El interesado solicitó acceso al expediente de un procedimiento de disciplina urbanística al Ayuntamiento de Llucmajor. La administración denegó parcialmente la solicitud alegando secreto profesional e información auxiliar. La Comisión de Garantía de Acceso a la Información Pública de las Illes Balears estima la reclamación porque el solicitante es interesado en el expediente y la denegación carecía de motivación.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
Acuerdo de la Comisión para las reclamaciones de acceso a la información pública sobre la formulada por MN
Antecedentes
1. El 7 de marzo de 2019 tuvo entrada en esta Comisión una reclamación formulada por MN el precedente 4 de marzo, en la que alega que el Ayuntamiento de Llucmajor le ha denegado parcialmente el acceso a la información pública solicitada el 6 de julio de 2017 —instancia que acompaña junto con su resolución y la documentación entregada por la Administración—. MN solicita el acceso en los términos inicialmente interesados, esto es, previo acceso al expediente, copia de cuantos documentos estime necesarios.
2. Con el objeto de descartar la extemporaneidad de la reclamación, a requerimiento de esta Comisión, el 25 de junio de 2019 el Ayuntamiento de Llucmajor remitió certificado del Sr. secretario de la Corporación en el que consta notificada la resolución ahora recurrida el 4 de febrero de 2019.
Fundamentos de derecho
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG), en relación con el art. 2 del Decreto 1/2019, de 11 de enero, regulador de la Comisión para las Reclamaciones de Acceso a la Información Pública, dicha Comisión es la competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo y potestativo a un eventual recurso contencioso-administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información, incluyéndose entre sus funciones las correspondientes a reclamaciones interpuestas contra las desestimaciones presuntas dictadas por la Administración de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, los consejos insulares, los ayuntamientos y el resto de entidades del sector público dependientes o vinculadas a estas administraciones de las Illes Balears comprendidos en el ámbito de aplicación de la autonómica, insular y local, por los organismos y las entidades del sector público dependientes o vinculados a cualquiera de estas administraciones de las Illes Balears comprendidos en el ámbito de aplicación de la LTAIBG.
2. El 6 de julio de 2017 MN presentó una instancia ante el Ayuntamiento de Llucmajor en la que, tras identificar un expediente de disciplina urbanística, solicitó acceder al mismo y obtener copia de la documentación que estimara necesaria. A dicha solicitud, que fue reiterada un año y medio después —27 de diciembre de 2018—, dio respuesta el decreto n.º 96/2019, de 15 de enero, dictado por el/la concejal delegado/a de la corporación local.
El decreto ahora recurrido, que se ampara en un informe emitido por los Servicios Jurídicos municipales, resuelve entregar al interesado los folios 13 y 14 del expediente administrativo. La motivación de la denegación del resto es confusa: primeramente se hace una genérica invocación del artículo 14.1 de la LTAIBG, que permite limitar el acceso cuando este suponga un perjuicio para el secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial; sin embargo, a continuación se señala que, ex artículo 17.1, apartados b) y e) —queriendo referirse en realidad al artículo 18.1, apartados b) y e)— se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, así como aquellas que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley.
3. El expediente administrativo al que pretende acceder MN es el n.º 000019/2017-INFRA(2019/259C), pues así consta en la resolución que da respuesta a la solicitud de acceso presentada por MN el 6 de julio de 2017, y reiterada el 27 de diciembre de 2018.
La única documentación entregada al MN es una copia del decreto 2.577/2017, de 20 de junio de 2017, por el que se acuerda incoar un expediente de disciplina urbanística contra el mismo, lo que, al parecer de esta Comisión, le confiere la condición de interesado en el mismo, ex 4.1.c) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), y, entre otros, el derecho a acceder y a obtener copia de los documentos contenidos en el referido expediente, ex artículo 53.1.a) del mismo texto legal.
Conforme a la disposición adicional primera de la LTAIBG, la normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo será la aplicable al acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo en curso a los documentos que se integren en el mismo. Tratándose de procedimientos conclusos, el artículo 15.1 de la LTAIBG únicamente permite acceder a información pública que contenga datos relativos a la comisión de infracciones administrativas que no conlleven amonestación pública al infractor cuando se cuente con el consentimiento expreso del afectado.
El expediente objeto de acceso contiene un acuerdo de inicio de un procedimiento de disciplina urbanística de 20 de junio de 2017 que, ex artículo 165.2 de la entonces vigente Ley 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo, debía resolverse y notificarse en el plazo máximo de un año; en caso contrario, se produjo su caducidad.
Si bien no compete a esta Comisión resolver los recursos formulados frente a la denegación expresa o presunta de acceso a un expediente administrativo en curso, en atención a lo expuesto procede considerar la reclamación como referida a un expediente ya concluso y desde la óptica de la LTAIBG, pues la Administración no podría ampararse en una hipotética falta de declaración de la caducidad ya producida para alterar el régimen de acceso previsto en la referida ley. Y, puesto que esta Comisión sólo puede entrar en el fondo de la reclamación desde la óptica de la LTAIBG, únicamente podemos advertir que MN solicitó como interesado acceso a su expediente y la obtención de copias de la documentación que considerare necesaria; mientras que el decreto, sin darle acceso, se limita a entregarle copia de los folios 13 y 14 del expediente.
Conforme a los apartados 1 y 4 del artículo 70 de la LPACAP, se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla. No formará parte del expediente administrativo la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas, salvo que se trate de informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento.
En este sentido, ex artículo 164 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, los expedientes se formarán mediante la agregación sucesiva de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, decretos, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, y sus hojas útiles serán rubricadas y foliadas por los funcionarios encargados de su tramitación.
Dicho esto, la resolución recurrida por MN no motiva la denegación parcial del acceso solicitado, en contravención de los artículos 14.2 y 18.1 de la LTAIBG. Así, el decreto se limita a señalar que la ley permite limitar el acceso cuando este suponga un perjuicio para el secreto profesional y la propiedad intelectual y la propiedad industrial, pero no identifica ni justifica los documentos afectados por dicha limitación. Del mismo modo, la resolución da a entender que el resto de la documentación va referida a información auxiliar o de apoyo, sin mayor concreción; y, finalmente, considera que la solicitud es manifiestamente repetitiva o abusiva, cuando se está dando respuesta a una solicitud de 6 de julio de 2017, un año y medio después, y el solicitante tiene la condición de interesado.
En relación con la causa de inadmisión del artículo 18.1, b) de la LTAIBG, referida a la información de carácter auxiliar o de apoyo, ya hemos visto que los mismos no forman parte del expediente administrativo; sin embargo, vemos cómo la única documentación entregada al interesado es la identificada como folios 13 y 14 del expediente, lo que nos llevaría a concluir que el resto contiene documentos que comprometen secreto profesional y/o propiedad intelectual e industrial.
El Criterio Interpretativo 1/006/2015, de 12 de noviembre, adoptado por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en relación con la causa de inadmisión apreciada en la resolución, nos recuerda cómo esta debe especificar las causas que la motivan y la justificación, legal o material aplicable al caso concreto. Una solicitud de información auxiliar o de apoyo, como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, podrá ser declarada inadmitida a trámite cuando se den, entre otras, alguna de las siguientes circunstancias:
- Cuando contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad.
- Cuando lo solicitado sea un texto preliminar o borrador sin la consideración de final.
- Cuando se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud.
- Cuando la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento.
- Cuando se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final.
En definitiva, la motivación exigida trata de evitar que se deniegue información que tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad pública del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas, y su aplicación. Éstas en ningún caso tendrán la condición de informaciones de carácter auxiliar o de apoyo.
En relación con los límites del artículo 14 de la LTAIBG —entre los que se incluye el secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial—, el Criterio Interpretativo 1/02/2015, de 24 de junio, adoptado por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, nos recuerda que aquellos, a diferencia de los relativos a la protección de los datos de carácter personal, no se aplican directamente sino que, de acuerdo con la literalidad del texto del número 1 del mismo, "podrán" ser aplicados. De esta manera, los límites no operan ni automáticamente a favor de la denegación ni absolutamente en relación a los contenidos. La invocación de motivos de interés público para limitar el acceso a la información deberá estar ligada con la protección concreta de un interés racional y legítimo. En este sentido su aplicación no será en ningún caso automática: al contrario, deberá analizarse si la estimación de la petición supone un perjuicio (test del daño) concreto, definido y evaluable. Este, además, no podrá afectar o ser relevante para un determinado ámbito material, porque de lo contrario se estaría excluyendo un bloque completo de información. Del mismo modo, es necesaria una aplicación justificada y proporcional atendiendo a la circunstancia del caso concreto y siempre que no exista un interés que justifique la publicidad o el acceso (test del interés público).
En cualquier caso, si no cupiera el otorgamiento del acceso a la totalidad de la información una vez hechas las valoraciones anunciadas, se concederá acceso parcial previa omisión de la información afectada por el límite salvo que de ello resulte una información distorsionada o que carezca de sentido. En este caso, deberá indicarse al solicitante que parte de la información ha sido omitida.
4. Tal y como avanzábamos, no compete a esta Comisión resolver la solicitud de acceso y obtención de copias de la documentación obrante en el expediente de MN por su condición de interesado en el procedimiento administrativo; pero sí podemos advertir que estos derechos aparecen reconocidos en el artículo 53.1.a) de la LPACAP, sin referir, a diferencia del derecho de acceso reconocido a cualquier ciudadano ex artículo 13.d) de la misma ley, las limitaciones analizadas en el presente acuerdo.
Por todo cuanto se ha expuesto, y conforme a lo dispuesto en los artículos 13, 15 y 24 de la LTAIBG, se adopta el siguiente
Resolución
- Estimar la reclamación presentada por MN referente al decreto 96/2019, de 15 de enero, dictado por el/la concejal delegado/a de Urbanismo del Ayuntamiento de Llucmajor.
- Instar al Ayuntamiento de Llucmajor a que, en el plazo máximo de diez días hábiles, proporcione a MN la documentación que solicite e integre el expediente al que solicita acceso, debiendo tener en cuenta que los límites de acceso deben aplicarse e interpretarse en los términos señalados y que los mismos no son aplicables cuando el solicitante tiene la condición de interesado en el expediente.
- Instar al Ayuntamiento de Llucmajor a que, en el plazo de diez días hábiles, remita a esta Comisión copia de la comunicación remitida al Reclamante.
- Notificar este acuerdo a los interesados.
Interposición de recursos
De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo que dispone el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.
Contra esta Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se puede interponer un recurso contencioso administrativo ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears en el plazo de dos meses contados desde la recepción de la notificación, de conformidad con los artículos 10.1 a y 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Asimismo, de conformidad con lo que dispone el artículo 29.2 del mismo texto legal, cuando la Administración no ejecute el acto firme, el afectado podrá solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde su petición, el solicitante podrá formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78.
Palma, 16 de septiembre de 2019.
La presidenta de la Comisión,
María del Carmen Fernández González