Solicitud de datos sobre enfermeras escolares contratadas para el curso 2020/21 y estimación por incumplimiento de plazos

ANTECEDENTES

1. Solicitud de información

Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG) y con fecha 21 de octubre de 2020 la siguiente información: "Conocer el número de enfermeras escolares contratadas por la Consejería de Educación, indicando nombre del centro educativo, tipo de contrato y duración, durante los meses de septiembre y octubre para el curso escolar 2020/2021.".

2. Presentación de la reclamación

Al no conformar con la respuesta, el reclamante presentó, mediante escrito de entrada el 6 de diciembre de 2020, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

3. Tramitación y alegaciones

Con fecha 17 de diciembre de 2020 el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente a la Dirección General de Transparencia, Gobierno Abierto y Atención al Ciudadano y a la Secretaría General Técnica de la Consejería de Educación y Juventud de la Comunidad de Madrid, al objeto de que se pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas. Con fecha 17 de diciembre se reciben las alegaciones que indican:

1. En primer lugar, resulta imprescindible describir el proceso seguido por la Dirección General de Recursos Humanos para la asignación de DUEs cada curso escolar en los centros docentes públicos no universitarios, procedimiento que se recoge en los apartados primero y segundo de la resolución impugnada y que constituye la base a partir de la cual se fundamenta la aportación de datos incluida en la resolución objeto de reclamación y las alegaciones actuales:

   La atención sanitaria prestada por los Diplomados en Enfermería (DUE) contratados por la Consejería de Educación y Juventud en los centros educativos cada curso, responde a la escolarización concreta de alumnos que presentan necesidades sanitarias de carácter crónico y permanente o que requieren una atención sanitaria continuada en el tiempo, permitiéndoles con esa atención acceder a una educación de calidad en un entorno normalizado y en condiciones de equidad.

   Ahora bien, los alumnos matriculados con necesidades sanitarias crónicas y por tanto permanentes, pueden precisar una atención sanitaria de carácter no permanente, como es el caso, siendo los supuestos más habituales los de menores con diagnóstico de diabetes, casos de epilepsia o enfermedades que causen ataques epilépticos, enfermedades cardiopatías y/o respiratorias, así como otras enfermedades o cuidados de enfermería que precisen atención sanitaria programada.

   Estas necesidades de atención sanitaria por DUEs, son de carácter eventual y varían cada curso escolar en función del perfil de los alumnos y de los centros educativos en los que se produce la matriculación y están vinculadas a la atención específica de uno o varios alumnos en particular, quedando por tanto condicionado el servicio sanitario que presta este personal a la evolución de dichos alumnos y a la permanencia en el centro educativo de que se trate, a lo largo del curso concreto y de los futuros.

   Asimismo, en función de las necesidades de cada caso y centro concreto, la contratación puede realizarse a jornada completa o parcial e, igualmente, la atención sanitaria puede realizarse por el mismo profesional en un solo centro o en más de un centro, normalmente cercanos entre sí. Estos datos del proceso de asignación de profesional DUEs son esenciales, ya que la Administración educativa está asignando y/o ajustando la disponibilidad del profesional a un centro educativo, de manera que sean atendidas todas las necesidades de alumnos.

   Concluido el periodo ordinario de matriculación y antes del inicio de curso, son las Direcciones Generales de Educación Infantil y Primaria, así como la de Educación Secundaria, Formación Profesional y Régimen Especial, las que remiten a esta Dirección General de Recursos Humanos el número de centros con alumnado con diferentes patologías que requieren la atención de DUEs (previamente comunicados por la Direcciones de Área Territoriales conforme a las solicitudes de los propios centros), así como la concreción de contratos necesarios para su cobertura, cuya duración será la del tiempo exigido para la prestación del servicio causa de la contratación, pudiendo finalizar por, fin de la necesidad de asistencia sanitaria para el alumno destinatario de la misma, bajas de los alumnos en los centros correspondientes y, en todo caso, por la conclusión del curso escolar.

   Hasta el curso 2019-20, era la Consejería de Sanidad la que formalizaba los nombramientos de este personal que ponía a disposición de la Consejería de Educación, en cuyos centros educativos realizaban los DUEs su trabajo y, desde el curso 2019-2020, es la Dirección General de Recursos Humanos la que localiza a los candidatos disponibles y les ofrece los distintos puestos, para que, posteriormente, acudan a las Direcciones de Área Territoriales, para formalizar la contratación.

2. Sobre la base del procedimiento anterior, en su resolución, esta Dirección General facilita la información de la que dispone en sus aplicaciones y que se concreta en el número total de efectivos de la categoría DUE que han sido contratados en los meses de septiembre y octubre para prestar servicio en los centros docentes públicos no universitarios. La información se facilita desagregada por Dirección de Área Territorial, al ser este el ámbito territorial para la asignación de personal por este centro directivo, que, como ya se ha señalado, localiza a los candidatos disponibles en las bolsas y les ofrece los puestos, pero es la dirección de Área Territorial correspondiente la que formaliza el contrato, dándose la circunstancia, además, de que el centro de servicio puede variar a lo largo del curso, de igual manera que un mismo profesional puede prestar servicios en más de un centro, y un centro disponer de más de un profesional DUE.
3. Alega el interesado en su reclamación que resulta incomprensible que la Consejería de Educación reconozca que no pueda "facilitar el número de enfermeras desagregadas por centro educativo, escudándose en que requeriría la realización de tareas de tipo manual y técnico-informático específicas de extracción individualizada de datos de diferentes aplicaciones y la producción ad hoc de la información con el nivel de desagregación indicado", ya que según toda la legislación laboral vigente es imperativo que en cada uno de los contratos de trabajo que firmen las enfermeras, aparezca reflejado el centro de trabajo donde el trabajador preste sus servicios habitualmente y, como es lógico, la Consejería de Educación dispondrá de un registro donde se recojan todos ellos.

A este respecto, señalar que el reclamante con su alegación no hace sino confirmar lo que esta Dirección General ha argumentado en su resolución y en las presentes alegaciones: los datos del nombre del centro educativo, tipo de contrato y duración del mismo se recogen en cada uno de los contratos, y para poder facilitar la relación con los nombres de los centros, se requeriría la realización de tareas de tipo manual y técnico-informático específicas de extracción individualizada de datos diferentes fuentes y aplicaciones, algunas de unidades pertenecientes a otros centros directivos, así como la producción ad hoc de la información, que no constituyen una mera recopilación y/o adición de datos, sino una verdadera acción de reelaboración de la información, en los términos establecidos en el artículo 18.1 c) de la LTIBG y en el Criterio Cl/007/20 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

Estamos, a juicio de esta Dirección General, ante un supuesto de reelaboración, puesto que la información requerida no puede ser extraída de las aplicaciones disponibles en este centro directivo y para su preparación debe acudir, tal y como ya ha sido expuesto a otros centros directivos. En todo caso, la duración y tipo de contrato, responden a los criterios que rigen el procedimiento de contratación de estos profesionales y que ha quedado recogido en los apartados 1º y 2º de estas alegaciones, así como en la resolución recurrida: contratos de duración determinada, en concreto la del tiempo exigido para la prestación del servicio causa de la contratación, pudiendo finalizar por desaparición sobrevenida de la causa del contrato, bien por cesar la necesidad de atención sanitaria para los alumnos o por bajas de los mismos en los centros correspondientes y, en todo caso, por la conclusión del curso escolar.

4. En segundo lugar, la concreción de los centros puede ofrecer una información imprecisa ya que el personal DUE que presta servicios en un determinado centro puede a lo largo del curso pasar a prestar servicio en otro, ya sea por razón de itinerancia prevista en su contrato o por un desplazamiento temporal. Las aplicaciones de gestión de personal laboral no docente no contemplan para su extracción datos de itinerancia, que se corresponden con necesidades de servicio concretas y que se ajustan o pueden ajustarse, a lo largo del curso escolar: este concepto de itinerancia resulta totalmente incongruente con lo que se indica en esa resolución unas líneas más arriba "La contratación de Diplomados en Enfermería cada curso por la Consejería de Educación en los centros educativos, responde a la escolarización de alumnos que presentan necesidades sanitarias de carácter crónico y permanente o que requieren una atención sanitaria continuada en el tiempo."

Esta Dirección General no advierte incongruencia alguna en el hecho de que la contratación de DUE cada curso en los centros educativos, responda a la escolarización de alumnos que presentan necesidades sanitarias de carácter crónico y permanente o que requieren una atención sanitaria continuada en el tiempo, con el hecho de que esa asistencia sanitaria no tenga que ser necesariamente durante la totalidad de la jornada escolar y que, consecuentemente, haya profesionales DUE que "itineren" durante su jornada laboral, prestando servicios en más de un centro, circunstancia esta que, como se indica en la resolución recurrida, no es recogida, ni por tanto, extraíble, en las aplicaciones de gestión de personal de esta Dirección General.

Y es precisamente esta itinerancia, la que puede derivar o llevar a incongruencias o interpretaciones erróneas de la información, ya que un profesional DUE que presta servicios en un determinado centro puede haber prestado servicios en otro, por razón de itinerancia prevista en su contrato (por ejemplo, para una toma de glucosa en una ventana horaria determinada) o bien por un desplazamiento temporal y figurar, de igual manera que un mismo centro puede disponer, según el año y tipo de centro, de uno o más DUE.

Esta Dirección General tiene encomendada la gestión del personal funcionario docente y del resto del profesorado así como del personal funcionario y laboral no docente adscrito a los centros públicos docentes no universitarios, y esa gestión de personal utiliza aplicaciones basadas en necesidades concretas y nombramientos determinados, no estando preparadas para una extracción de datos específicos para la que no han sido diseñadas sin una reelaboración previa. Las aplicaciones de gestión de personal laboral no docente no contemplan para su extracción datos de itinerancia, que se corresponden con necesidades de servicio concretas y que se ajustan a lo largo del curso escolar.

No obstante lo señalado anteriormente, esta Dirección General, en ejecución de la resolución de 3 de diciembre de 2020, del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, estimatoria de la reclamación RT 0451/2020, así como para dar cumplimiento al principio de publicidad activa en materia de empleo en el sector público, establecidas en la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid, ha procedido con fecha 30 de diciembre a publicar en el portal personal+educación, una vez finalizadas las tareas de reelaboración de la información a partir de diferentes aplicaciones informáticas, el listado de docentes públicos docentes no universitarios que han contado con un DUE en los cursos 2017-18, 2018-19, 2019-20 y 2020-21.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.
2. En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las Comunidades Autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de esta previsión, han suscrito convenio con este Organismo las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Comunidad de Madrid y Castilla-La Mancha, así como las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.
3. La LTAIBG tiene por objeto

   "ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento".

   A estos efectos, su artículo 12 reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la "información pública", en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución y desarrollados por dicha norma legal. Por su parte, en el artículo 13 de la LTAIBG se define la "información pública" como

   "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

   
   En función de los preceptos mencionados la LTAIBG reconoce y regula el derecho a acceder a información pública que esté en posesión del organismo al que se dirige bien porque él mismo la ha elaborado, bien porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas con el requisito de que se trate de un sujeto incluido en el ámbito de aplicación de la propia Ley.
4. Las reglas generales del procedimiento de ejercicio del derecho de acceso a la información pública se abordan en los artículos 17 a 22 de la LTAIBG, especificándose en el artículo 20 los plazos para la resolución de las solicitudes de información.

Del anterior precepto se infieren dos consideraciones. La primera consiste en la existencia de una regla procedimental específica aplicable a aquellos casos de considerables solicitudes de información en atención a su volumen o complejidad. En efecto, en el segundo párrafo del artículo 20.1 de la LTAIBG se prevé que cuando concurra el supuesto de hecho de que "el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante", la consecuencia jurídica será que la administración pública que ha de resolver la solicitud de acceso a la información tiene la posibilidad de ampliar el plazo de un mes del que dispone para dictar y notificar la resolución por otro mes adicional. En el presente caso, no aplicó la ampliación del plazo acabada de reseñar, tal y como se deduce de los antecedentes obrantes en el expediente, de modo que disponía de un mes para dictar y notificar la resolución en materia de acceso a la información solicitada.

La segunda consecuencia que se deriva del señalado precepto, que guarda relación con la anterior, consiste en que el artículo de referencia vincula el comienzo del cómputo del plazo de un mes del que dispone la administración para resolver, mediante resolución expresa o por silencio administrativo, a la fecha en que la solicitud tenga entrada en el registro del órgano competente para resolver. En el presente caso, según se desprende de los antecedentes que obran en el expediente, tal fecha es el 21 de octubre de 2020, de manera que el órgano competente disponía de un mes para dictar y notificar la correspondiente resolución.

Es con posterioridad y en fase de alegaciones cuando se remite la información solicitada, donde se especifica que el tipo de contrato es de duración determinada y que la duración "será la del tiempo exigido para la prestación del servicio causa de la contratación, pudiendo finalizar por, fin de la necesidad de asistencia sanitaria para el alumno destinatario de la misma, bajas de los alumnos en los centros correspondientes y, en todo caso, por la conclusión del curso escolar" y aportando un link de donde se pueden obtener los datos del número de enfermeras escolares contratadas por la Consejería de Educación, indicando nombre del centro educativo.

Para estos casos en que la información se concede, pero fuera del plazo establecido en la LTAIBG, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno mantiene el criterio de estimar por motivos formales la reclamación planteada, puesto que lo apropiado hubiera sido facilitar toda la información directamente al solicitante en el plazo legalmente establecido de un mes desde que la administración recibió la solicitud de acceso, conforme al artículo 20.1 de la LTAIBG.

RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede ESTIMAR por motivos formales la reclamación presentada, por haberse resuelto incumpliendo los plazos establecidos en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.