Acceso a información sobre colaboradores externos y criterios de selección de RTVM, función de servicio público y línea editorial

Resolución RT 0832/2019

ANTECEDENTES

1.

Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, la reclamante solicitó al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG) y con fecha 29 de octubre de 2019 la siguiente información:

"1.- Relación de colaboradores externos y ajenos a RADIOTELEVISIÓN MADRID, desde enero de 2017 a 29 de octubre de 2019, que no formen parte de la RPT, en los diferentes programas de RADIOTELEVISIÓN MADRID e importe abonado a cada colaborador por su participación en ellos durante el mismo periodo.

2.- Copia de las directrices, criterios de selección o informes existentes relativos a los procedimientos de elección de colaboradores externos en los programas de RADIOTELEVISIÓN MADRID tertulianos realizados bien por el Director General, Comité de Dirección, Consejo de Administración o Consejo Asesor desde enero de 2017 hasta la actualidad.

3.- Copia de la documentación existente en RADIOTELEVISIÓN MADRID, cualquiera que sea la forma que revista, donde se justifique la FUNCIÓN DE SERVICIO PÚBLICO que ha de desempeñar la cadena y en su caso, las instrucciones que al respecto haya impartido el DIRECTOR GENERAL, o el CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN desde enero de 2017 hasta la actualidad.

4.- Copia de la documentación existente en RADIOTELEVISIÓN MADRID, cualquiera que sea la forma que revista, donde se materialicen los principios que inspiran la línea editorial de RADIOTELEVISIÓN MADRID, desde enero de 2017 hasta la actualidad."

2.

Al no estar conforme con la resolución de fecha 5 de diciembre de 2019, la reclamante presentó, mediante escrito de entrada el 18 de diciembre de 2019, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

3.

Con fecha 9 de enero de 2019 el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente a la Directora General de Transparencia, Gobierno Abierto y Atención al Ciudadano y al Director General de Radio Televisión Madrid S.A.U, al objeto de que pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas. Con fecha 30 de enero de 2020 se reciben las alegaciones que indican:

«(...) 3.1 La solicitud formulada es abusiva. En este sentido, se considera que la solicitante viene ejerciendo su derecho de tal manera que sobrepasa manifiestamente los límites normales de dicho ejercicio en arreglo a lo previsto en el artículo 7.2 del Código Civil. (...) Pues bien, en el año 2019, el total de solicitudes de acceso a información pública dirigidas a esta entidad al día de hoy han sido de 31. De ellas, la solicitante ha realizado un total de 14 solicitudes, lo que supone el 45,16% de la totalidad (...) Las constantes solicitudes, sin fin legítimo que lo avale, suponen un perjuicio para todos los ciudadanos de la Comunidad de Madrid, en tanto que la tramitación de dichas solicitudes, está impidiendo el normal desarrollo del servicio público que RTVM tiene encomendado. A los efectos que aquí interesan, es reseñable hacer referencia a la resolución de 30 de abril (JUR 2018/218025 del CTBH) en la que establece que: "A pesar de que la interpretación del art 18.1 e) de la LTAIBG antes reproducido no conecta el ejercicio abusivo del derecho a un criterio cuantitativo (número de solicitudes presentadas) sino cualitativo (características de las solicitudes presentadas y antecedentes de la misma), no es menos cierto que ambos aspectos deben cohonestarse en casos como el presente en que el volumen de solicitudes es un reflejo del ejercicio abusivo del derecho desde una perspectiva cualitativa. En este punto, resultan especialmente clarificadoras las apreciaciones de la Administración y, sobre todo, el detalle y la especificidad con la que se dimensionan –en términos de recursos necesarios.- las implicaciones de atender a solicitudes de información como las planteadas. Es decir, a nuestro juicio, no se hace una apreciación general o en abstracto de una situación, sino que se aportan detalles, concretos y determinados, del alcance que para la organización implica atender las peticiones del solicitante." En atención a la doctrina de este CTBG que acabamos de detallar, y en su aplicación al caso que nos ocupa, se constata que se concurre el segundo de los supuestos sostenidos por el Consejo de Transparencia en su Criterio Interpretativo, habida cuenta que el tratamiento constante de solicitudes formuladas, está obligando a paralizar el resto de la gestión que esta entidad y, en particular a, de la Dirección Corporativa, encargadas de dar contestación a las solicitudes, deben llevar a cabo para garantizar la continuidad del servicio. Y es que, dichas tramitaciones impiden la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que RTVM tiene encomendada, resultando ello, de una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos, tal y como venimos acreditando. Es decir, no se produce un abuso por motivos cuantitativos, como pretende hacer ver la reclamante, sino por motivos cualitativos. En efecto, además de los datos expuestos, cabe manifestar que la tramitación de dichas solicitudes ha venido siendo realizada por la Dirección de RTVM, y actualmente, por la Dirección Corporativa. Es decir, actualmente una única persona, que además de encargarse en la tramitación dichas solicitudes de acceso, de llevar a cabo entre otros, las siguientes actividades esenciales para la correcta prestación del servicio público: Coordinación de las Direcciones Económico-Financiera, de Ingeniería y de recursos Humanos; asistencia a la Dirección general en cuantas cuestiones esta requiera; distintas tareas inherente a la asesoría jurídica (revisión de contratos, asistencia a reuniones, resolución de consultas...); asistencia en las relaciones de la sociedad con las distintas Consejería de la Comunidad de Madrid, elaborando cuenta documentación éstas solicitan; preparación de comparecencias y tramitación de las peticiones de información efectuadas por la Comisión de Control Parlamentario... Pero es que, además de lo anterior, esta entidad entiende que el derecho de acceso se está ejercitando con la intención, consciente y deliberada, de perjudicar el desarrollo del servicio, es decir, de manera contraria a los requisitos de la buena fe. Tal circunstancia queda acreditada, no solo por las constantes solicitudes que son formuladas por ésta según se ha expuesto, sino que además, consta a esta entidad que la solicitante ha llevado a cabo una serie de actuaciones que demuestra la mala fe con la que viene actuando. En concreto, en fecha 25 de noviembre de 2019, la solicitante presentó Reclamación al Consejo de Transparencia (RT/0776/2019) ante una supuesta falta de contestación a una de las solicitudes formuladas. Decimos supuesta, porque sí que se vino a dar respuesta a la misma en tiempo y forma. Sin embargo, ello motivó la tramitación del correspondiente expediente ante el Consejo de Transparencia, aumentando innecesariamente la carga de trabajo de RTVM. Con fecha 27 de noviembre de 2019 repitió la misma actuación con dos solicitudes que también se contestaron por RTVM en forma y plazo (RT/0783/2019 y RT/0784/2019) (...) 3.2 La solicitud efectuada es repetitiva. Además de lo expuesto, cabe advertir que igualmente, la solicitud de información es repetitiva y por tanto, ejercida en abuso del derecho. (...) pues debe señalarse que, la solicitud efectuada reitera en su último punto una solicitud que ya fue efectuada por la misma solicitante en fecha 9 de mayo de 2018 siendo ésta debidamente contestada por RTVM en el marco del expediente 03-OPEN-00092.6/2018. Todo ello viene a acreditar, una vez más que la solicitud de referencia no se encuentra amparada en forma alguna con la finalidad que recoge la LTAIBG. Por ello, la solicitud de referenciada es manifiestamente repetitiva pues de forma patente, clara y evidente coincide con otra presentada con anterioridad por la misma solicitante y que, habiéndose admitido a trámite, ya se ofreció la información sin que haya habido ninguna modificación sobre las conclusiones y datos en su momento ofrecidos. 3.3 La solicitud no está justificada con la finalidad de la LTAIBG. (...) Pues bien, atendiendo a las circunstancias del caso concreto, el fin perseguido por la reclamante es de carácter abusivo al no estar justificado con la finalidad de transparencia previsto en la LTAIBG pues con dichas solicitudes de información no solo pretende desacreditar la trayectoria profesional de los trabajadores de RTVM sino que pone en cuestión motivos de carácter personal o privado, tal y como se puede apreciar en las continuas publicaciones realizadas en el periódico digital "ESDIARIO". Y es que, esta parte ha podido comprobar que la información solicitada ha sido utilizada para realizar diferentes publicaciones en dicho periódico digital, pues tal y como se comprueba en la noticia del día 31 de diciembre de 2019 que se adjunta a como documento nº2, se ha plasmado expresamente en la fotografía de la noticia, parte de la contestación de inadmisión a una petición de información que fue efectuada por la, cuyo extracto es la base del artículo, y se hace referencia al mismo en el píe de fotografía. De hecho, en el artículo publicado se resalta ese escrito de inadmisión indicando expresamente "el documento que prueba como JP - el Director General de RTVM- se negó, hasta hace unos días, a cumplir con una obligación que llevaba tres años escondiendo". (...) Así pues, la finalidad de obtención de la información solicitada oculta un carácter espurio que responde a la mala fe de la reclamante pues, tal y como se aprecia en dicho artículo y en otros similares que figuran publicados en ese diario digital, su finalidad última es el perjuicio y difamación de RTVM, de sus trabajadores, así como de sus colaboradores externos. (...) Como ejemplo ilustrativo de esta ausencia de finalidad sería y legítima nos remitimos nuevamente a la noticia que se aporta como documento nº2 titulada "el Director de Telemadríd escondió su declaración para tapar que es millonario" y en la que el diario digital, a través de la información obtenida de RTVM, hace un uso impropio y difamatorio contra distintos trabajadores de esta empresa pública. (...) En consecuencia, la petición de la solicitante debe ser inadmitida, por encuadrarse en las causas de inadmisión del artículo 18.e) de la LTAIBG al ser manifiestamente repetitiva y tener un carácter abusivo no justificado con la finalidad de la ley de referencia. CUARTA.- A mayor abundamiento, la información que se solicita exige una acción previa de reelaboración, por lo que concurre una nueva causa de inadmisión. Asimismo, cabe poner de manifiesto que, en relación con la petición de entregar una relación de colaboradores, documentación donde se justifique la función de servicio público, así como de la documentación en la que se materialicen los principios que rigen la línea editorial de RTVM, resulta de aplicación el artículo 18.1 e) de la LTAIBG (...) En este caso, conviene indicar que RTVM no ha realizado ningún informe donde se aborde los temas antes detallados y, por lo tanto, para entregar dicha información sería necesario elaborar informes ad hoc para el solicitante donde se recogiera la información solicitada, dedicando además recursos y personas en exclusiva para dicha tarea. (...)»

4.

La información solicitada por la reclamante hace referencia a dos cuestiones: una; la relación de los colaboradores externos incluyendo el importe abonado a cada uno y las directrices o criterios existentes para la selección de los mismos y dos; la documentación que justifique la función de servicio público de la cadena y documentación existente donde se materialicen los principios que inspiran la línea editorial.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2.

En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las Comunidades Autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de esta previsión, han suscrito convenio con este Organismo las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Comunidad de Madrid y Castilla-La Mancha, así como las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.

3.

La LTAIBG tiene por objeto “ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento”. De este modo, su artículo 12 reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la “información pública”, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución y desarrollados por dicha norma legal. Por su parte, el artículo 13 de la LTAIBG define la “información pública” como:

“los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”.

A tenor de estos preceptos, en suma, la LTAIBG reconoce y regula el derecho a acceder a información pública que esté en posesión del organismo al que se dirige bien porque él mismo la ha elaborado, bien porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas con el requisito de que se trate de un sujeto incluido en el ámbito de aplicación de la propia Ley.

4.

La información solicitada por la reclamante hace referencia a dos cuestiones: una; la relación de los colaboradores externos incluyendo el importe abonado a cada uno y las directrices o criterios existentes para la selección de los mismos y dos; la documentación que justifique la función de servicio público de la cadena y documentación existente donde se materialicen los principios que inspiran la línea editorial.

En primer lugar, en cuanto a la relación de los colaboradores y el importe abonado a los mismos, RTVM alega que la solicitud es abusiva y que no está justificada con la finalidad de la LTAIBG.

A este respecto cabe recordar que este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas por el art. 38.2 a), aprobó el Criterio interpretativo 3/2016, de 14 de julio, que se pronuncia en los siguientes términos:

2.2. Respecto del carácter abusivo de la petición de información.

El artículo 18.1. e) de la LTAIBG asocia el carácter abusivo de la solicitud a la condición de que la petición “no esté justificada con la finalidad de la Ley”. De este modo hay dos elementos esenciales para la aplicación de esta causa de inadmisión:

• A) Que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo: el hecho de que una misma persona presente un número determinado de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho, y
• B) Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llegue a conjugarse con la finalidad de la Ley.

1. Así, una solicitud puede entenderse ABUSIVA cuando se encuentre en alguno de los supuestos o se den alguno de los elementos que se mencionan a continuación:

• Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerarse incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, esto es: “Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho”.
• Cuando, de ser atendida, requiriera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
• Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros.
• Cuando sea contraria a las normas, las costumbres o la buena fe.

2. Se considerará que la solicitud está JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando se fundamenta en el interés legítimo de:

• Someter a escrutinio la acción de los responsables públicos
• Conocer cómo se toman las decisiones públicas
• Conocer cómo se manejan los fondos públicos
• Conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas

Consecuentemente, NO ESTARÁ JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando:

• No pueda ser reconducida a ninguna de las finalidades señaladas con anterioridad y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
• Cuando tenga por finalidad patente y manifiesta obtener información que carezca de la consideración de información pública de acuerdo con la definición del artículo 13 de la LTAIBG.
• Cuando tenga como objeto o posible consecuencia la comisión de un ilícito civil o penal o una falta administrativa.

Como conclusión a todo lo anterior, las solicitudes planteadas deben analizarse desde la perspectiva del control de la acción de la Administración y la rendición de cuentas por las decisiones públicas, toda vez que atendiendo al tipo de información requerida, la relación de los colaboradores externos y el importe que se ha pagado a cada uno de ellos, se pretende conocer el manejo de los fondos públicos y la toma de decisiones públicas. Consecuentemente, en la medida en que la solicitud se refiere a pilares fundamentales y ratio iuris de la LTAIBG, como garantizar el interés común en conocer la actuación pública, poder participar en la misma y exigir responsabilidades por las decisiones de los organismos públicos, la solicitud no cabe considerarse como abusiva por lo que procede estimar la reclamación presentada, en este punto concreto.

5.

En segundo lugar, con respecto a la documentación que justifique la función de servicio público de la cadena y la documentación existente donde se materialicen los principios que inspiran la línea editorial, RTVM alega que la solicitud es repetitiva.

A este respecto señalar que el criterio interpretativo anteriormente citado se refiere asimismo a las solicitudes repetitivas. Así, respecto a una solicitud de información “manifiestamente repetitiva”, el Criterio indica lo siguiente:

Gramaticalmente, se define como aquella que lleva a decir o resolver algo que ya se ha dicho o resuelto anteriormente.

En los términos de la Ley, para que la solicitud pueda ser inadmitida, se requiere. A) Que sea repetitiva y B) Que esta característica sea manifiesta. Por lo tanto, y toda vez que es requisito derivado de los términos en los que se pronuncia la Ley que la solicitud sea, no sólo repetitiva sino que lo sea manifiestamente, procede interpretar qué se entiende por solicitud manifiestamente repetitiva:

Una solicitud será MANIFIESTAMENTE repetitiva cuando de forma patente, clara y evidente:

• Coincida con otra u otras presentadas anteriormente por el mismo o los mismos solicitantes y hubiera sido rechazada por aplicación de alguno de los límites del artículo 14 o 15 de la LTAIBG o por concurrir alguna causa de inadmisión en los términos del artículo 18. En todo caso, la respuesta debe haber adquirido firmeza por el transcurso de los plazos de reclamación o recurso contencioso-administrativo sin que éstos se hubieran interpuesto o cuando, habiéndose presentado, hubieran sido definitivamente resueltos y la denegación o inadmisión hubiese sido avalada por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno u órgano autonómico equivalente competente o por el órgano judicial correspondiente.
• Coincida con otra u otras presentadas anteriormente por el mismo o los mismos solicitantes y, habiéndose admitido a trámite, se hubiera ofrecido ya la información sin que hubiera existido ninguna modificación real o legal sobre los datos en su momento ofrecidos. En estos casos, deberá justificarse adecuadamente la ausencia de modificación de los datos inicialmente ofrecidos.
• El solicitante o solicitantes conocieran de antemano el sentido de la resolución por habérsele comunicado en un procedimiento anterior por el órgano informante.
• Coincidan con otra u otras dirigidas al mismo órgano en períodos de tiempo inferiores a los plazos de tramitación legalmente previstos, de tal forma que las solicitudes presentadas previamente no hubieran finalizado su tramitación.
• Cuando fueran de respuesta imposible, bien por el contenido o por razones de competencia y así se hubiera notificado y justificado al solicitante de información.

En el presente caso, RTVM indica que ya se le proporcionó la respuesta a las cuestiones ahora planteadas en una anterior solicitud de información con número de expediente 03-OPEN-00092.6/2018. En la primera, la reclamante solicitaba: “Copia del informe del Consejo de Administración sobre el cumplimiento de la misión de servicio público atribuida correspondiente a 2017. Copia de las directrices establecidas por el director general para que la programación cumpla la misión de servicio público en el ejercicio 2017. Copia del documento elaborada por el Consejo de Administración en el que se establecen los criterios rectores o principios que deben inspirar la dirección editorial de RTVM conforme al artículo 18.2 de la Ley 8/2015, de 28 de diciembre de Radio Televisión Madrid.”, mientras que en la segunda se requiere expresamente: "Copia de la documentación existente en RADIOTELEVISIÓN MADRID, cualquiera que sea la forma que revista, donde se justifique la FUNCIÓN DE SERVICIO PÚBLICO que ha de desempeñar la cadena y en su caso, las instrucciones que al respecto haya impartido el DIRECTOR GENERAL, o el CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN desde enero de 2017 hasta la actualidad Copia de la documentación existente en RADIOTELEVISIÓN MADRID, cualquiera que sea la forma que revista, donde se materialicen los principios que inspiran la línea editorial de RADIOTELEVISIÓN MADRID, desde enero de 2017 hasta la actualidad". A juicio de este Consejo, se está solicitando la misma información. Por tanto, debe desestimarse la reclamación, en estos puntos concretos, al apreciar la concurrencia del límite del artículo 18.1.e).

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede:

1. PRIMERO.- ESTIMAR parcialmente la reclamación presentada, por constituir información pública en virtud de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
2. SEGUNDO: INSTAR a Radio Televisión de Madrid S.A.U a facilitar a la reclamante, en el plazo máximo de veinte días hábiles, la relación de colaboradores externos y ajenos a Radiotelevisión Madrid, que no formen parte de la RPT, en los diferentes programas de Radiotelevisión Madrid e importe abonado a cada colaborador por su participación. Copia de las directrices, criterios de selección o informes existentes relativos a los procedimientos de elección de colaboradores externos en los programas de Radiotelevisión Madrid realizados bien por el Director General, Comité de Dirección, Consejo de Administración o Consejo Asesor desde enero de 2017 a 29 de octubre de 2019.
3. TERCERO: INSTAR a Radio Televisión de Madrid S.A.U a que, en el mismo plazo, remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia del cumplimiento de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.