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Resolución reclamación art. 24 LTAIBG
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Número y fecha de resolución: indicados al margen.
Número de expediente: 951/2025
Fecha Firma: 22/09/2025
Reclamante: Ryanair DAC oficina representación España.
Presidente
Organismo: MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA, JUSTICIA Y RELACIONES CON LAS
CORTES.
Número: 2025-1096 Fecha: 22/09/2025
Sentido de la resolución: Archivo.
Palabras clave: consumo, informes, Abogacía General del Estado, pérdida
sobrevenida de objeto.
R CTBG
I. ANTECEDENTES
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 3 de marzo de
2025 la mercantil reclamante solicitó al MINISTERIO DE TRANSPORTES Y
MOVILIDAD SOSTENIBLE, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno 1 (en adelante,
LTAIBG), la siguiente información:
«INFORME A.G. TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE 6/24 (R – 1434/2024)
emitido por la Dirección General de lo Consultivo de la Abogacía General del Estado
a instancias de la Secretaría General de Transportes Aéreo y Marítimo del Ministerio
de Transportes y Movilidad Sostenible y relativo a “la competencia, la
proporcionalidad y la aplicación práctica del tipo sancionador, a la vista de la falta
de una definición normativa sobre el equipaje de mano, a la práctica consistente en
la exigencia de un sobrecoste sobre el precio del equipaje de mano en cabina
cuando exceda de los límites establecidos por la aerolínea”.
https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887
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Que, si bien RYANAIR no está obligada a motivar la solicitud de acceso a dicha
información (a tenor del Artículo 17.3 de la Ley 19/2013), dichos motivos
corresponden con el hecho de haber sido RYANAIR expedientada por el Ministerio
de Derechos Sociales, Consumo y Agenda 2030 en su procedimiento sancionador
SAN0013/23, en el que se le han atribuido infracciones y ha sido sancionada por su
política de equipaje de mano y clausulado contractual en la materia.
El Informe ha sido remitido y tenido en cuenta por la Abogacía del Estado en el
Ministerio de Derechos Sociales, Consumo y Agenda 2030, según consta en la
Resolución dictada por el Excmo. Sr. Ministro de Derechos Sociales, Consumo y
Agenda 2030 de 21 de noviembre de 2024, desestimatoria del recurso de alzada
interpuesto por RYANAIR en el procedimiento sancionador SAN0013/23
antedicho».
Número: 2025-1096 Fecha: 22/09/2025
El 13 de marzo de 2025 la Unidad de Información y Transparencia del Ministerio de
Transportes y Movilidad Sostenible remitió la solicitud al MINISTERIO DE LA
PRESIDENCIA, JUSTICIA Y RELACIONES CON LAS CORTES al considerar que
correspondía a su ámbito de competencia. En esa misma fecha, la remisión que fue
notificada a la mercantil solicitante y la solicitud fue recibida para su resolución en la
Abogacía General del Estado-Servicio Jurídico del Estado del Ministerio de Justicia.
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2. Mediante resolución de 2 de abril de 2025, notificada el 10 de abril de 2025, se
deniega la información solicitada en aplicación del límite previsto en las letras f) y k)
del artículo 14.1 LTAIBG, con base en lo siguiente:
«La divulgación del informe al que se pretende acceder supondría un perjuicio para
la materia señalada en el expositivo precedente, toda vez que se encuentran en
tramitación los recursos contencioso-administrativos con número de procedimiento
PO 102/2025 y PO 97/2025, sustanciados ante la Sección 8ª de la Audiencia
Nacional. El informe solicitado incluye consideraciones relativas a actuaciones
procesales de las citadas causas judiciales y su entrega puede suponer, por tanto,
una quiebra del principio de igualdad de las partes en este procedimiento,
afectando a la posición representada por la Abogacía del Estado. La
proporcionalidad de esta denegación de acceso se funda en esa directa conexión
con la pretensión que está siendo objeto de los citados procesos judiciales,
afectando de manera sustancial al principio de tutela judicial efectiva e igualdad de
armas.
(…) La revelación del informe que se solicita supondría inexorablemente un perjuicio
para la tutela judicial efectiva de la Administración y su derecho de defensa, puesto
que sus representantes procesales, actúen legalmente o por convenio, tienen el
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deber de secreto (ex. Art. 542.3 LOPJ) y quedarían, de estimarse la petición
interesada, en peor posición respecto de la otra parte procesal, pues estarían
sometidos a un nivel de fiscalización que sería impensable exigir al abogado
particular de la otra parte. Esto es, la entrega del informe generaría una situación
de desigualdad, perjudicando un correcto desarrollo de la defensa procesal cuyo
último perjudicado sería el cliente (Ministerio de Derechos Sociales, Consumo y
Agenda 2030), titular del derecho a la tutela judicial efectiva del Art. 24 CE.
En este sentido, la Disposición Adicional 3ª del Real Decreto 1057/2024, de 15 de
octubre, por el que se aprueba el Reglamento de la Abogacía General del Estado,
dispone: “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 19/2013, de 9
de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno,
para resolver las solicitudes de acceso a la información que obre en poder de la
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Abogacía General del Estado se observarán las siguientes reglas: 1.ª Con el objeto
de garantizar la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial
efectiva, no se facilitarán (…) los informes que se emitan en relación con las
actuaciones procesales que deban realizarse (…)”
En efecto, si se accediera al derecho de acceso respecto al informe, quedarían
gravemente afectados los principios de igualdad entre las partes y contradicción.
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Para poder acceder al debate procesal en condiciones que respeten la garantía de
igualdad entre los implicados, ninguno de ellos debería conocer, sino en el seno del
propio proceso y en el trámite correspondiente, los argumentos que servirán de
fundamento a las posiciones que asumirán, como parte demandante y como parte
demandada, algo que sucedería si el informe solicitado se hiciera público, pues se
tendría acceso al criterio de la parte defensora de la Administración afectada sobre
el objeto de la cuestión litigiosa, facilitando, de este modo, la labor del adversario
procesal.
(…)
Partiendo de lo anterior y efectuado el test del daño, entendemos que debe
prevalecer la aplicación del límite legal del artículo 14.1 f) de la LTAIBG, frente al
derecho de acceso a la información solicitada, puesto que en el acceso al informe
de la Abogacía del Estado solicitado concurre un interés inferior, el de conocer de
manera anticipada un informe que las partes recurrentes tendrán a su disposición
en el seno del proceso, frente al interés público superior que concurre en garantizar
el derecho de defensa, la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela
judicial efectiva de la Administración.
(…)
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Debe recordarse que el informe solicitado lleva a cabo una valoración jurídica sobre
la aplicación del tipo sancionador y la proporcionalidad de la sanción impuesta, por
lo que, de conocerse, la ventaja procesal de los recurrentes en el orden jurisdiccional
contencioso-administrativo sería incuestionable.
(…)
Por otro lado, en la letra k) del apartado 1 del artículo 14 de la LTAIBG, se recoge
que el derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información
suponga un perjuicio para la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido
en procesos de toma de decisión.
Efectivamente, con carácter adicional, debe considerarse la concurrencia de este
límite, favoreciendo la denegación del acceso solicitado, como salvaguardia del
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deber de sigilo y secreto a los que están sometidos los Abogados del Estado en el
ejercicio de sus funciones de asesoramiento jurídico.
En efecto, la disposición adicional séptima de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre,
de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, establece que en la
asistencia jurídica letrada que presten los Abogados del Estado, estos:
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(…)
Expuesto lo anterior, cabe indicar que el respeto a estos deberes de siglo y secreto
supone que las funciones de asesoramiento jurídico y los informes evacuados en
ejercicio de dichas funciones por los Abogados del Estado no puedan ser de general
y público acceso, lo cual no impide que dicho acceso esté justificado cuando resulte
patente un interés público superior en la divulgación de los informes emitidos.
En consecuencia, debe prevalecer el interés que concurre en la salvaguarda del
citado deber de sigilo y secreto administrativo que atañe a los Abogados del Estado
en el ejercicio de sus funciones de asesoramiento sin que, de acuerdo con lo
expuesto, concurra causa justificativa alguna que legitime el menoscabo de estos
deberes de siglo y secreto mediante el acceso al informe solicitado. Sobre todo, y
como se viene diciendo, cuando la divulgación perjudica claramente el derecho de
defensa de la Administración a la que asesora, representa y defiende la Abogacía
del Estado».
3. Mediante escrito registrado el 5 de mayo de 2025, Ryanair DAC oficina
representación España (en adelante, Ryanair) interpuso una reclamación ante el
Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación
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del artículo 242 LTAIBG en la que pone de manifiesto que está disconforme con la
resolución denegatoria y expone lo siguiente:
«22. (…) Ryanair desea aclarar, ya desde este momento, que no es parte en ninguno
de los dos procedimientos citados en la resolución de la Abogacía General del
Estado, si bien es cierto que la Resolución del Recurso de Alzada ha sido recurrida
en la vía contencioso-administrativa por Ryanair en el procedimiento ordinario
119/2025.
23. (…) El Abogado General del Estado admite que este informe será puesto a
disposición de Ryanair en el curso del propio proceso judicial, por lo que la razón de
su rechazo parece obedecer, más que a un motivo de fondo, a una razón
exclusivamente relacionada con el momento temporal en el cual se debe hacer
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efectivo el acceso.
(…)
29. (…) (i) el informe al que Ryanair pretende acceder no fue emitido en un
procedimiento judicial, sino en un procedimiento administrativo y (ii) el Abogado
General del Estado no identifica tampoco ninguna razón de fondo que justifique la
supuesta vulneración de la tutela judicial efectiva que generaría el acceso por
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Ryanair a la información solicitada.
A. El informe reclamado no es un informe emitido en relación con una actuación
procesal
(…)
31. (…) El informe objeto de la solicitud de acceso a información pública promovida
por Ryanair, no se elaboró para el litigio que posteriormente Ryanair decidió iniciar,
ni, por tanto, cabe afirmar que su finalidad haya sido la de defender a la
Administración en un procedimiento judicial. Por el contrario, el informe fue emitido
en el marco de la tramitación de un procedimiento de naturaleza administrativa
sancionadora, concretamente, con ocasión del recurso de alzada que Ryanair
interpuso frente a la resolución sancionadora dictada en su contra, a instancias de
Ryanair y con el único fin de sustentar la posición de la Administración antes de que
se iniciase cualquier procedimiento contencioso.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a24
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32. En este sentido, tanto la Resolución del Recurso de Alzada, como la posterior
resolución del Abogado General del Estado denegatoria del acceso, reconocen
expresamente que la finalidad del informe fue servir de sustento y orientación para
decidir sobre un recurso de alzada interpuesto en vía administrativa. Dicho informe
no se concibió, ni emitió, pensando en la inminencia de un proceso judicial concreto,
sino que se empleó para fundamentar la postura de la Administración y su
actuación sancionadora en el ámbito meramente administrativo, antes de que
tuviera lugar el litigio ante los órganos jurisdiccionales.
(…)
B. La resolución reconoce la trascendencia del informe para Ryanair y que Ryanair
tendrá acceso al mismo en un momento procesal posterior.
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(…)
37. La invocación de las salvaguardas de la tutela judicial efectiva o de la igualdad
de armas conciernen en este caso más bien a una circunstancia meramente
temporal que quiere imponer el Abogado General del Estado a Ryanair, basada en
la conveniencia de mantener el informe reservado hasta que el proceso contencioso
se halle en curso y que, a juicio de esta parte, carece de toda justificación, cuando
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además Ryanair ha accedido a este expediente administrativo con carácter previo
hasta en dos (2) ocasiones.
C. El apartado primero de la Disposición adicional tercera del Real Decreto
1057/2024 no resulta aplicable.
(…)
39. Pues bien, esta norma responde a la necesidad de acotar claramente los
supuestos en los que la Abogacía General del Estado asume la representación y
defensa de la Administración ante los tribunales, prohibiendo la entrega de
informes elaborados por dicho órgano para proponer, valorar o definir la estrategia
procesal en un contexto judicial concreto, como ocurre al redactar demandas,
contestaciones o recursos. La finalidad es salvaguardar la igualdad de partes y la
tutela judicial efectiva en un litigio claramente identificado.
(…)
41. Dado que la disposición citada por el Abogado General del Estado regula los
informes emitidos en relación con actuaciones judiciales, no procede aplicar dicha
disposición al documento que Ryanair solicita en este expediente. Aquí, la
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intervención de la Abogacía General del Estado surgió para fundamentar una
actuación ejecutiva y sancionadora, encuadrada en un procedimiento
administrativo y no vinculada a la defensa inmediata ante un juez o tribunal.
42. El hecho de que, con posterioridad, Ryanair haya acudido a la vía contencioso-
administrativa no convierte el informe en un documento procesal, ya que dicho
informe no fue creado, ni destinado desde su origen para configurar la estrategia
de la Administración en un litigio.
(…)
53. En el caso que nos ocupa, el informe que Ryanair reclama ha sido emitido a
requerimiento de la Administración, porque Ryanair lo solicitó en su recurso de
alzada y, además, ha servido como fundamento para la imposición de
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determinadas sanciones muy graves, por lo que el interés de Ryanair en acceder a
su contenido es indudable. En estas condiciones, la mera existencia de determinada
normativa sectorial no puede impedir una interpretación correcta del artículo 14,
apartado 1, letra k) de la Ley 19/2013, que impide calificar dicho informe como
información confidencial, particularmente cuando la Abogacía General del Estado
(i) no realiza una interpretación de dicha normativa sectorial que permita hacer
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compatibles ambas regulaciones y (ii) tampoco explica de forma concreta en qué
modo se perjudica su deber de confidencialidad por el hecho de facilitar a Ryanair
el informe en este caso concreto o qué consecuencias desfavorables concretas
produce esta situación para la Administración o para la propia Abogacía del
Estado».
4. Con fecha 6 de mayo de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio
requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la
solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere
pertinentes. El 21 de mayo de 2025 tuvo entrada en este Consejo escrito de la
Abogacía General del Estado en el que se señala lo siguiente:
«Al respecto, y con carácter previo, deben tenerse en cuenta dos consideraciones:
la primera, es que la reclamante no niega que el informe solicitado esté relacionado
con una serie de procedimientos judiciales contencioso-administrativos seguidos
ante la Sección 8ª de la Audiencia Nacional, concretamente los procedimientos
ordinarios número 102/2025 y 97/2025.
Y, la segunda, es que la reclamante admite abiertamente que es parte en un
procedimiento judicial relacionado con el informe. Así, indica que la Resolución del
Recurso de Alzada en la que se hace referencia al informe solicitado, <<ha sido
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recurrida en vía contencioso administrativa…en el procedimiento ordinario
119/2025>>. Luego reconoce la existencia de varios procedimientos judiciales
relacionados con el informe cuyo acceso pretende y, en concreto, en uno de ellos se
identifica como parte procesal.
(…)
La propia compañía aérea, con la argumentación empleada en su reclamación,
viene a reconocer implícitamente que desde luego está buscando obtener una
ventaja procesal sobre la Administración recurrida, derivada de tener acceso a un
documento integrado en el expediente administrativo que se incorporará al
procedimiento judicial antes del momento en que le correspondería, en el seno de
ese procedimiento, como parte demandante, y al reprocharle a la Abogacía del
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Estado que ampare su negativa a entregárselo ahora en la necesidad de garantizar
la igualdad de partes y la tutela judicial efectiva cuando a la vez está asumiendo
que acabará conociendo el contenido del informe. Pero es que ese lapso temporal
es, precisamente, lo que permitirá evitar el menoscabo del derecho a la tutela
judicial efectiva de la Administración demandada sin perjuicio del que por su parte
también asiste a la parte recurrente.
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Por tanto, ante la solicitud de acceso a un informe donde la propia Abogacía del
Estado hace determinadas consideraciones jurídicas (competencia,
proporcionalidad y aplicación práctica del tipo sancionador) respecto de la
actuación de la Administración a la que representa y defiende en un procedimiento
judicial concreto y en trámite, la normativa precitada le impone un riguroso deber
de secreto, sigilo y reserva, sobre todo, cuando quien lo solicita es el adversario
procesal. Y, por todo ello, cabe entender que concurre el límite de la garantía de
confidencialidad. Una confidencialidad derivada, además, de previsiones
normativas.
En definitiva, el derecho de acceso de la reclamante debe ceder, pues en este caso
se encuentra limitado por el deber de confidencialidad de los abogados del Estado,
necesario y pertinente, como defensores del Ministerio de Derechos Sociales,
Consumo y Agenda 2030, al existir procedimientos judiciales (y no sólo el de la
reclamante) pendientes de resolver».
5. El 21 de mayo de 2025, se concedió audiencia a la mercantil reclamante para que
presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 29 de
mayo de 2025 en el que señala que:
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«3. En este contexto, deseamos informar al CTBG de que, el pasado 19 de mayo de
2025, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid dio traslado a Ryanair del
expediente administrativo que incluye el informe objeto de la solicitud de acceso
que ha originado la presente reclamación, de modo que Ryanair ya ha tenido
acceso a los documentos reclamados ante el CTBG, tanto en el presente Expediente
951/2025 como en el Expediente 556/2025.
4. No obstante lo anterior, Ryanair (i) no desea desistir de sus reclamaciones y (ii)
considera que las mismas siguen teniendo objeto, en la medida que la posición de
la Administración en este caso, oponiéndose a la reclamación por la supuesta
concurrencia de límites al derecho de acceso, y negando a Ryanair acceso a un
expediente sobre la base del cual, la Administración ha impuesto una sanción como
la que nos ocupa, carece de todo amparo legal».
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II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG3 y en el artículo
13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del
R CTBG
Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I.4, el presidente de esta Autoridad
Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que,
en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG5, se presenten frente a las resoluciones
expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a
la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los
contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en
poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y
que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un
concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos
específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota
su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a38
https://www.boe.es/eli/es/rd/2024/07/02/615
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a24
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a12
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“pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los
sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus
funciones”.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso
a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la
concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que
figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso un informe de la Dirección
General de lo Consultivo de la Abogacía General del Estado, de referencia
Transportes y Movilidad Sostenible 6/24 (R – 1434/2024), relativo a «la competencia,
la proporcionalidad y la aplicación práctica del tipo sancionador» aplicado en los
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casos de «sobrecoste del precio del equipaje de mano en cabina cuando exceda de
los límites establecidos por la aerolínea».
La mercantil solicitante manifiesta en su solicitud que dicho informe ha sido tenido
en cuenta en la resolución del recurso de alzada contra la sanción impuesta a dicha
mercantil por el Ministerio de Derechos Sociales, Consumo y Agenda 2030, en el
procedimiento sancionador SAN0013/23, y que dicha resolución ha sido recurrida en
R CTBG
la vía contencioso-administrativa por Ryanair «en el procedimiento ordinario
119/2025».
La Abogacía General del Estado denegó el acceso al informe solicitado con base en
el artículo 14.1.f) LTAIBG, expresando que «incluye consideraciones relativas a
actuaciones procesales». Asimismo, alega la concurrencia del límite previsto en la
letra k) de dicho artículo, en relación con el deber de secreto y sigilo que la disposición
adicional séptima de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al
Estado e Instituciones Públicas establece para los Abogados del Estado.
4. Centrada la controversia en estos términos, no puede desconocerse que la mercantil
reclamante ha manifestado en el trámite de audiencia ofrecido durante la
sustanciación de este procedimiento de reclamación que ya ha accedido al contenido
del informe, al haber recibido copia en el seno del recurso contencioso-administrativo
del que es parte.
No procede, en consecuencia, que este Consejo entre a valorar las alegaciones de las
partes ni emita pronunciamiento sobre el fondo, en la medida en que la pretensión
que se ejercitaba con esta reclamación ha sido satisfecha por otro cauce.
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5. En conclusión, de acuerdo con lo expuesto, procede el archivo de la reclamación al
constatarse la pérdida sobrevenida de objeto.
III. RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede ARCHIVAR la
reclamación interpuesta frente a la resolución del MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA,
JUSTICIA Y RELACIONES CON LAS CORTES.
De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia,
acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24
de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de
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conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre8, de
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer
recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala
de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto
en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio,
R CTBG
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa9.
EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez
7 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a23
8 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a112
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