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Resolución reclamación art. 24 LTAIBG
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Número y fecha de resolución: indicados al margen.
Número de expediente: 1269/2025
Fecha Firma: 01/10/2025
Reclamante:
Presidente
Organismo: MINISTERIO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE.
Sentido de la resolución: Estimatoria por motivos formales.
Número: 2025-1150 Fecha: 01/10/2025
Palabras clave: Demarcación de Carreteras del Estado en Aragón, encargos a
medios propios, artículo 24 LTAIBG.
I. ANTECEDENTES
R CTBG
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 9 de mayo de
2025 el reclamante -miembro de la Junta de Personal de los Servicios Periféricos de
la Administración General del Estado en la provincia de Zaragoza, Confederación
General del Trabajo (CGT)- solicitó, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre,
de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno 1 (en adelante,
LTAIBG), la siguiente información:
«1 Relación detallada de encargos a medios propios de la Administración de la
Demarcación de Carreteras del Estado en Aragón.
2 Empresas y entidades destinatarias de los encargos
3 Porcentaje de adjudicaciones sin competencia
4 Condiciones laborales y de integración de los trabajadores de las empresas
adjudicatarias.
https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887
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Todo ello según solicitud ya realizada el 23 de marzo a la Demarcación sin haber
obtenido respuesta ninguna (Número del registro: )»
2. Con fecha 19 de mayo de 2025 la jefa de demarcación de carreteras expide oficio
dirigido al interesado en el que informa de lo siguiente:
«En respuesta a su solicitud de 23 de marzo de 2025 presentada por Sede
Electrónica al Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible y trasladada a esta
Demarcación de Carreteras del Estado en Aragón.
Se informa que las competencias para dar datos relativos a sus cuestiones
planteadas son de instancias superiores a esta Demarcación de Carreteras en
concreto al Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible.
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Por otro lado, esta Demarcación ha sido conocedora de la reiteración de su solicitud
a través del portal de transparencia directamente al Ministerio de Transportes y
Movilidad Sostenible de fecha 9 de mayo de 2025, por lo que damos por contestada
sus preguntas en la respuesta que se le dé al respecto a través del citado portal».
3. Mediante resolución de 28 de mayo de 2025 el Ministerio responde lo siguiente:
R CTBG
«Una vez analizada la solicitud, esta Dirección General de Carreteras resuelve
conceder el acceso a la información a que se refiere la solicitud deducida
La Demarcación de Carreteras del Estado en Aragón actualmente tiene en
ejecución los siguientes encargos:
ENCARGO DEL MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA
URBANA (DIRECCIÓN GENERAL DE CARRETERAS) A LA SOCIEDAD
ENC-011/21 "INGENIERIA Y ECONOMIA DEL TRANSPORTE SME MP,.A."(INECO),
ADSCRITA A DICHO MINISTERIO, PARA LOS SERVICIOS DE "ASISTENCIA
TÉCNICA DE APOYO A LA DEMARCACIÓN DE CARRETERAS DEL ESTADO
EN ARAGÓN EN LOS TRABAJOS DE CONSERVACIÓN Y EXPLOTACIÓN".
ENCARGO A LA SOCIEDAD MERCANTIL ESTATAL INGENIERIA Y
ECONOMIA DEL TRANSPORTE S.M.E.M.P,S.A. (INECO) LA ASISTENCIA
ENC-005/20 TÉCNICA Y JURIDICA EN LA TRAMITACION DE EXPROPIACIONES,
GESTION DEL PATRIMONIO Y ADAPTACION A LA ADMINISTRACION
ELECTRONICA EN LA DEMARCACION DE CARRETERAS DEL ESTADO EN
ARAGON
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ENCARGO A INECO PARA LA ASISTENCIA TÉCNICA EN LA EVALUACIÓN
ENC-911/23 DEL ESTADO DE LA INFRAESTRUCTURA, LA INSPECCIÓN Y EL CONTROL
DE ACTUACIONES DE REPARACIÓN EN LA CONCESIÓN DE LA AUTOPISTA
DE PEAJE AP-68, BILBAO-ZARAGOZA, PP. KK. 77+597 AL 294+900.
Todos ellos han sido adjudicados a la empresa pública INECO.
El porcentaje de adjudicaciones sin competencias para el año 2024 fue el 1,09%.
Respecto a las condiciones laborales y de integración de los trabajadores de las
empresas adjudicatarias son responsabilidad de la empresa adjudicataria siendo
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esta administración únicamente responsable del cumplimiento del pliego (…).»
4. Mediante escrito registrado el 21 de junio de 2025, el solicitante interpuso una
reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el
Consejo) en aplicación del artículo 24 2 LTAIBG en la que pone de manifiesto lo
siguiente:
«Se contesta "Respecto a las condiciones laborales y de integración de los
R CTBG
trabajadores de las empresas adjudicatarias son responsabilidad de la empresa
adjudicataria siendo esta administración únicamente responsable del cumplimiento
del pliego". En cambio, otros Organismos sí facilitan dicha información, como la
CHE, que a la misma solicitud de información, responde: "En relación a los encargos
firmados por esta Confederación durante los años 2020 a 2023, los trabajadores
de los medios propios no han tenido habilitados puestos de trabajo, ni despachos,
ni mesas, ni ordenadores, ni correo electrónico ni teléfono de la Confederación
Hidrográfica del Ebro, en ninguna de las sedes del organismo. Los trabajadores de
los medios propios no tienen ningún horario de trabajo en el organismo ya que,
como se ha indicado, no prestan sus servicios en las instalaciones de esta
Confederación". Entendemos que una buena vigilancia del cumplimiento de la
normativa laboral, administrativa y de los propios pliegos, exige del Ministerio de
Transporte responda, cosa que no hace, a lo que se le pregunta de manera
concreta, no bastando una mera remisión al cumplimiento de los pliegos, que no se
cotejan en el caso».
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a24
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5. Con fecha de registro de salida de 23 de junio de 2025, el Consejo trasladó la
reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del
expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las
alegaciones que considerase pertinentes. El 9 de julio de 2025 tuvo entrada en este
Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:
«(…) En respuesta a la reclamación (…) presentada por […el reclamante…], con fecha
de entrada en la Dirección General de Carreteras el 25 de junio de 2025, se informa
lo siguiente:
En el clausulado de los encargos de INECO se recoge lo siguiente:
“Cláusula 11. Personal de INECO adscrito al encargo
11.1 Con carácter general, INECO estará obligada a dedicar a la ejecución del
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encargo todo el personal que resulte necesario para su correcta realización,
debiendo contar con la cualificación técnica y experiencia necesarias para
garantizar la calidad técnica del producto o servicio a realizar.
11.2 El personal que integre el equipo de trabajo por parte de INECO estará
vinculado laboralmente a ésta que, a todos los efectos, asume con respecto al
mismo el carácter legal de empresario, con todos los derechos y obligaciones
R CTBG
inherentes a esta condición con arreglo a la legislación vigente.
Todo el personal de INECO estará sometido en todo momento a las instrucciones y
órdenes de INECO emitidas a través del responsable del encargo, sin que en ningún
caso dependa orgánica ni funcionalmente de la Secretaría de Estado de
Transportes, Movilidad y Agenda Urbana y sin que, en consecuencia, pueda recibir
órdenes o instrucciones del personal de ésta.
En caso de que las necesidades del presente encargo exijan realizar alguna de las
tareas objeto del mismo en las dependencias del Ministerio de Transportes,
Movilidad y Agenda Urbana, INECO se compromete a recabar del Ministerio de
Transportes, Movilidad y Agenda Urbana la autorización expresa y singular para
cada uno de los empleados que precise ser trasladado.
11.3 Las personas destinadas por INECO que tomen parte en las actividades objeto
del presente encargo deberán mantener la más estricta confidencialidad respecto
de las informaciones que reciban de los interesados en el desarrollo de dichas
actividades.
Cláusula 12. Reglas especiales respecto del personal laboral de INECO
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12.1. Corresponde exclusivamente a INECO la selección del personal que, reuniendo
los requisitos de titulación y experiencia necesarios, formará parte del equipo de
trabajo adscrito a la ejecución del encargo, sin perjuicio de la verificación por parte
del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana del cumplimiento de
aquellos requisitos.
INECO procurará que exista estabilidad en el equipo de trabajo y que las
variaciones en su composición sean puntuales y obedezcan a razones justificadas,
en orden a no alterar el buen desarrollo de las tareas encomendadas, informando
en todo momento al Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana.
12.2. INECO asume la obligación de ejercer de modo real, efectivo y continuo sobre
el personal integrante del equipo de trabajo encargado de la ejecución del encargo,
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el poder de dirección inherente a todo empresario. En particular, asumirá la
negociación y pago de los salarios, la concesión de permisos, licencias y vacaciones,
las sustituciones de los trabajadores en casos de baja o ausencia, las obligaciones
legales en materia de Seguridad Social, incluido el abono de cotizaciones y el pago
de prestaciones, cuando proceda, las obligaciones legales en materia de prevención
de riesgos laborales, el ejercicio de la potestad disciplinaria, así como cuantos
R CTBG
derechos y obligaciones se deriven de la relación contractual entre empleado y
empleador.
12.3. INECO velará especialmente porque los trabajadores adscritos a la ejecución
del encargo desarrollen su actividad sin extralimitarse en las funciones
desempeñadas respecto de la actividad delimitada en el pliego como objeto del
encargo.
12.4 INECO estará obligada a ejecutar sus tareas en sus propias dependencias o
instalaciones salvo que, excepcionalmente, sea autorizada a prestar sus servicios
en las dependencias del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana o
que los servicios que preste no puedan ejecutarse de forma eficiente si no es a partir
de la presencia de personal de INECO cuasi permanente en las oficina del Ministerio
de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana. En este caso el personal de INECO
ocupará espacios de trabajo diferenciados de los que ocupan los empleados
públicos. Corresponde también a INECO velar por el cumplimiento de esta
obligación.
12.5 INECO deberá designar al menos un coordinador técnico o responsable,
integrado en su propia plantilla, que tendrá entre sus obligaciones las siguientes:
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a) Actuar como interlocutor de la empresa frente al Ministerio de Transportes,
Movilidad y Agenda Urbana, canalizando la comunicación entre INECO y el
personal integrante del equipo de trabajo adscrito al encargo, de un lado, y el
Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, de otro lado, en todo lo
relativo a las cuestiones derivadas de la ejecución del encargo.
b) Distribuir el trabajo entre el personal encargado de la ejecución del encargo e
impartir a dichos trabajadores las órdenes e instrucciones de trabajo que sean
necesarias en relación con la realización de los trabajos encargados.
c) Supervisar el correcto desempeño por parte del personal integrante del equipo
de trabajo de las funciones que tienen encargadas, así como controlar la asistencia
de dicho personal al puesto de trabajo.
d) Organizar el régimen de vacaciones del personal adscrito a la ejecución del
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encargo, debiendo a tal efecto coordinarse adecuadamente INECO con el Ministerio
de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, a efectos de no alterar el buen
funcionamiento del servicio, efectuando las sustituciones de personal que fueran
necesarias, en su caso.
e) Informar al Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana acerca de las
variaciones, ocasionales o permanentes, en la composición del equipo de trabajo
R CTBG
adscrito a la ejecución del encargo, que en todo caso deberían ser autorizadas por
el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana.”
Se indica que los funcionarios responsables de los distintos encargos supervisan el
cumplimiento del clausulado correspondiente. En particular:
El personal de INECO que debe desempeñar funciones en las dependencias de la
Demarcación cuenta con la preceptiva autorización expresa e individualizada.
Asimismo, se dispone de la documentación acreditativa de que INECO ha
proporcionado a sus tr trabajadores la formación necesaria, así como los equipos de
protección individual (EPIs) requeridos.
El personal de INECO que ocupa espacio en las instalaciones de la Demarcación
se encuentra ubicado en zonas diferenciadas respecto al personal funcionario.
INECO ha designado un coordinador para cada uno de los encargos. Cualquier
actuación que deba ser realizada por la empresa es canalizada a través de dicha
persona, quien se encarga de su organización y de trasladar las instrucciones
pertinentes al resto del equipo de INECO.
INECO proporciona a sus empleados todos los medios materiales necesarios para
el desempeño de sus funciones (ordenadores, teléfonos, material de oficina,
impresoras, mobiliario, etc.), así como los programas informáticos requeridos para
el desarrollo de los trabajos encomendados».
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6. El 9 de julio de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las
alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 30 de julio de 2025 en
el que señala:
«En relación a las alegaciones del Ministerio de Transportes y Movilidad (…) la
solicitud no ha sido respondida, pues se da una respuesta abstracta con normas
internas de INECO, no se da respuesta a lo solicitado: identifiquen puestos de
trabajo de esas encomiendas que están en edificios de AGE y funciones de cada
uno de ellos para poder velar como delegado del sindicato miembro de la Junta de
Personal de AGE en Zaragoza por el cumplimiento de la normativa de prevención
riesgos y prohibición de supuestos de cesión ilegal de trabajadores.
Solicita.
Se tenga por interpuesto este escrito a la espera de que el Consejo de
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Transparencia reclame del Ministerio información concreta de las condiciones
laborales y de integración de los Trabajadores de INECO en la Demarcación de
Carreteras de Zaragoza, con descripción de los puestos y funciones que están
vinculados a los encargos ENC-011/21, ENC-005/20 ENC-911/23, adjudicados a la
empresa pública INECO.
Las condiciones laborales y de integración de los trabajadores de INECO en la
Demarcación de Carreteras de Zaragoza relativas a estos tres encargos no son
R CTBG
únicamente responsabilidad de INECO, como afirma el Director General de
Carreteras el 28/05/2025, sino que el Ministerio y este representante sindical deben
poder acceder a la información relativa a dichas condiciones laborales de dichos
trabajadores presentes en el edificio de Plaza Santa Cruz en despachos de la propia
AGE».
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG3 y en el artículo
13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del
Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I.4, el presidente de esta Autoridad
Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que,
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a38
https://www.boe.es/eli/es/rd/2024/07/02/615
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en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG5, se presenten frente a las resoluciones
expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a
la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los
contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en
poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y
que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un
concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos
específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota
su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza
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“pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los
sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus
funciones”.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso
a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la
concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
R CTBG
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que
figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información relativa a la
relación detallada de encargos a medios propios de la Administración de la
Demarcación de Carreteras del Estado en Aragón.
El Ministerio dictó resolución expresa en plazo dando respuesta a las cuestiones
formuladas en la solicitud. Sin embargo, disconforme con la respuesta recibida, el
interesado interpuso reclamación ante el Consejo señalando que el Ministerio no
había dado respuesta a la cuestión relativa a las condiciones laborales y de
integración de los trabajadores de las empresas adjudicatarias con la mera remisión
al pliego de cláusulas administrativas. En fase de alegaciones el Ministerio dio
traslado al interesado de la cláusula 11 (relativa al Personal de INECO adscrito al
encargo) y 12 (sobre Reglas especiales respecto del personal laboral de INECO) de
los encargos a la empresa adjudicataria INECO, sin embargo el interesado manifestó
durante el trámite audiencia que la solicitud no había sido respondida, pues se le
había dado una respuesta abstracta con normas internas de INECO, y no respuesta
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a24
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a12
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a lo solicitado, a saber, que se identificaran puestos de trabajo de esas encomiendas
que están en edificios de AGE y funciones de cada uno de ellos para poder velar como
delegado del sindicato miembro de la Junta de Personal de AGE en Zaragoza por el
cumplimiento de la normativa de prevención riesgos y prohibición de supuestos de
cesión ilegal de trabajadores, solicitando “información concreta de las condiciones
laborales y de integración de los Trabajadores de INECO en la Demarcación de
Carreteras de Zaragoza, con descripción de los puestos y funciones que están
vinculados a los encargos ENC-011/21, ENC-005/20 ENC-911/23, adjudicados a la
empresa pública INECO”.
4. A los efectos de resolver adecuadamente esta reclamación procede verificar si a la
luz de información entregada en la resolución y de las actuaciones practicadas en el
expediente cabe colegir que el derecho de acceso se ha visto o no satisfecho.
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El punto de partida del análisis obliga a recordar la naturaleza revisora de la
reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG que impide incorporar en este
procedimiento cambios sobre el contenido de la solicitud inicial de acceso —si no es
para acotar su objeto— debiendo en todo caso este Consejo circunscribir su examen
y valoración, exclusivamente, al objeto de la solicitud formulada ante el órgano cuya
R CTBG
decisión ahora se revisa, sin extender su pronunciamiento a otras materias no
incluidas en dicha solicitud inicial.
En el presente caso se advierte que, pese a lo alegado por el interesado durante el
trámite audiencia, el Ministerio dio respuesta completa durante la fase de
alegaciones de este procedimiento a las cuestiones formuladas en la solicitud y
reproducidas luego en la reclamación. Respuesta sin embargo que no satisfizo las
exigencias del solicitante quien, durante el trámite audiencia, amplió el objeto de lo
solicitado a cuestiones no contempladas en la solicitud inicial al extender la petición
concerniente a las condiciones laborales y de integración de los trabajadores de la
empresa adjudicataria a la descripción de los puestos y funciones vinculados a los
encargos ENC-011/21, ENC-005/20 ENC-911/23, adjudicados a la empresa pública
INECO; cuestiones éstas, cuya petición excederían del objeto inicial solicitado y por
ende quedarían fuera de la tutela de este Consejo por virtud de su carácter revisor.
5. No obstante, no puede desconocerse que, aun de forma tardía, la Administración ha
facilitado la información requerida. En consecuencia, procede la estimación de la
reclamación por motivos formales ya que no se ha respetado el derecho del
solicitante a obtener la información completa en el plazo máximo legalmente
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establecido, habiendo sido necesaria la presentación de una reclamación ante este
Consejo para ver plenamente reconocido su derecho.
III. RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede ESTIMAR por
motivos formales la reclamación presentada frente a la resolución del MINISTERIO DE
TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE.
De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia,
acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24
de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de
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conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre8, de
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer
recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala
de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto
en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio,
R CTBG
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa9.
EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez
7 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a23
8 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a112
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1998-16718&p=20230301&tn=1#dacuarta
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