se puede facilitar. Los criterios objetivos existen, tal y como sugiere el documento anonimizado que aporta el ciudadano, pero estos criterios no son únicos ni fijos debido al carácter variable de las necesidades de los centros. Por ello, dicho documento no es el método de comunicación general, sino, la aplicación GECD.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LAITBAG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2. En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LAITBAG, las Comunidades Autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de esta previsión, han suscrito convenios con este Organismo las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Comunidad de Madrid y Castilla-La Mancha, así como las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.

3. Precisadas las reglas generales sobre competencia orgánica para dictar la presente resolución y entrando en el análisis de las cuestiones materiales, se debe partir de la base que la LAITBAG tiene por objeto "ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento". A estos efectos, su artículo 12 reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la "información pública", en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución y desarrollados por dicha norma legal. Por su parte, en el artículo 13 de la LTAIBG se define la "información pública" como:

"los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

En función de los preceptos mencionados la LTAIBG reconoce y regula el derecho a acceder a información pública que esté en posesión del organismo al que se dirige bien porque él mismo la ha elaborado, bien porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas con el requisito de que se trate de un sujeto incluido en el ámbito de aplicación de la propia Ley.

Dichos requisitos se verifican en el presente caso ya que la Consejería de Educación de la Comunidad de Madrid, en tanto que administración autonómica, está incluida dentro del ámbito subjetivo previsto tanto en el artículo 2.1. a) de la LTAIBG, como en el artículo 2.1. a) de la Ley 10/2019 de la Comunidad de Madrid.

Por otra parte, del examen de los antecedentes se desprende que la información controvertida, que el reclamante no ha considerado satisfecha, es la referida a los puntos primero y segundo de su solicitud, siendo éste el objeto de la presente reclamación. En particular se trata, por un lado, de la comunicación que realizan las Direcciones Generales competentes del importe de los recursos que se asignarán a los centros docentes en el marco de su autonomía de gestión económica (artículo 6.1 del Decreto 149/2000, de 22 de junio, por el que se regula el régimen jurídico de la autonomía de gestión de los centros docentes públicos no universitarios). Por otro lado, se solicita la documentación que exista sobre el sistema de cálculo de la asignación correspondiente a cada centro teniendo en cuenta el valor de todos los criterios objetivos utilizados.

La información solicitada por el reclamante, en caso de existir, es información pública de acuerdo con los requisitos previstos en el artículo 13 de la LTAIBG. No concurren en este caso, como expresamente reconoce la administración en su resolución, ni causas de inadmisión ni límites al ejercicio del derecho de acceso. Por tanto, la controversia se limita a que la administración considera que ha contestado de forma completa y satisfactoria a la solicitud, mientras que el reclamante se muestra disconforme con la resolución.

4. La primera información solicitada se refiere, como ya se ha señalado, a la Comunicación que realizan las Direcciones Generales competentes del importe de los recursos que se asignarán a los centros docentes en el marco de su autonomía de gestión económica (artículo 6.1 del Decreto 149/2000, de 22 de junio). Tal y como consta en la resolución de acceso, la Consejería de Educación facilita los importes por programas de gasto para los ejercicios 2018-2020, de forma agregada para todos los centros indicados por el reclamante. En sus alegaciones insiste en que la Comunicación por escrito solicitada es residual, y que dichas comunicaciones de importe se hacen a través de la aplicación de Gestión Económica de Centros Docentes (GECD), pudiendo en algún caso comunicarse a su vez por escrito.

De la argumentación de la Consejería de Educación se deduce que parece negar la existencia de dicha comunicación para los centros solicitados por el reclamante. Sin embargo, no lo niega de forma expresa como sí hace con el segundo punto de la solicitud. Por otra parte, la Consejería de Educación indica que los importes incluidos en dichas comunicaciones se encuentran en la aplicación GECD, de forma que puede entenderse que, de algún modo, equivalen a la Comunicación prevista en el artículo 6.1 del Decreto 149/2000. En consecuencia, la administración facilita una tabla con los importes por programas de gasto para los ejercicios solicitados. Sin embargo, no ofrece la información desglosada para cada centro educativo, sino de forma agregada argumentando en las alegaciones que el ciudadano "solicitó el importe, en singular, de los recursos asignados y no solicitó en ningún momento el desglose centro a centro".

Dicha argumentación no puede compartirse, el ciudadano fue claro en la solicitud cuando solicita la "Comunicación realizada según artículo 6.1 de Decreto 149/2000 por las Direcciones Generales competentes", desgranando a continuación siete centros educativos con sus códigos de educación, de los que precisamente pide esa Comunicación. Si de acuerdo con la argumentación de la Comunidad de Madrid, los datos de la aplicación GECD equivalen a la Comunicación del Decreto 149/2000, no se entiende la razón por la que no se ofrece desglosada por centro cuando de la solicitud del ciudadano se deriva la inequívoca voluntad del solicitante de tener los datos por centro educativo.

Por lo tanto, este CTBG coincide con el reclamante en su disconformidad con la información facilitada por la Dirección General de Educación Secundaria, Formación Profesional y Régimen Especial. No se niega de forma categórica la existencia de Comunicaciones (del estilo del documento anonimizado aportado por el reclamante) para los centros educativos desglosados; de forma que, en caso de existir, deberán ser facilitadas al reclamante por cumplir con los requisitos del artículo 13 LTAIBG. En caso de que no existan para estos centros concretos, la información extraída de la aplicación GECD que equivale a dicha Comunicación, deberá aportarse desglosada por centro educativo para entender satisfecha la solicitud de acceso en los términos planteados por el reclamante.

5. El segundo punto solicitado por el reclamante se refiere a "Documentación del sistema de cálculo de la asignación correspondiente a cada centro teniendo en cuenta el valor de todos los criterios objetivos utilizados para valorar las necesidades generales de gasto de cada centro, para los ejercicios 2018, 2019 y 2020." El reclamante es conocedor de la existencia de un sistema de cálculo que permite considerar el valor de una serie de criterios objetivos para determinar la asignación presupuestaria del centro docente. Esos criterios aparecen en el documento anonimizado que aporta el reclamante, en el que entre otros criterios se recogen los siguientes: superficie construida, antigüedad, número de calderas, ascensores, etc. La Dirección General de Educación Secundaria, Formación Profesional y Régimen Especial afirma que efectivamente dichos criterios objetivos existen, pero "no existe una documentación concreta del sistema de cálculo de la asignación correspondiente a cada centro y, por consiguiente, no se puede facilitar."

En particular, en la Resolución remitida al reclamante la administración argumentaba que existe una gran variabilidad y dinamismo en las circunstancias derivadas del "propio desarrollo educativo, la aparición de nueva normativa educativa, variación del coste de la energía y de los productos y servicios que son necesarios para el mantenimiento de los centros, situaciones de emergencia económica y, como en la situación actual, la planteada por la COVID-19". Esta falta de regularidad es la que justifica, a juicio de la Comunidad de Madrid, que no exista un total de criterios fijos que se puedan enumerar de manera acotada, de manera que la forma de cálculo ordinaria viene siendo la interacción continuada entre los centros docentes y la Consejería a través de la aplicación GECD.

En suma, la Dirección General de Educación Secundaria, Formación Profesional y Régimen Especial no niega la existencia de la información solicitada, de hecho reconoce que dichos criterios objetivos existen, sino que niega que se encuentre recogida en un único documento. Por lo tanto, la información obra en poder de la administración, cualquiera que sea su soporte, y ha sido elaborada o adquirida por ésta en el ejercicio de sus funciones de acuerdo con el artículo 13 LTAIBG. La Dirección General reconoce que los criterios están dispersos y que afectan a múltiples partidas de gasto de la Consejería, sin embargo, al mismo tiempo afirma que la interacción con los centros docentes es "muchas veces en tiempo real y que la respuesta a las necesidades surgidas requiera respuestas de carácter inmediato". De hecho, la existencia de una aplicación como la mencionada sugiere que al menos una parte de esos criterios objetivos se encuentran incorporados a la misma.

De este modo, la Dirección General de Educación Secundaria, Formación Profesional y Régimen Especial, dispone documentación relativa al sistema de cálculo de la asignación, independientemente de su soporte, o de que se encuentre dispersa en varios documentos. De hecho, debe presumirse que para una adecuada gestión de los miles de centros docentes que existen en la Comunidad, dichos criterios se encuentran identificados por la Consejería y son de uso habitual incluso automatizado. El hecho de que un ciudadano quiera conocer dichos criterios objetivos satisface la finalidad de la LTAIBG prevista en su preámbulo para que "los ciudadanos puedan conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podemos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos".

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede:

PRIMERO:

ESTIMAR la reclamación presentada por D [anonimizado], por entender que su objeto se trata de información pública a los efectos de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

SEGUNDO:

INSTAR a la Consejería de Educación y Juventud de la Comunidad de Madrid a que, en el plazo de veinte días hábiles, traslade al interesado la siguiente información:

• En caso de existir, Comunicación realizada según artículo 6.1 de Decreto 149/2000 por las Direcciones Generales competentes a los siete centros educativos referidos del importe de los recursos que se les asignarán para sus gastos de funcionamiento y, en su caso, para la reposición de inversiones y equipamiento; respecto de los ejercicios 2018, 2019 y 2020.
• En caso de que no existan dichas Comunicaciones para estos centros concretos, para entender satisfecha la solicitud de acceso en los términos planteados por el reclamante, la información extraída de la aplicación GECD (que equivale a dicha Comunicación) deberá aportarse desglosada por centro educativo, respecto de los ejercicios 2018, 2019 y 2020.
• Documentos sobre el sistema de cálculo de la asignación correspondiente a cada centro teniendo y sobre los distintos criterios objetivos utilizados para valorar las necesidades generales de gasto de cada centro. Independientemente de su ubicación o soporte, ya se encuentren en un solo documento o en varios, o tengan que extraerse de la aplicación informática.

TERCERO:

INSTAR a la Consejería de Educación y Juventud de la Comunidad de Madrid, a que en el mismo periodo de tiempo remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia que acredite el cumplimiento de la presente resolución.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.