Reclamación de acceso a expedientes del Plan de Carreteras y contrato menor

ANTECEDENTES

1.

Los hechos que originan la presente Resolución pueden, en breve síntesis, sistematizarse como sigue.

• El pasado 10 de marzo de 2016, al amparo del artículo 14 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (en adelante, ROF), en su condición de Concejal del Grupo Municipal Popular en el Ayuntamiento de Cangas del Narcea (Principado de Asturias), presentó dos solicitudes de acceso a la información con relación a dos expedientes administrativos tramitados por dicha Corporación municipal. La primera de ellas se refería al denominado "Plan de Carreteras", mientras que la segunda aludía al acceso al "Expediente de contratación CON/2016/1 relativo a la licitación, mediante un contrato menor, de la realización de un proyecto de diagnóstico económico-financiero".
• Tal y como pone de manifiesto el ahora reclamante, "en una de las solicitudes según alegó en su momento el Ayuntamiento de Cangas del Narcea [se deduce que se trata de la relativa al contrato menor], existe un error al no haber adjuntado en el registro electrónico el escrito concretando la documentación requerida e indicando en calidad de que, si como ciudadano o concejal, solicito el acceso".
• Al no obtener resolución expresa autorizando o denegando la consulta de ambos expedientes, el siguiente 16 de marzo, transcurrido el plazo de 5 días a que se refiere el artículo 14.2 del ROF, el ahora reclamante acude a los servicios municipales correspondientes al objeto de consultar los dos expedientes solicitados. El acceso a los mismos se le deniega, advirtiéndose que, sobre el expediente de "Plan de Carreteras" ha recibido la resolución expresa "aun no notificada", mientras que con relación a la segunda de las solicitudes "acceso al expediente del contrato menor" no hay nada dispuesto, dado que no se ha subsanado la solicitud en los términos del artículo 71 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
• Mediante escrito del mismo 16 de marzo dirigido al Alcalde-Presidente, tras poner de manifiesto que había solicitado acceso a los dos expedientes de referencia al amparo del artículo 14 del ROF, expone la circunstancia accedida esa día al acceder a los servicios municipales correspondientes para consultarlos, señalando que la "denegación del acceso a los iguales" supone "una clara vulneración del artículo 23 de la Constitución Española que reconoce el Derecho a la participación en los asuntos públicos de todos los ciudadanos a través de representantes, y que obtiene su concreción en el citado artículo 14, como ha reconocido el Tribunal Supremo en su jurisprudencia", concluyendo que "la actuación del Ayuntamiento de Cangas del Narcea, una vez sucede el silencio administrativo que se entiende positivo, supone una vulneración de los derechos fundamentales, concretamente del Artículo 23 CE, de los citados concejales".
• En paralelo, a través de resolución del Alcalde-Presidente de 15 de marzo de 2016, y fecha de registro de salida el siguiente 16 de marzo, se resuelve autorizar el acceso al expediente relativo al "Plan de Carreteras", indicándole al ahora reclamante que debe dirigirse al correspondiente Técnico Municipal durante la primera quincena de junio de 2016, debiendo concretar los escritos específicos cuya copia desea tras la consulta.
• Con posterioridad, mediante resolución del Alcalde-Presidente de 23 de marzo de 2016, y registro de salida el posterior 6 de abril, tomando en consideración los escritos de 10 de marzo y 16 de marzo presentados, así como la anterior resolución de alcaldía de 15 de marzo, se resuelve con relación a la solicitud de acceso al "Plan de Carreteras" "comunicar a los interesados que se cursó notificación de la Resolución de acceso a la documentación solicitada de fecha 15 de marzo de 2016, habiendo sido notificada y recibida en fecha 16 de marzo de 2016", mientras que con relación a la solicitud de acceso al expediente de contratación CON/2016/1 se resuelve que, "teniendo en cuenta que en numerosas ocasiones han realizado peticiones tanto en su condición de Concejal como a título personal de acuerdo, en este último caso, con lo establecido en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, y visto que en la solicitud formulada no se manifiesta que se realiza en su condición de Concejal, comunicar a los interesados que, tal y como ha formulado la misma, se procederá a tramitar de acuerdo con la citada ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno".
• El siguiente 8 de abril, mediante resolución del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Cangas del Narcea se da contestación a la solicitud de fecha 10 de marzo con relación al expediente del contrato menor, resolviendo, de acuerdo con la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, "permitir al acceso al citado expediente, debiendo dirigirse a la persona responsable del Servicio de Contratación de este Ayuntamiento […], disponiendo para ello de un plazo de 15 (quince) días, a contar desde el siguiente al de la notificación de la presente resolución".
• Como consecuencia de la resolución del Alcalde-Presidente de 8 de abril acabada de mencionar en el anterior epígrafe, el ahora reclamante, a través de un escrito de fecha 14 de abril, solicitó a la indicada Corporación municipal que la información sobre el expediente de contratación se le remitiese a su dirección de correo electrónico, según lo dispuesto en el artículo 22 de la LTAIBG y, asimismo, que se dejase sin efecto el plazo de 15 días para acceder a la información contenido en aquella resolución de alcaldía, debiendo remitirse en el plazo de 10 días según se desprende de la LTAIBG, norma que resulta de aplicación al supuesto de referencia tal y como se ha puesto de manifiesto por el Alcalde de la precitada Corporación local.

2.

No habiendo obtenido respuesta a la última petición, ni habiéndose puesto a disposición del recurrente la información solicitada, éste considera incumplido el artículo 22 de la LTAIBG tanto en materia de plazos, como en general vulnerando los principios que informan la citada Ley y, asimismo, al no haber remitido la administración municipal al recurrente contestación al escrito en el que solicita la aplicación del mencionado artículo 22 LTAIBG y transcurridos los quince días otorgados para acudir a ver la documentación, mediante escrito de 2 de mayo de 2016, y fecha de registro de entrada en este Consejo el siguiente 9 de mayo, solicita, al amparo de los artículos 23 y 24 de la LTAIBG, "Se inste al Ayuntamiento de Cangas del Narcea a remitir la información solicitada en la forma que la citada Ley de transparencia dispone, sin más impedimentos ni dilaciones".

3.

El mismo 9 de mayo, por la Oficina de Reclamaciones de las Administraciones Territoriales de este Consejo se remitió el expediente, por una parte, a la Dirección General de Participación Ciudadana de la Consejería de Presidencia y Participación Ciudadana del Principado de Asturias para conocimiento y, por otra parte, al Ayuntamiento de Cangas del Narcea a fin de que, en el plazo de 15 días hábiles, formulasen las alegaciones que se estimen por conveniente, aportando, asimismo, toda la documentación en que fundamentar las posibles alegaciones que se hubiesen planteado.

4.

Mediante oficio de 11 de mayo de 2016, y fecha de entrada en el registro de este Consejo el siguiente 13 de mayo, el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Cangas del Narcea remite a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno escrito de alegaciones en el que se formulan las siguientes consideraciones:

• Con relación a que el Ayuntamiento ha incumplido el plazo de 10 días del artículo 22 de la LTAIBG, consideran que no ha existido tal incumplimiento, dado que el Ayuntamiento ha dictado y notificado resolución de acceso comprensiva de los extremos previstos en tal precepto.
• En cuanto al formato digital del completo expediente administrativo, contrato menor, alegan que el expediente CON/2016/1 consta de mucha más documentación de la que exige preceptivamente el Real Decreto legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos, habiendo sido tramitado con mayor formalidad, publicándose la licitación en el perfil del contratante, de ahí que parte de la tramitación del expediente se haya desarrollado al margen de la tramitación electrónica, presentándose ofertas en formato papel, circunstancia que "hace que para un acceso al expediente completo sea necesario su visionado en las propias dependencias municipales".

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1.

De conformidad con lo previsto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de este órgano es competente para resolver, con carácter potestativo y previo a un eventual recurso contencioso-administrativo, las reclamaciones que se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2.

A tenor del artículo 2.6 de la LTAIBG, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno tiene competencia para conocer de las reclamaciones que regula dicho precepto

"salvo en aquellos supuestos en que las Comunidades Autónomas atribuyan dicha competencia a un órgano específico, de acuerdo con lo establecido en la disposición adicional cuarta de esta Ley"

"1. La resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 corresponderá, en los supuestos de resoluciones dictadas por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y su sector público, y por las Entidades Locales comprendidas en su ámbito territorial, al órgano independiente que determinen las Comunidades Autónomas. (…). 2. Las Comunidades Autónomas podrán atribuir la competencia para la resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. A tal efecto, deberán celebrar el correspondiente convenio con la Administración General del Estado, en el que se estipulen las condiciones en que la Comunidad sufragará los gastos derivados de esta asunción de competencias".

En desarrollo de lo previsto en el artículo 24.6 de la LTAIBG, en relación con el apartado 2 de su Disposición adicional cuarta, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias (Consejería de Presidencia y Participación Ciudadana) han suscrito un Convenio para el traslado a este Consejo del ejercicio de la competencia para la resolución de las reclamaciones previstas en el citado artículo 24 LTAIBG en los supuestos de resoluciones dictadas por aquella Administración Autonómica y por las Entidades Locales incluidas en su ámbito territorial, así como por los entes, organismos y entidades integrados en el sector público autonómico o local.

3.

Toda vez que se han precisado las anteriores reglas generales sobre competencia orgánica para dictar esta resolución, con carácter preliminar resulta necesario detenerse en una cuestión formal como es el análisis del ejercicio del derecho de acceso a la información pública por parte de los cargos públicos representativos locales y su relación con la LTAIBG, dado que se trata de un elemento determinante para resolver la Reclamación planteada ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

4.

Este Consejo ya ha tenido ocasión de pronunciarse sobre dicha materia en anteriores resoluciones -entre otras, las Reclamaciones números RT/0051/2016 y RT/0056/3026, de 15 de junio-, argumentación que debe reiterarse ahora.

Según se especifica en el preámbulo de la LTAIBG, ésta regula el derecho de acceso a la información pública "que, no obstante ya ha sido desarrollado en otras disposiciones de nuestro ordenamiento". Entre las regulaciones previas del ejercicio del derecho de referencia destaca la relativa al acceso a la información por parte de los cargos representativos locales en el ejercicio de su función. De acuerdo con esta premisa, cabe recordar que este derecho se configura como un derecho fundamental en el ejercicio de su función representativa -artículo 23 de la Constitución Española-, que encuentra su configuración legal en el artículo 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local -en adelante, LrBRL-, al prever que todos los miembros de las Corporaciones locales tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente o de la Junta de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función.

Los aspectos procedimentales del ejercicio de este derecho contemplado en el artículo 77 de la LrBRL se completan con las previsiones que, sobre el particular, haya podido establecer el legislador autonómico de desarrollo en materia de régimen local, así como por los artículos 14 a 16 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales –en adelante, ROF-. Estos preceptos reglamentarios abordan cuestiones como la consagración de la regla del silencio positivo cuando no se dicte resolución o acuerdo denegatorio en el término de cinco días, a contar desde la fecha de la solicitud; el reconocimiento de acceso a la información sin necesidad de autorización en los casos enunciados en el artículo 15; las reglas generales de consulta de la información; y, por último el deber de guardar reserva en relación con las informaciones que se les faciliten para hacer posible el desarrollo de su función.

Al margen de estas reglas procedimentales, tal y como se ha reiterado insistentemente por la jurisprudencia, el derecho fundamental de los cargos representativos locales al acceso a la información de su respectiva entidad local tiene dos vías de protección ordinaria -el recurso potestativo de reposición y el recurso contencioso-administrativo-, a las que hay que sumar dos garantías adicionales como son, por una parte, el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona regulado en los artículos 114 a 121 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, y, por otra parte, la vía del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.

Como puede apreciarse, en definitiva, el ordenamiento jurídico regula un procedimiento específico de acceso a la información por parte de cargos representativos locales en el ejercicio de su función basado en la consideración de que se trata de un derecho fundamental.

5.

Tras la entrada en vigor de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, en consecuencia, existen dos vías en virtud de las cuales los cargos representativos locales pueden ejercer el derecho de acceso a la información de su respectiva entidad local para el ejercicio de su función. La primera de ellas es la específica prevista en la legislación de régimen local –arts. 77 LrBRL y 14 a 16 ROF- cuyas características esenciales se han reseñado anteriormente. Esta será la vía habitual y ordinaria de ejercicio del derecho fundamental de referencia debido, sobre todo, tanto al alcance del acceso a la información como a las garantías jurisdiccionales que incorpora.

La segunda vía que pueden emplear los concejales es la regulada con carácter general en el Capítulo III, del Título I, de la LTAIBG, desde el momento en que el artículo 12 de la misma prevé que la titularidad del derecho de acceso a la información corresponde a "todas las personas". En este caso concreto, los concejales podrán ejercer el derecho de acceso a la información en los términos señalados, así como utilizar el régimen de impugnaciones previsto en el artículo 24 de la LTAIBG ante el órgano competente, según las reglas contempladas en el artículo 24.6 y la Disposición adicional cuarta de la citada LTAIBG.

De acuerdo con lo anterior, pueden señalarse las siguientes conclusiones:

• El régimen jurídico del derecho de acceso a la información por parte de los cargos públicos representativos locales en el ejercicio del ius in officium ex artículo 23 CE, se concreta en los artículos 77 de la LrBRL, en aquellos preceptos de la Ley autonómica de régimen local que, en desarrollo de las bases estatales, pudiesen regular esta materia y en los artículos 14 a 16 del ROF.
• Asimismo, los cargos representativos locales podrán ejercer el derecho de acceso a la información regulado en los artículos 12 y siguientes de la LTAIBG.

6.

A tenor de lo expuesto hasta ahora, y tomando en consideración los antecedentes que obran en el expediente, cabe advertir que en el presente supuesto las dos solicitudes de acceso a la información realizadas se realizan en su condición de cargo público representativo y al amparo de lo previsto en la normativa de régimen local reguladora del derecho de acceso de los concejales a la información –artículos 77 de la LrBRL y 14 y siguientes del ROF- y no en función de lo previsto en la LTAIBG.

Esta circunstancia, que es evidente en el caso del expediente del denominado "Plan de Carreteras", se induce con claridad, para el caso de la solicitud relativa al contrato menor, y sin necesidad de llevar a cabo ulteriores interpretaciones adicionales del escrito que, tal y como ha quedado reflejado en los antecedentes de hecho de esta Resolución, se remite por el ahora reclamante al Alcalde-Presidente con fecha 16 de marzo, en el que, insistentemente, se invoca el artículo 14 del ROF y la presunta vulneración del derecho fundamental al ejercicio y mantenimiento en el cargo público ex artículo 23 CE.

De acuerdo con ello, en atención al principio antiformalista del procedimiento administrativo, puede estimarse que con ese escrito se subsanó la solicitud presentada en lo que afecta a la condición del solicitante –concejal o no-, si bien es cierto que en el expediente no figura el escrito de subsanación remitido por el ayuntamiento al ahora reclamante. De este modo, y dado que el objeto de la actuación del Consejo se ciñe a la declaración del acceso a la información pública cuando concurran las circunstancias legalmente previstas para ello, cabe concluir señalando que las dos solicitudes de acceso a la información se presentaron al amparo de la normativa prevista en la LrBRL y en el ROF, motivo por el que en el presente caso debían haberse tramitado no mediante la aplicación de las previsiones que contempla la LTAIBG, sino por el contrario, de acuerdo con las especificaciones establecidas en tales normas de régimen local, aplicándose en caso de incumplimiento las garantías procesales reseñadas -recurso potestativo de reposición, recurso contencioso-administrativo, el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona regulado en los artículos 114 a 121 de la Ley 29/1998, de 13 de julio y la vía del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional-. En definitiva, no cabe presentar una solicitud de acceso a la información de acuerdo con un régimen jurídico y tramitarlo en función de las especificaciones de otro régimen jurídico.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede INADMITIR la reclamación presentada, al entender que la solicitud de acceso a la información no fue presentada por el cauce de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

De acuerdo con el artículo 23.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 107.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En consecuencia, contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, únicamente cabe, en caso de disconformidad, la interposición de recurso contencioso-administrativo ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid en plazo de dos meses a contar desde el día siguiente al de su notificación, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1, c), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.