Acceso a las Normas Subsidiarias de planeamiento urbanístico de Gozón de 1985

ANTECEDENTES

Resolución RT 0542/2021

Administración/Organismo: Ayuntamiento de Gozón (Principado de Asturias).

Información solicitada: Normas subsidiarias de planeamiento urbanístico de Gozón de 1985

1. Según se desprende de la documentación que obra en el expediente, el reclamante solicitó al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG) y con fecha 26 de mayo de 2021 la siguiente información:
   "EXPONE:
   
   Que desea consultar determinadas prescripciones de las NNSS (normas subsidiarias) de Gozón de 1985.
   
   Que, partiendo de ellos epígrafes de las NNSS de 1996, concreta sus peticiones según la siguiente relación, considerando que aunque los títulos de los correspondientes epígrafes (que se numeran a los solos efectos de la claridad de la petición) puedan ser diferentes, el contenido de debe ser generalmente similar:
   
   1. De la Introducción:
   1.1 Normativa de referencia relacionada en las NNSS.
   1.2 Modelo global de ordenación territorial.
   1.3 Criterios interpretativos y reglas de prioridad en casos de discrepancias entre documentos y/o planos.
   1.4 Régimen jurídico urbanístico de suelo y edificación.
   2. Del suelo no urbanizable:
   2.1 Suelo no urbanizable. Principios y objetivos generales.
   2.2 Régimen jurídico urbanístico de suelo y edificación en suelo no urbanizable.
   2.3 Normas y condiciones generales sobre vivienda en suelo no urbanizable.
   2.4 Tipos de vivienda en suelo no urbanizable.
   2.5 Usos permitidos, autorizables e incompatibles o prohibidos en suelo no urbanizable genérico.
   
   SOLICITA:
   Que, reconocido el derecho de acceso a la cita documentación, se le remita ésta en formato digital fácilmente accesible (…..)"
2. Al no recibir respuesta, el reclamante presentó, mediante escrito al que se da entrada el 5 de julio de 2021, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 24.2 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.
3. El 7 de julio el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente completo al Director General de Gobernanza Pública, Transparencia, Participación Ciudadana y Agenda 2030 de la Consejería de Presidencia del Principado de Asturias y a la Secretaría General del Ayuntamiento de Gozón, al objeto de que se pudieran presentar las alegaciones que se considerasen oportunas. El 27 de agosto de 2021 se recibe contestación a ese requerimiento, cuyo contenido es el siguiente:
   

   "PRIMERO: Las Normas Subsidiarias de Gozón de 1985 y planos que las acompañan con indicación en su caso, de la dirección web en la que pueden localizarse, fueron facilitadas al reclamante D. , por la Consejería de Medio Rural y Cohesión Territorial del Principado de Asturias tal y como figuran en los antecedentes de la RT 0542/2021. Se adjunta copia de la RT/0478/2020.
   
   SEGUNDO: Para el caso de que el reclamante hubiera cometido un error y su pretensión se concretara no en la normativa señalada sino en el Texto Refundido de las Normas Subsidiarias de Gozón de 1995 (EXPTE. CUOTA 713195), este fue objeto de publicación en el suplemento al BOPA nº 215 del 14 de septiembre de 1996, y de pública consulta a través del repositorio de disposiciones del Principado de Asturias.
   
   TERCERO: Que la concreta petición de acceso incurre en el requisito objetivo sobre abuso de derecho –artículo 18.1 e) LTAIBG-, es contraria a la buena fe, persiguiendo una finalidad ilegítima, la coacción y presión indebida a esta Administración y al Alcalde Presidente toda vez que "con fecha de 10 de noviembre de 2020 el reclamante comunica el desistimiento de su reclamación, al haberse facilitado la información solicitada", cómo se infiere de la concreta petición efectuada por el reclamante –con registro de correos 26/05/2021-, sobre la base de la circunstancia subjetiva del expediente de protección de la legalidad urbanística de restauración del orden jurídico infringido y de la realidad física alterada o transformada, como consecuencia de la actuación ilegal llevada a cabo en la finca de titularidad compartida por D. y doña M.J.A.R. y el fallo en primera instancia contrario a sus intereses."

4. Con posterioridad, el 28 de septiembre de 2021, se recibe un nuevo escrito de alegaciones, con el siguiente contenido:

   "(...)
   Este Ayuntamiento ha tenido conocimiento que o bien don o bien su esposa (quienes comparten domicilio) presentó ante la Consejería de Medio Rural y Cohesión Territorial del Principado de Asturias escrito solicitando la misma documentación - literalmente, Normas Subsidiarias de Gozón de 1985 y planos que las acompañen, con indicación en su caso de la dirección web en la que puedan localizarse-. Fue objeto de reclamación ante esa oficina, dando lugar al expediente RT 0478/2020. Este expediente finalizó por Resolución de fecha 10 de diciembre de 2020 por DESISTIMIENTO VOLUNTARIO.
   
   Según se desprende de estos hechos, parece que el interesado solicita los mismos datos en una y otra administración formulando las reclamaciones y desestimientos a su arbitrio. No cabe sino, calificar esta petición de manifiestamente repetitiva y claramente abusiva que no se corresponde con la finalidad de transparencia de esta ley (artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno).
   
   Entendemos injustificable y claramente abusivo el hecho de que el interesado solicite la información en una administración, desista sin esperar a la resolución definitiva y luego la solicite en otra.
   
   Por lo expuesto solicitamos el archivo del expediente RT 0542/2021 y que por esa oficina se manifieste reproche al interesado por su actitud"

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia del Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2.

En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las Comunidades Autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de esta prevención, han suscrito convenio con este Organismo las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Comunidad de Madrid y Castilla-La Mancha, así como las Comunidades Autónomas de Ceuta y Melilla.

3.

Precisadas las reglas generales sobre competencia orgánica para dictar la presente resolución, se debe partir de la base que la LTAIBG tiene por objeto "ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento". A estos efectos, el artículo 12 reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la "información pública", en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución y desarrollados por dicha norma legal. Por su parte, en el artículo 13 de la LTAIBG se define la "información pública" como:

“los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”.

En función de los preceptos mencionados la LTAIBG reconoce y regula el derecho a acceder a información pública que esté en posesión del organismo al que se dirige bien porque él mismo la ha elaborado, bien porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas con el requisito de que se trate de un sujeto incluido en el ámbito de aplicación de la propia Ley.

La información solicitada por el reclamante se refiere al acceso a normas urbanísticas del Ayuntamiento de Gozón. Esta información tiene la consideración, a juicio de este Consejo, de información pública, puesto que obra en poder de un sujeto obligado por la LTAIBG, el Ayuntamiento de Gozón, quien la ha elaborado en el ejercicio de las funciones que en materia urbanística reconoce a los municipios el artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local.

4.

En sus alegaciones, el Ayuntamiento de Gozón indica que la solicitud del reclamante es manifiestamente repetitiva y abusiva, y por lo tanto incurre en la causa de inadmisión del artículo 18.1 e) de la LTAIBG.

El ejercicio abusivo de un derecho ha sido analizado por reiterada jurisprudencia (por todas, se destaca la Sentencia de 1 de febrero de 2006 (rec. núm. 1820/2000)). Esta doctrina jurisprudencial se basa en la existencia de unos límites impuestos al ejercicio de los derechos, límites de orden moral, teleológico y social.

Se trata de una institución de equidad que, para poder ser apreciada, exige la verificación de que la conducta valorada cumple los siguientes requisitos:

1. Aparentemente es correcta pero representa, en realidad, una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna; y
2. Genera unos efectos negativos, normalmente daños y perjuicios.

Además, de la base fáctica debe resultar patente:

• (a) una circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo); y
• (b) una circunstancia objetiva de exceso en el ejercicio del derecho (anormalidad en el ejercicio del derecho).

Aplicada esta doctrina al derecho de acceso a la información, este Consejo, en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas por el art. 38.2 a), aprobó el criterio interpretativo CI/3/2016, de 14 de julio, que se pronuncia en los siguientes términos:

2.2. Respecto del carácter abusivo de la petición de información.

El artículo 18.1. e) de la LTAIBG asocia el carácter abusivo de la solicitud a la condición de que la petición "no esté justificada con la finalidad de la Ley".

De este modo hay dos elementos esenciales para la aplicación de esta causa de inadmisión:

• A) Que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo: el hecho de que una misma persona presente un número determinado de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho, y
• B) Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llegue a conjugarse con la finalidad de la Ley.

1. Así, una solicitud puede entenderse ABUSIVA cuando se encuentre en alguno de los supuestos o se den alguno de los elementos que se mencionan a continuación:

• Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerarse incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, esto es: “Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho”.
• Cuando, de ser atendida, requiriera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
• Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros.
• Cuando sea contraria a las normas, las costumbres o la buena fe.

2. Se considerará que la solicitud está JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando se fundamenta en el interés legítimo de:

• Someter a escrutinio la acción de los responsables públicos
• Conocer cómo se toman las decisiones públicas
• Conocer cómo se manejan los fondos públicos
• Conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas

Consecuentemente, NO ESTARÁ JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando:

• No pueda ser reconducida a ninguna de las finalidades señaladas con anterioridad y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
• Cuando tenga por finalidad patente y manifiesta obtener información que carezca de la consideración de información pública de acuerdo con la definición del artículo 13 de la LTAIBG.
• Cuando tenga como objeto o posible consecuencia la comisión de un ilícito civil o penal o una falta administrativa.

Por otro lado debe señalarse que el artículo 7 del Código Civil dispone que:

Los derechos deberán ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe. La ley no ampara el abuso del derecho o el ejercicio antisocial del mismo. Todo acto u omisión que: por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice, sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero, dará lugar… a la adopción de las medidas… administrativas que impidan la persistencia en el abuso.

Según numerosas sentencias (SS 14/2/86, 29/11/85, 7/5/93, 8/6/94, 21/9/87, 30/5/98, 11/5/91, entre otras), el abuso de derecho:

• presupone carencia de buena fe. La buena o mala fe es un concepto jurídico que se apoya en la valoración de conductas deducidas de unos hechos. Para la apreciación de la buena fe (ésta, según doctrina se presume) o mala fe (que debe acreditarse) hay que tener en cuenta hechos y circunstancias que aparezcan probados.
• impone la exigencia de una conducta ética en el ejercicio de los derechos. El abuso de derecho procede cuando el derecho se ejercita con intención decidida de causar daño a otro o utilizándolo de modo anormal. Su apreciación exige que la base fáctica ponga de manifiesto las circunstancias objetivas (anormalidad en el ejercicio) y las subjetivas (ausencia de interés legítimo o voluntad de perjudicar).
• El abuso viene determinado por la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima y la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho.

Una interpretación del derecho de acceso a la información pública regulado en la LTAIBG que implique un ejercicio excesivo e indiscriminado del mismo afectaría en sí mismo, perjudicándolo, el objeto y finalidad de la propia norma.

Recientemente, los tribunales de justicia han dictado una nueva sentencia, la Sentencia 33/2021, de 4 de marzo, del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo número 11, resolvió lo siguiente en relación con el carácter abusivo de una solicitud:

“No podemos olvidar que la Ley 19/2013, no solo pretende la transparencia y el acceso a la información pública, sino también el buen gobierno, que debe conjugarse con los objetivos de transparencia y acceso, pues éstas son finalidades meramente instrumentales que se entiende que sirven para alcanzar el único fin sustantivo que se pretende, que es en definitiva el buen gobierno de las instituciones que manejan recursos públicos. Un reconocimiento desproporcionado de los mecanismos instrumentales, que fuera aprovechado de modo espurio y torticero, podría comprometer el buen gobierno de las instituciones, al que tienen derecho todos los ciudadanos, pues ellos son quienes en último término sufragan con sus impuestos el funcionamiento de las instituciones. No sería sensato que, una valoración desorientada sobre la jerarquía entre fines y medios, provocase que los recursos públicos de las instituciones sean desviados de su función, para atender supuestos fines de transparencia y acceso entendidos de modo desvirtuado”.

La interpretación del art. 18.1 e) de la LTAIBG no conecta el ejercicio abusivo del derecho a un criterio cuantitativo (número de solicitudes presentadas) sino cualitativo (características de las solicitudes presentadas y antecedentes de la misma).

5.

El Ayuntamiento de Gozón centra el carácter abusivo de la reclamación, en sus alegaciones de 28 de septiembre de 2021, en el hecho de que el reclamante solicitó las mismas normas a la Consejería de Medio Rural y Cohesión Territorial del Principado de Asturias, solicitud que derivó en la presentación de la reclamación RT/0478/2020 ante este Consejo, que resultó desistida por el Sr. En esa reclamación el reclamante solicitaba, aparte de las normas subsidiarias de Gozón de 1985 y planos que las acompañen, acceso al “expediente correspondiente a la licencia LO-196-90 de edificación de vivienda en suelo no urbanizable de interés agrario de Gozón”.

En relación con la RT/0478/2020, debe recordarse lo que indicó la Consejería de Medio Rural y Cohesión Territorial en sus alegaciones de 4 de noviembre de 2020:

“4.- El día 10/9/2020 se recibe el informe elaborado por CUOTA, indicando que las Normas Subsidiarias de Gozón de 1985 no constan en sus archivos. En lo correspondiente al expediente de la licencia LO-196/90 de edificación de vivienda en suelo no urbanizable de interés agrario de Gozón, se indica que ya se concedió acceso al solicitante anteriormente, por Resolución del Consejero de Infraestructuras, Medio Ambiente y Cambio Climático de 27 de septiembre de 2019, adjuntando toda la documentación que ya le había sido enviada en esa fecha. Se adjunta como anexo la Resolución de la solicitud ya formulada en 2019, y como anexo II la documentación que también se había enviado en 2019.

5.- Con esta información a fecha 17/9/2020 se elabora la propuesta de Resolución del expediente SUGE/2020/152 y el día 24/9/2020 se firma la Resolución y se realiza la notificación. Se adjunta como anexo III esta notificación.

6.- Con fecha 25 de septiembre de 2020 se da traslado de la solicitud presentada por D., al Ayuntamiento de Gozón, para poner en conocimiento del mismo dicha solicitud en lo relativo a las Normas Subsidiarias de 1985, de las que no dispone de información la CUOTA. Se adjunta justificante como anexo IV”.

El reclamante, como indica el ayuntamiento, desistió de la RT/0478/2020 con respecto a la información proporcionada por la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio del Principado de Asturias (CUOTA), pero en ningún momento afirmó que hubiera recibido las normas subsidiarias del año 1985. Esta parte de su solicitud fue remitida, según indica la administración autonómica y ha podido comprobar este Consejo puesto que existe un anexo que así lo acredita, al Ayuntamiento de Gozón. Por lo tanto, no se pueden compartir las afirmaciones de la administración municipal en el sentido de que el reclamante ya disponga de la información a la que se refiere esta reclamación, puesto que en la RT/0478/2020 la Consejería de Medio Rural y Cohesión Territorial del Principado de Asturias informó de que la CUOTA no disponía de las normas solicitadas.

Asimismo, debe tenerse en cuenta que se solicita el acceso a unas normas de carácter urbanístico, las cuales tienen carácter público como cualquier otra norma jurídica. A este hecho se une la necesaria publicación de la normativa según los artículos 6 y 7 de la LTAIBG, y así se reitera en los artículos 5 a 9 de la Ley 8/2018, de 14 de septiembre, de Transparencia, Buen Gobierno y Grupos de Interés del Principado de Asturias. Por lo tanto, no se aprecia ninguna circunstancia que permita considerar que sea abusivo solicitar el acceso a unas normas jurídicas aun en el caso de que se encuentren derogadas.

A la vista de todo lo anteriormente expresado, este Consejo considera que no resulta de aplicación lo dispuesto en el artículo 18.1 e) de la LTAIBG y, en consecuencia, procede estimar la reclamación presentada.

RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede.

PRIMERO

ESTIMAR la reclamación presentada por constituir su objeto información pública en virtud de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

SEGUNDO

INSTAR al Ayuntamiento de Gozón a que, en el plazo máximo de veinte días hábiles, facilite al reclamante copia de las Normas Subsidiarias de Gozón de 1985.

TERCERO

INSTAR al Ayuntamiento de Gozón a que, en el mismo plazo máximo de veinte días hábiles, remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.