Solicitud de certificado de título confesional de aguas y desestimación por competencia en materia ambiental

ANTECEDENTES

En respuesta a la Reclamación presentada por el [anonimizado], con entrada el 17 de mayo de 2018, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, considerando los antecedentes y fundamentos jurídicos que se especifican a continuación, adopta la siguiente RESOLUCIÓN:

1

Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 23 de marzo de 2018, solicitó a la CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL EBRO, dependiente del MINISTERIO DE AGRICULTURA, ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTE, en base a la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la información pública y Buen Gobierno (en adelante LTAIBG), la siguiente información:

• Que tenga constancia que por ese Organismo de Cuenca se lleva "Registro de Aguas" en el que se registran todos los títulos confesional de aguas otorgados, con los elementos establecidos en el artículo 118 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se desarrollan los títulos preliminares, 1, rVII y VIII del texto refundido de la Ley de aguas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio.
• Que la Confederación Hidrográfica del Ebro es un Organismo Autónomo adscrito a la Administración General del Estado al que le es aplicable la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, según dispone en el artículo 2.
• Que estoy interesada en que se me facilite un certificado o documento equivalente del título confesional de aguas otorgado por ese Organismo de Cuenta a la Comunidad de Regantes de Collarada 2a Sección de Montesusión (Huesca) donde conste el caudal, la superficie con derecho a riego y la superficie regable en hectáreas. Todo ello en calidad de comunero de la misma, y de conformidad con lo dispuesto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno que reconoce en su artículo 12 el derecho de toda persona a acceder a la información pública, entendida, según el artículo de la misma norma como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".
• Solicito CERTIFICADO de TÍTULO CONFESIONAL de Aguas otorgado a la Comunidad de Regantes Collarada 2a Sección Montesusín (Huesca) donde conste entre otros elementos el caudal dotado, la superficie con derecho a riego y la superficie regable en hectáreas y la fecha de su otorgamiento, tal y como se indica en el artículo 118 del reglamento de dominio público hidráulico.

No consta respuesta de la Administración.

2

Ante la falta de contestación, con fecha de entrada 17 de mayo de 2018, presentó una Reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, indicando que la CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL EBRO no ha contestado a su solicitud.

3

El 21 de mayo de 2018, este Consejo de Transparencia remitió el expediente al MINISTERIO DE AGRICULTURA Y PESCA, ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTE, para que pudiera realizar alegaciones que se considerasen oportunas. El 28 de junio de 2018, tuvieron entrada las alegaciones de la CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL EBRO, dependiente del Ministerio, y en ellas se indicaba lo siguiente:

• La Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, establece en su artículo 2.3 qué se considera información ambiental:

  "toda información en forma escrita, visual, sonora, electrónica o en cualquier otra forma que verse sobre las siguientes cuestiones:

  • a) El estado de los elementos del medio ambiente, como el aire y la atmósfera, el agua, el suelo, la tierra, los paisajes y espacios naturales, incluidos los humedales y las zonas marinas y costeras, la diversidad biológica y sus componentes, incluidos los organismos modificados genéticamente; y la interacción entre estos elementos.
  • b) Los factores, tales como sustancias, energía, ruido, radiaciones o residuos, incluidos los residuos radiactivos, emisiones, vertidos y otras liberaciones en el medio ambiente, que afecten o puedan afectar a los elementos del medio ambiente citados en la letra a).
  • c) Las medidas, incluidas las medidas administrativas, como políticas, normas, planes, programas, acuerdos en materia de medio ambiente y actividades que afecten o puedan afectar a los elementos y factores citados en las letras a) y b), así como las actividades o las medidas destinadas a proteger estos elementos.
  • d) Los informes sobre la ejecución de la legislación medioambiental.
  • e) Los análisis de la relación coste-beneficio y otros análisis y supuestos de carácter económico utilizados en la toma de decisiones relativas a las medidas y actividades citadas en la letra c), y
  • f) El estado de la salud y seguridad de las personas, incluida, en su caso, la contaminación de la cadena alimentaria, condiciones de vida humana, bienes del patrimonio histórico, cultural y artístico y construcciones, cuando se vean o puedan verse afectados por el estado de los elementos del medio ambiente citados en la letra a) o, a través de esos elementos, por cualquiera de los extremos citados en las letras b) y c)."

Asimismo, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en la disposición adicional primera de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que establece que:

"2. Se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información".

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Segundo

En relación con este expediente, debe tenerse en cuenta el criterio interpretativo que se desprende de la resolución R/0076/2016 de 30 de mayo de 2016 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, que considera de "aplicación prevalente" la citada Ley 27/2006, de 18 de julio. De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas que se cita en la resolución, el concepto de "información sobre el medio ambiente" es un concepto amplio, en el que debe entenderse subsumida la petición del reclamante.

Tercero

En este caso, la materia objeto de la solicitud y de la reclamación se trata de "concesión de aguas", materia que se regula en el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, desarrollado por el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril.

Por tanto, una vez consultada la citada Confederación Hidrográfica, tal solicitud debe regirse por el procedimiento especial del derecho de acceso a la información ambiental, según lo dispuesto en el artículo 2.3. c) de la citada Ley 27/2006, de 18 de julio, apartado relativo a medidas y actividades destinadas a proteger los elementos del medio ambiente (en este caso, el agua) de las que forman parte las concesión y su inscripción en el Registro de Aguas.

Cuarto

En consecuencia con todo lo expuesto, el régimen jurídico aplicable a su solicitud es el establecido en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por lo que está excluida de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, y, por tanto, de su sistema de impugnaciones ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, y no procedería entrar a valorar el fondo del asunto.

No obstante, se comunica que la solicitud está en trámite de contestación por la unidad competente del Ministerio.

RESOLUCIÓN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el Presidente de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2.

La LTAIBG, en su artículo 12, regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación a información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas.

3.

En primer lugar, es necesario hacer una mención especial a los plazos establecidos en la LTAIBG para contestar a las solicitudes de acceso a la información.

A este respecto, debe indicarse que el artículo 20.1 de la LTAIBG señala que:

La resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante.

En el caso que nos ocupa, tal y como se ha indicado en los antecedentes de hecho y consta en el expediente, la Reclamante presenta su solicitud de acceso el 23 de marzo 2018, sin que la Administración haya contestado a su solicitud.

Este Consejo de Transparencia ya se ha pronunciado en casos precedentes (por ejemplo, en el expediente R/0100/2016) sobre esta ausencia de tramitación de la solicitud por parte de la Administración, llegando a la conclusión de que este lapso de tiempo, no achacable al solicitante sino a la Administración, corre en contra de los intereses del primero, lo que contradice el principio de eficacia administrativa del artículo 103.1 de la Constitución española, según el cual

"La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho". La categorización como principio por la Constitución del deber de ser eficaz, comporta que la Administración ha de ajustarse en su actuación, no sólo al principio de legalidad, sino que, además, deberá poner todos los medios materiales y humanos para llevar a cabo el fin que la propia Constitución le asigna: la consecución del interés general.

4.

En cuanto al fondo del asunto debatido, la Administración considera que es materia incluida en la legislación medioambiental la solicitud de un certificado o documento equivalente del título confesional de aguas otorgado por ese Organismo de Cuenta a la Comunidad de Regantes de Collarada 2a Sección de Montesusión (Huesca) donde conste el caudal, la superficie con derecho a riego y la superficie regable en hectáreas.

A este respecto, destaca que el organismo competente para ello, en el debido trámite de alegaciones, ha confirmado que, a su juicio, la información solicitada se incluye dentro de la categoría de información medioambiental de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

Igualmente, se señala que, según lo dispuesto en el apartado 2 de la Disposición Adicional Primera de la LTAIBG, se regirán por su normativa específica, y por esta ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información. Y continúa indicando en el apartado 3 lo siguiente: "En este sentido, esta Ley será de aplicación, en lo no previsto en sus respectivas normas reguladoras, al acceso a la información ambiental y a la destinada a la reutilización."

Es decir, la LTAIBG reconoce expresamente su carácter supletorio respecto de las materias amparadas por la regulación específica de aplicación al acceso a la información ambiental.

5.

En efecto, la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente define la información ambiental, en su artículo 2.3, como toda información en forma escrita, visual, sonora, electrónica o en cualquier otra forma que verse sobre las siguientes cuestiones:

• a. El estado de los elementos del medio ambiente, como el aire y la atmósfera, el agua, el suelo, la tierra, los paisajes y espacios naturales, incluidos los humedales y las zonas marinas y costeras, la diversidad biológica y sus componentes, incluidos los organismos modificados genéticamente; y la interacción entre estos elementos
• b. Los factores, tales como sustancias, energía, ruido, radiaciones o residuos, incluidos los residuos radiactivos, emisiones, vertidos y otras liberaciones en el medio ambiente, que afecten o puedan afectar a los elementos del medio ambiente citados en la letra a.
• c. Las medidas, incluidas las medidas administrativas, como políticas, normas, planes, programas, acuerdos en materia de medio ambiente y actividades que afecten o puedan afectar a los elementos y factores citados en las letras a y b, así como las actividades o las medidas destinadas a proteger estos elementos.
• d. Los informes sobre la ejecución de la legislación medioambiental.
• e. Los análisis de la relación coste-beneficio y otros análisis y supuestos de carácter económico utilizados en la toma de decisiones relativas a las medidas y actividades citadas en la letra c, y f.
• f. El estado de la salud y seguridad de las personas, incluida, en su caso, la contaminación de la cadena alimentaria, condiciones de vida humana, bienes del patrimonio histórico, cultural y artístico y construcciones, cuando se vean o puedan verse afectados por el estado de los elementos del medio ambiente citados en la letra a o, a través de esos elementos, por cualquiera de los extremos citados en las letras b y c.

De la amplitud del concepto de información ambiental contenido en la Ley 27/2006, y en las Directivas Europeas 2003/4/CE y 2003/35/CE, de las que dicha Ley trae causa, dan buena cuenta diversas Sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (en adelante TJCE) como la STJCE de 17 de junio de 1998 (asunto 321/96, Mecklenburg), cuando el Tribunal afirmó:

«debe recordarse que en el concepto de ‘información sobre medio ambiente’ la letra a) del art. 2 de la Directiva engloba cualquier información relativa al estado de los distintos elementos del medio ambiente que allí se mencionan, así como las actividades o medidas que puedan afectar o proteger el estado de dichos elementos, ‘incluidas las medidas administrativas y los programas de gestión del medio ambiente’. Del tenor literal de esta disposición se deriva que el legislador comunitario pretendió dar a dicho concepto un sentido amplio que abarcara tanto los datos como las actividades referentes al estado de dichos elementos».

Pero tal pronunciamiento del Tribunal no quedó ahí, ya que fue cuestionado acerca de si la letra a) del art. 2 de la Directiva debía ser interpretada en el sentido de si debía ser aplicada a un Informe emitido por una autoridad competente en materia de ordenación paisajística, en el marco de su participación en un procedimiento de aprobación de un plan de construcción.

A este respecto, el TJCE afirmó:

«De la utilización que se hace en la letra a) del art. 2 de la Directiva del término ‘incluidas’ resulta que el concepto de ‘medidas administrativas’ no es más que un ejemplo de las ‘actividades’ o de las ‘medidas’ a las que se refiere la Directiva (...), el legislador comunitario se abstuvo de dar al concepto de ‘información sobre medio ambiente’ una definición que pudiera excluir alguna de las actividades que desarrolla la autoridad pública, sirviendo el término ‘medidas’ tan sólo para precisar que entre los actos contemplados por la Directiva deben incluirse todas las formas de ejercicio de actividad administrativa».

De este modo, el Tribunal mantuvo que

«para ser una ‘información sobre medio ambiente’ a efectos de la Directiva bastaba que un informe de la Administración, como el controvertido en el asunto principal, constituyese un acto que pudiese afectar o proteger el estado de alguno de los sectores del medio ambiente a los que se refería la Directiva. Tal es el caso si, como señala el órgano jurisdiccional remitente, dicho informe, en lo que atañe a los intereses de la protección del medio ambiente, puede influir en la decisión de aprobación de un plan de construcción».

Por lo tanto, y atendiendo al objeto de la solicitud actual, debe concluirse que la misma debe ser tramitada de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 27/2006 antes indicada, incluyendo la aplicación de las vías de recurso previstas en dicha norma. Por ello, se considera que debe inadmitirse la Reclamación presentada en aplicación de la Disposición Adicional Primera, apartado 3, de la LTAIBG, puesto que su objeto de competencia es la legislación específica de acceso a la información en materia medioambiental, no siendo competente este Consejo de Transparencia para entrar a conocer sobre la misma.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede INADMITIR la Reclamación presentada con entrada el 17 de mayo de 2018, contra la CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL EBRO, dependiente del MINISTERIO DE AGRICULTURA Y PESCA, ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTE.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.