Acceso a información sobre licencias y comunicaciones ambientales de locales de hostelería

ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG) y con fecha 13 de mayo de 2019 la siguiente información al Ayuntamiento de Montehermoso:

“Se me informe, con identificación de los mismos, o se me dé relación, de:
1º. Bares, cafeterías, restaurantes y demás locales de negocio destinados a la hostelería en esta localidad que ostenten para el desarrollo de su actividad con la preceptiva comunicación ambiental, y tipología de la misma.
2º. Bares, cafeterías, restaurantes y demás locales de negocio destinados a la hostelería en esta localidad que ostenten para el desarrollo de su actividad con licencia de apertura o licencia de actividad.
3º. Indíquese, para cada uno de los establecimientos de hostelería de la localidad de Montehermoso, para cuál de las actividades de las contempladas en el art. 25 del Decreto 19/97, de 4 de febrero, de Ruidos y Vibraciones de Extremadura solicitaron su permiso de actividad.”

2. Al ver inadmitida su solicitud por parte del Ayuntamiento de Montehermoso, el reclamante presentó, mediante escrito de entrada el 3 de julio de 2019, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 24.2 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

3. Con fecha 11 de julio de 2019 el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al Secretario General de Administración Pública de la Consejería de Hacienda y Administración Pública de la Junta de Extremadura, al objeto de que se pudieran formular las alegaciones que se considerasen oportunas. A día de la resolución de esta reclamación no se han recibido alegaciones.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.
2. En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las Comunidades Autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de esta previsión, han suscrito convenio con este Organismo las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Comunidad de Madrid y Castilla-La Mancha, así como las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.
3. Aclaradas estas reglas competenciales, procede entrar en el fondo del asunto. En este sentido, la LTAIBG, en su artículo 12, regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como

   "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones"

   . Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso en relación con información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas. A juicio de este Consejo, la información solicitada constituye información pública, puesto que se halla en poder de un sujeto obligado por la LTAIBG, el ayuntamiento de Montehermoso, quien la ha obtenido en el ejercicio de sus funciones.
4. Como se ha indicado en los antecedentes de esta resolución, la solicitud que da origen a esta reclamación fue inadmitida por el ayuntamiento de Montehermoso, con invocación de los apartados c) y e) del artículo 18 de la LTAIBG, referidos a solicitudes "para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración" y a solicitudes "manifiestamente repetitivas o que tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia…". Sobre ambas causas de inadmisión se ha pronunciado este Consejo en dos de sus criterios interpretativos dictados en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas por el artículo 38.2.a) de la LTAIBG. Con respecto a la reelaboración este Consejo aprobó el criterio interpretativo CI/007/2015, de 12 de noviembre.

La primera consideración que se induce del artículo 18 de la LTAIBG y de los diferentes argumentos contemplados en el CI/007/2015, de 12 de noviembre, se refiere al hecho de que el citado precepto legal enumera una serie de causas de inadmisión de solicitudes de acceso a la información que se configuran como reglas, en el sentido de que se trata de normas que sólo pueden ser cumplidas o incumplidas. Partiendo de ello, la interpretación de las causas de inadmisión al caso concreto debe llevarse a cabo a través de la técnica de la subsunción, conforme a la cual a "un supuesto de hecho" le corresponde "una consecuencia jurídica". De acuerdo con ello, la forma de proceder en el caso de esta reclamación consistirá, precisamente, en esclarecer si para la puesta a disposición de la información solicitada es necesario llevar a cabo una acción previa "reelaboración" -supuesto de hecho- a fin de determinar si resulta de aplicación la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) LTAIBG -consecuencia jurídica.

Este planteamiento debe ser, necesariamente, completado por la interpretación que del alcance del precepto de referencia ha elaborado la jurisprudencia contencioso-administrativa. En este sentido hay que traer a colación el apartado 1 del Fundamento de Derecho Cuarto de la Sentencia de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 24 de enero de 2017.

"(...) Pero el derecho a la información no puede ser confundido con el derecho a la confección de un informe por un órgano público a instancia de un particular. Es por ello por lo que el mencionado art. 18.1.c permite la inadmisión de una solicitud cuando la información que se solicita requiere una elaboración y tarea de confección por no ser fácilmente asequible acceder a ella, pero sin que ello signifique deba ser objeto de una interpretación amplia. Por consiguiente, es indiferente que dicha información obre en poder de la Administración o ente público encargada de dispensarla. Y en estos términos hay que interpretar el art. 13 de dicha Ley, de lo contrario se estaría alterando el objeto y espíritu de dicha Ley, que no parece haber convertido el derecho a la información pública en el derecho a obtener un informe solicitado sin previa tramitación de un procedimiento administrativo y con la finalidad de preparar la resolución que ponga término al mismo (art. 82 de la Ley 30/1992)."

Con respecto a lo expuesto, debe recordarse que el ayuntamiento de Montehermoso, al inadmitir la solicitud, en ningún momento explicó las razones por las cuales resultaba necesaria una acción previa de reelaboración para proporcionar la información solicitada. Como no se han recibido posteriormente alegaciones por parte del ayuntamiento no se han podido obtener nuevos argumentos que justifiquen la invocación de esta causa de inadmisión. Sin ser este Consejo conocedor de la realidad de este municipio, y de la magnitud de la información solicitada, le resulta difícil concluir que para proporcionar ésta resulte necesaria su elaboración expresa para dar una respuesta o, en los términos empleados por la jurisdicción contencioso-administrativa, que concurra el presupuesto de que "la información requerida precisaría realizar nuevas operaciones de análisis, agregación e interpretación" –Sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 9, de 25 de abril de 2016.

Por todo lo anterior, a la vista de lo dispuesto en el CI/007/2015, de 12 de noviembre, y de lo argumentado por el ayuntamiento de Montehermoso, este Consejo considera que, en el caso de esta reclamación no concurre la causa de inadmisión recogida en el artículo 18.1 c) de la LTAIBG.

Con relación al análisis de la causa de inadmisión del artículo 18.1 e) de la LTAIBG, referida a solicitudes manifiestamente repetitivas y que tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de la Ley, sobre esta causa el Consejo aprobó el Criterio Interpretativo CI/003/2016, de 14 de julio. En ese Criterio Interpretativo, entre otras cuestiones, se indicaba lo siguiente:

"[...] 2.1. Respecto a la solicitud de información manifiestamente repetitiva. Gramaticalmente, se define como aquella que lleva a decir o resolver algo que ya se ha dicho o resuelto anteriormente. En los términos de la Ley, para que la solicitud pueda ser inadmitida, se requiere. A) Que sea repetitiva y B) Que esta característica sea manifiesta. Por lo tanto, y toda vez que es requisito derivado de los términos en los que se pronuncia la Ley que la solicitud sea, no sólo repetitiva sino que lo sea manifiestamente, procede interpretar qué se entiende por solicitud manifiestamente repetitiva: Una solicitud será MANIFIESTAMENTE repetitiva cuando de forma patente, clara y evidente:

• Coincida con otra u otras presentadas anteriormente por el mismo o los mismos solicitantes y hubiera sido rechazada por aplicación de alguno de los límites del artículo 14 o 15 de la LTAIBG o por concurrir alguna causa de inadmisión en los términos del artículo 18. En todo caso, la respuesta debe haber adquirido firmeza por el transcurso de los plazos de reclamación o recurso contencioso-administrativo sin que éstos se hubieran interpuesto o cuando, habiéndose presentado, hubieran sido definitivamente resueltos y la denegación o inadmisión hubiese sido avalada por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno u órgano autonómico equivalente competente o por el órgano judicial correspondiente.
• Coincida con otra u otras presentadas anteriormente por el mismo o los mismos solicitantes y, habiéndose admitido a trámite, se hubiera ofrecido ya la información sin que hubiera existido ninguna modificación real o legal sobre los datos en su momento ofrecidos. En estos casos, deberá justificarse adecuadamente la ausencia de modificación de los datos inicialmente ofrecidos.
• El solicitante o solicitantes conocieran de antemano el sentido de la resolución por habérsele comunicado en un procedimiento anterior por el órgano informante.
• Coincidan con otra u otras dirigidas al mismo órgano en períodos de tiempo inferiores a los plazos de tramitación legalmente previstos, de tal forma que las solicitudes presentadas previamente no hubieran finalizado su tramitación.
• Cuando fueran de respuesta imposible, bien por el contenido o por razones de competencia y así se hubiera notificado y justificado al solicitante de información.

Para mayor claridad, pueden tenerse en cuenta las siguientes reglas complementarias:

• Cuando se trate de peticiones cuyo texto sea coincidente, habrá de tenerse en cuenta que, en ningún caso la concurrencia de varios demandantes solicitando una misma información ha de considerarse reiterativa por la simple coincidencia del texto, que puede deberse a la aprobación de modelos, formularios o plantillas facilitadoras del ejercicio de derecho de acceso individual respecto a cuestiones que pueden afectar a una o varias personas o bien a colectivos. En estos casos, es obligatorio considerar cada peticionario individualmente.
• Si la petición es colectiva y entre los que la suscriben hubiera uno o varios peticionarios que ya hubieran presentado anteriormente una solicitud susceptible de ser considerada reiterativa de acuerdo con los supuestos arriba mencionados, solamente se aplicará la causa de inadmisión a dicha o dichas personas, continuando la tramitación respecto al resto.
• Hay que tener en cuenta que, por tratarse de un acto que pone fin al procedimiento, la respuesta a la solicitud habrá de ser motivada. La motivación incluirá la referencia a la respuesta o respuestas anteriores de las que trae causa la decisión de inadmitir".

El artículo 18.1.e) de la LTAIBG asocia el carácter abusivo de la solicitud a la condición de que la petición "no esté justificada con la finalidad de la Ley". De este modo hay dos elementos esenciales para la aplicación de esta causa de inadmisión:

1. A) Que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo: el hecho de que una misma persona presente un número determinado de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho, y
2. B) Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llegue a conjugarse con la finalidad de la Ley.

Así, una solicitud puede entenderse ABUSIVA cuando se encuentre en alguno de los supuestos o se den alguno de los elementos que se mencionan a continuación:

• Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerase incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, esto es: "Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho".
• Cuando, de ser atendida, requiriera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
• Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros.
• Cuando sea contraria a las normas, las costumbres o la buena fe.

Se considerará que la solicitud está JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando se fundamenta en el interés legítimo de:

• Someter a escrutinio la acción de los responsables públicos.
• Conocer cómo se toman las decisiones públicas.
• Conocer cómo se manejan los fondos públicos.
• Conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas.

Consecuentemente, NO ESTARÁ JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando:

• No pueda ser reconducida a ninguna de las finalidades señaladas con anterioridad y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
• Cuando tenga por finalidad patente y manifiesta obtener información que carezca de la consideración de información pública de acuerdo con la definición del artículo 13 de la LTAIBG.
• Cuando tenga como objeto o posible consecuencia la comisión de un ilícito civil o penal o una falta administrativa.

Tampoco en la invocación de esta causa de inadmisión ha presentado el ayuntamiento de Montehermoso argumentos detallados que sirvan de justificación. Sin embargo, a juicio de este Consejo, la solicitud presentada sí busca conocer cómo se toman las decisiones públicas y los criterios bajo los cuales actúan las instituciones públicas, por lo que no resulta posible admitir esta causa de inadmisión en esta reclamación.

Por todo lo anterior, dado que la documentación solicitada tiene la condición de información pública y que no se han recibido alegaciones por parte del ayuntamiento de Montehermoso que determinen la posible concurrencia de los límites recogidos en los artículos 14 y 15 de la LTAIBG, ni la ampliación de los motivos que concurren para invocar la existencia de las causas de inadmisión del artículo 18, este Consejo considera que procede estimar la reclamación presentada.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede:

PRIMERO.-

ESTIMAR la reclamación presentada por, por constituir su objeto información pública en virtud de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

SEGUNDO.-

INSTAR al Ayuntamiento de Montehermoso a facilitar al reclamante, en el plazo máximo de veinte días hábiles, la siguiente información:

• Identificación de bares, cafeterías, restaurantes y demás locales de negocio destinados a la hostelería en Montehermoso que cuenten para el desarrollo de su actividad con la preceptiva comunicación ambiental y tipología de ésta.
• Identificación de bares, cafeterías, restaurantes y demás locales de negocio destinados a la hostelería en Montehermoso que cuenten para el desarrollo de su actividad con licencia de apertura o licencia de actividad.
• Indicación, en relación con los establecimientos de hostelería de la localidad de Montehermoso, de para cuál de las actividades contempladas en el artículo 25 del Decreto 19/97, de 4 de febrero, de Ruidos y Vibraciones de Extremadura, solicitaron su permiso de actividad.

TERCERO.-

INSTAR al Ayuntamiento de Montehermoso a que, en el mismo plazo, remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.