Acceso a información sobre el inventario, nacimientos, muertes y registros de animales del Zoo Aquarium de Madrid

ANTECEDENTES

Resolución RT 0481/2019

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG) y con fecha 12 de junio de 2019 la siguiente información:

“- Listado actualizado de número de especies y de individuos de cada especie albergados en el Zoo Aquarium Madrid.
- Número de individuos nacidos en el propio zoo, adquiridos por el zoo y fallecidos, desglosados por año y especie desde el año 2010.
- Listado con la causa de muerte de cada individuo, incluyendo si fue sacrificado, muerto por enfermedad o por muerte violenta causada por otro animal, desglosados por año y especie desde el año 2010.
- Número de individuos desaparecidos o escapados del zoo aunque posteriormente fuesen capturados, desglosados por año y especie desde el año 2010.
- Listado de todos y cada uno de los animales registrados en el Zoo Aquarium Madrid desde 2010 hasta la actualidad. Para cada uno de los animales solicitó lo siguiente: Fecha de entrada, fecha nacimiento, fecha de muerte, fecha de desaparición, causa de muerte, especie, nombre de pila, código único identificativo de cada individuo.”

2. Al no estar conforme con la respuesta del Ayuntamiento de Madrid, el reclamante presentó, mediante escrito de entrada el 16 de julio de 2019, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 24.2 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

3. Con fecha 18 de julio de 2019 el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al Director General de Transparencia y Atención a la Ciudadanía del Ayuntamiento de Madrid, al objeto de que se pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas. Con fecha 29 de julio de 2019 se reciben las alegaciones que indican:

PRIMERA

Mediante informe de fecha 8 de julio de 2019 se informa por el Director General del Espacio Público, Obras e Infraestructuras que el 14 de junio el Servicio de Concesiones solicitó a Zoos Ibéricos S.A, titular de la concesión, la información solicitada, la cual contestó mediante escrito de 27 de junio, oponiéndose a facilitar la documentación requerida en los términos solicitados, si bien realiza un aporte parcial, adjuntando el inventario de animales del Zoo Aquarium de Madrid actualizado así como el registro de animales fugados o desaparecidos en los últimos años. Se acompaña copia del informe de 8 de julio de 2019 del Director General del Espacio Público, Obras e Infraestructuras junto con el escrito presentado el 27 de junio por el concesionario Zoos Ibéricos S.A.

SEGUNDA

(...) y se inadmite el acceso a la información en lo que respecta a la documentación solicitada en los epígrafes 2º, 3º y 5º de la solicitud y la relativa a los años 2010 a 2017 del epígrafe 4º, en aplicación de la letra c) del artículo 18, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, ya que de acuerdo con las alegaciones realizadas por el concesionario del Zoo Aquarium, se requeriría ejecutar un proceso de reelaboración de la documentación solicitada.

En este sentido, se indica por el concesionario que tendría que destinar una serie de recursos técnicos y humanos para la elaboración de la documentación solicitada, y se procede a aportar un inventario actualizado de los animales actualmente bajo su custodia así como de los fugados o desaparecidos desde el 25 de junio de 2017. A la vista de las alegaciones realizadas por el concesionario y de la documentación aportada por él mismo, se infiere que en la actualidad no dispone de la información de tal manera que permita ser extraída de acuerdo a los criterios fijados en la solicitud – número de individuos nacidos, adquiridos y fallecidos desglosados por año y especie desde el año 2010, listado de las causas de muerte distinguiendo si fue sacrificado, muerto por enfermedad o por muerte violenta desde el año 2010, listado de todos los animales desde el año 2010 con fechas de entrada, nacimiento, muerte, desaparición, causa de la muerte, especie, nombre de pila, código único de identificación – , habiendo procedido a aportar la documentación de la que sí dispone sin necesidad de reelaboración.

En este sentido, se ha de citar la resolución 17/2019 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que en relación con la aplicación de la letra c) del artículo 18 de la LTAIBG establece en el Fundamento Jurídico 6º lo siguiente (...) En igual sentido se pronuncia la Resolución 28/2019 de ese Consejo que en su Fundamento Jurídico 3º señala (...)

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2.

En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las Comunidades Autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de esta previsión, han suscrito convenio con este Organismo las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Comunidad de Madrid y Castilla-La Mancha, así como las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.

3.

En primer lugar, es preciso advertir que el objeto de la LTAIBG se encuentra orientado a "ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento".

A estos efectos, su artículo 12 reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la "información pública", en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución y desarrollados por dicha norma.

Por su parte, en el artículo 13 de la LTAIBG se define la "información pública" como los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.

Pues bien, el reclamante ha solicitado información referente al Zoo Aquarium de Madrid. Dicha actividad de titularidad municipal es explotada mediante una concesión administrativa por la empresa ZOOS IBÉRICA S.A. A su vez, la actividad del Zoo Aquarium de Madrid se configura como un servicio público local. Dicho servicio se corresponde con la competencia propia que ostentan los municipios de conformidad con el artículo 25.2.l) y m) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, correspondientes a las materias de promoción del deporte e instalaciones deportivas y de ocupación del tiempo libre y promoción de la cultura y equipamientos culturales, tal y como viene recogido en los anuarios estadísticos del ayuntamiento de Madrid, donde aparecen recogidos el número de visitantes al Zoo Aquarium de Madrid, dentro del apartado de centros municipales de cultura, ocio y recreo.

Consecuentemente, dado que el objeto de la solicitud viene referido a una materia de competencia municipal, dicha información debe entenderse comprendida en el ámbito de ejercicio del derecho de acceso a la información pública reconocido en la LTAIBG, tendente a reforzar la transparencia de la actividad pública. Este Consejo considera que la modalidad de gestión del servicio no debe configurarse como un impedimento al ejercicio de dicho derecho. Así, la modalidad de gestión no determinaría la naturaleza de la información solicitada, la cual recuérdese se encuentra relacionada con la prestación de un servicio público de titularidad municipal. Es mediante el reconocimiento del derecho al acceso a dicha información a través del cual se permite desplegar a la LTAIBG su plena virtualidad.

4.

Sentado el carácter de información pública de los datos solicitados, procede analizar ahora el alcance de las obligaciones previstas en la LTAIBG respecto a la mercantil ahora considerada. No resulta controvertido afirmar que ZOOS IBÉRICOS S.A, no se hallaría comprendida en el ámbito subjetivo de aplicación de la LTAIBG previsto en los artículos 2 y 3.

Sin embargo, el aspecto que ahora se discute es su sometimiento a la obligación de suministrar información prevista en el artículo 4 de la LTAIBG. El tenor literal de dicho artículo dispone:

Artículo 4. Obligación de suministrar información
Las personas físicas y jurídicas distintas de las referidas en los artículos anteriores que presten servicios públicos o ejerzan potestades administrativas estarán obligadas a suministrar a la Administración, organismo o entidad de las previstas en el artículo 2.1 a la que se encuentren vinculadas, previo requerimiento, toda la información necesaria para el cumplimiento por aquéllos de las obligaciones previstas en este título. Esta obligación se extenderá a los adjudicatarios de contratos del sector público en los términos previstos en el respectivo contrato.

Efectivamente, ZOOS IBÉRICOS S.A es la sociedad titular de la concesión administrativa para la explotación del Zoo-Aquarium de Madrid de titularidad municipal. Consecuentemente, es la encargada de la gestión de dicho servicio público, y por tanto, se encontraría sometida a lo dispuesto en el artículo 4 de la LTAIBG.

Por su parte, ZOOS IBÉRICOS S.A parece condicionar la obligación de suministrar información a los términos del contrato suscrito con la Administración. Así, indica expresamente que: "Pues bien, el pliego no recoge ninguna obligación por parte de ZOOS de facilitar información alguna más allá de la existencia de una facultad de fiscalización reconocida al Ayuntamiento de Madrid – como no podía ser de otra forma-. Dicho esto, la ausencia de concreción en el Pliego respecto del alcance de la facultad de fiscalización no puede servir como pretexto para que la misma sea ejercitada sin limitación". Respecto a lo anterior este Consejo comparte el razonamiento efectuado por el Ayuntamiento de Madrid en la Reclamación con número de expediente RT/0168/2018, al indicar:

"Esta SGT no entra a valorar si, en efecto, las cláusulas del contrato prevén la obligación de facilitar la información requerida, debido a que dicho extremo resulta irrelevante. La obligación deriva directamente de la Ley, abstracción hecha de lo que prevea la documentación contractual.

Esta es la conclusión que se extrae si se analiza la redacción del artículo 4 LTAIP, que distingue entre los concesionarios y los demás contratistas. La disposición consta de dos incisos, separados por un punto y seguido. El primer inciso, referido a los concesionarios (personas "que prestan servicios públicos"), les obliga a suministrar a la Administración, previo requerimiento, "toda la información necesaria", sin añadir condición alguna relativa a los términos del contrato. Es el segundo inciso, referido a otros contratistas (distintos de los concesionarios, se entiende, porque alude a los adjudicatarios de los contratos públicos a los que "se extenderá" la obligación), el que indica que se proceda "en los términos previstos en el respectivo contrato".

Lo mismo sucede con la Ordenanza, que liga a la previsión contractual la obligación de los "adjudicatarios de contratos", refiriéndose a los que no tengan la condición de concesionarios.

Se comparta o no la interpretación expuesta, resulta indudable que el CTBG mantiene el criterio de que, digan lo que digan el pliego o el contrato, el concesionario de un servicio público debe suministrar información a la Administración al amparo del artículo 4 LTAIP.

A juicio del CTBG, y "a pesar de la ausencia de una cláusula específica en el contrato que desarrolle la obligación de transparencia de los adjudicatarios de contratos respecto de las solicitudes de información que reciban los organismos públicos con los que hayan formalizado un contrato, no es menos cierto que la intencionalidad de la Ley es permitir que se pueda acceder a información relativa o que afecte a las entidades y organismos incluidos en su ámbito de aplicación generada u obtenida en ejecución de contratos que hayan firmado. Y ello, previo requerimiento a los prestatarios de dicha información" (Resolución 377/2016, de 15 de noviembre, FJ 4).

Lo mismo puede leerse en la Resolución 193/2016, de 27 de diciembre: "A pesar de la ausencia de una cláusula específica en el contrato que desarrolle la obligación de transparencia de los adjudicatarios de contratos respecto de las solicitudes de información que reciban los organismos públicos con los que haya formalizado un contrato, no es menos cierto que la intencionalidad de la Ley de transparencia es permitir que se pueda acceder a información relativa o que afecte a las entidades y organismos incluidos en su ámbito de aplicación generada u obtenida en ejecución de contratos que hayan firmado. Y ello, previo requerimiento a los prestatarios de dicha información" (FJ 5)."

5.

Una vez advertido que los datos solicitados constituyen información pública en los términos de la LTAIBG, así como que la mercantil considerada se encuentra sometida a la obligación de suministrar información vía artículo 4 de la referida norma, procede analizar la aplicabilidad de las causas de inadmisión alegadas por la concesionaria.

Respecto a la aplicación de los límites del artículo 14 de la LTAIBG, este Consejo de Transparencia ha elaborado el Criterio Interpretativo CI/002/2015, de 24 de junio, que señala lo siguiente:

"Los límites a que se refiere el artículo 14 de la LTAIBG, a diferencia de los relativos a la protección de los datos de carácter personal, no se aplican directamente, sino que de acuerdo con la literalidad del texto del número 1 del mismo, "podrán" ser aplicados.

De esta manera, los límites no operan ni automáticamente a favor de la denegación ni absolutamente en relación a los contenidos.

La invocación de motivos de interés público para limitar el acceso a la información deberá estar ligada con la protección concreta de un interés racional y legítimo.

En este sentido su aplicación no será en ningún caso automática: antes al contrario deberá analizarse si la estimación de la petición de información supone un perjuicio (test del daño) concreto, definido y evaluable. Este, además no podrá afectar o ser relevante para un determinado ámbito material, porque de lo contrario se estaría excluyendo un bloque completo de información.

Del mismo modo, es necesaria una aplicación justificada y proporcional atendiendo a la circunstancia del caso concreto y siempre que no exista un interés que justifique la publicidad o el acceso (test del interés público)".

Al respecto, el Tribunal Supremo, en su Sentencia de 16 de octubre de 2017, dictada en el Recurso de Casación nº 75/2017, afirmaba que "(...) Esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1. (...) sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información".

De ello deriva que la aplicación de una causa de inadmisión debe realizarse con carácter restrictivo, lo que implica que la administración que la considera concurrente lo justifique suficientemente. Hay que recordar que la aplicación de una de estas causas conlleva la inadmisión de la solicitud del ciudadano y la finalización del procedimiento, de ahí también la importancia de su justificación.

El daño concreto alegado por la concesionaria ZOOS IBÉRICOS S.A se refiere al "Know how" de la compañía derivado de la divulgación de los datos solicitados. Sin embargo, no especifica en qué consiste ese daño, limitándose a indicar: "Ninguna legitimidad tiene ningún tercero a conocer dicha información la cual, por otro lado, es bien conocida por las administraciones competentes en materia de bienestar animal que realizan las pertinentes inspecciones y comprobaciones sin que, hasta el momento se haya apreciado ninguna irregularidad al respecto".

No obstante, a juicio de este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y al objeto de preservar el espíritu y letra de la LTAIBG tal y como ha sido interpretada jurisprudencialmente, en el sentido de que el derecho de acceso es de configuración amplia y escasos límites, para aplicar el límite invocado debe probarse el daño concreto, lo que a juicio de este Consejo de Transparencia no se ha realizado correctamente.

Igualmente la empresa concesionaria alude al secreto profesional de los veterinarios, —cita el Código Deontológico de los Veterinarios, en concreto el artículo 7— que son los que elaboran la información, para no facilitarla. Ante este argumento, cabe señalar en primer lugar que no entiende este Consejo cómo existiendo, supuestamente, el deber de secreto profesional, es la propia empresa la que facilita una parte de la información solicitada; y en segundo lugar, el deber de secreto corresponde al veterinario cuando es directamente interpelado sobre cuestiones de su cliente, no como en este caso en el que el interpelado es directamente el cliente.

En consecuencia este Consejo no considera de aplicación al presente supuesto los límites contemplado en los artículos 14.1.h) y j) de la LTAIBG.

6.

Para finalizar, la concesionaria alega que el facilitar la información solicitada conllevaría una actividad de reelaboración. Este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, aprobó en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas por el artículo 38.2.a) de la LTAIBG, el Criterio Interpretativo CI/007/2015, de 12 de noviembre, para delimitar el alcance de la noción de "reelaboración".

La primera consideración que se induce del artículo 18 de la LTAIBG y de los diferentes argumentos contemplados en el CI/007/2015, de 12 de noviembre, se refiere al hecho de que el citado precepto legal enumera una serie de causas de inadmisión de solicitudes de acceso a la información que se configuran como reglas, en el sentido de que se trata de normas que sólo pueden ser cumplidas o incumplidas. Partiendo de ello, la interpretación de las causas de inadmisión al caso concreto ha de llevarse a cabo a través de la técnica de la subsunción, de acuerdo con la cual a "un supuesto de hecho" le corresponde "una consecuencia jurídica". De acuerdo con ello, la forma de proceder en el presente caso consistirá, precisamente, en esclarecer si la información objeto de esta reclamación se trata de un supuesto de "reelaboración" —supuesto de hecho— a fin de determinar si resulta de aplicación la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) LTAIBG —consecuencia jurídica—.

Este planteamiento ha de ser, necesariamente, completado por la interpretación que del alcance del precepto de referencia ha elaborado la jurisprudencia contencioso-administrativa. En este sentido hay que traer a colación el apartado 1 del Fundamento de Derecho Cuarto de la Sentencia de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 24 de enero de 2017.

"(….) Pero el derecho a la información no puede ser confundido con el derecho a la confección de un informe por un órgano público a instancia de un particular. Es por ello por lo que el mencionado art. 18.1.c permite la inadmisión de una solicitud cuando la información que se solicita requiere una elaboración y tarea de confección por no ser fácilmente asequible acceder a ella, pero sin que ello signifique deba ser objeto de una interpretación amplia. Por consiguiente, es indiferente que dicha información obre en poder de la Administración o ente público encargada de dispensarla. Y en estos términos hay que interpretar el art. 13 de dicha Ley, de lo contrario se estaría alterando el objeto y espíritu de dicha Ley, que no parece haber convertido el derecho a la información pública en el derecho a obtener un informe solicitado sin previa tramitación de un procedimiento administrativo y con la finalidad de preparar la resolución que ponga término al mismo (art. 82 de la Ley 30/1992).

Tomando en consideración lo expuesto, cabe concluir que en el presente caso no concurre la causa de inadmisión invocada por la concesionaria, dado que la información no debe elaborarse expresamente para dar una respuesta o, en los términos empleados por la jurisdicción contencioso-administrativa, no concurre el presupuesto de que "la información requerida precisaría realizar nuevas operaciones de análisis, agregación e interpretación" – Sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 9, de 25 de abril de 2016, por lo que procede la estimación de la presente reclamación."

RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede.

PRIMERO:

ESTIMAR la reclamación presentada por al versar sobre información pública.

SEGUNDO:

INSTAR al Ayuntamiento de Madrid que recabe de ZOOS IBERICA S.A para facilitar al reclamante, en el plazo máximo de treinta días hábiles, la siguiente información:

• Número de individuos nacidos en el propio zoo, adquiridos por el zoo y fallecidos, desglosados por año y especie desde el año 2010.
• Listado con la causa de muerte de cada individuo, incluyendo si fue sacrificado, muerto por enfermedad o por muerte violenta causada por otro animal, desglosados por año y especie desde el año 2010.
• Número de individuos desaparecidos o escapados del zoo aunque posteriormente fuesen capturados, desglosados por año y especie desde el año 2010.
• Listado de todos y cada uno de los animales registrados en el Zoo Aquarium Madrid desde 2010 hasta la actualidad. Fecha de entrada, fecha nacimiento, fecha de muerte, fecha de desaparición, causa de muerte, especie, nombre de pila, código único identificativo de cada individuo.

TERCERO:

INSTAR al Ayuntamiento de Madrid a que, en el mismo plazo, remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.