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Resolución reclamación art. 24 LTAIBG
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JOSE LUIS RODRIGUEZ ALVAREZ (1 de 1)
Número y fecha de resolución: indicados al margen.
Número de expediente: 1197/2025
Fecha Firma: 02/10/2025
Reclamante:
Presidente
Organismo: INSS / MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y
MIGRACIONES.
Número: 2025-1154 Fecha: 02/10/2025
Sentido de la resolución: Estimatoria.
Palabras clave: informe médico de síntesis, documentación, incapacidad
permanente, artículo 18.1.b) LTAIBG.
R CTBG
I. ANTECEDENTES
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 30 de abril de
2025 el reclamante solicitó al INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL
(INSS) / MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES, al
amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno 1 (en adelante, LTAIBG), la siguiente
información:
«En el último informe de síntesis con ocasión de petición de revisión de grado de
fecha 12 07 2024 se recogían una serie de patologías, entre ellas, visual, auditiva,
patologías psíquicas de diversa índole.
Les solicito el documento o documentos por los que evalúan las patologías que
recogen en el referido informe de síntesis habida cuenta que allí se recogen los
https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887
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distintos criterios y puntuación y son de público conocimiento por corresponderle su
propio ISBM».
2. Mediante resolución de 23 de mayo de 2025, el INSS responde lo siguiente:
«Una vez analizada su solicitud, esta entidad acuerda no admitirla a trámite
conforme a lo que establece el art. 18.1.b de la LTAIBG. “Referidas a información
que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores,
opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o
entidades administrativas”.
El INSS ha editado un total de 4 ediciones del denominado “Manual de actuación
para médicos inspectores del INSS”. La 4ª y última se editó a finales de 2022 no
disponiendo de NIPO y, por lo tanto, es de uso interno para la inspección médica del
Número: 2025-1154 Fecha: 02/10/2025
INSS.
La única edición que disponía de NIPO y que estuvo disponible fue la 2ª edición de
2011, está completamente desactualizada, descatalogada y retirada en el
momento actual.
Las modificaciones normativas y de gestión de las prestaciones del sistema de
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Seguridad Social que podían considerarse incluidas en el ámbito del “Manual de
actuación para médicos del INSS” hicieron que dejara de ser necesaria la
publicación de ese Manual.
En la actualidad, las versiones recientes de ese documento no tienen la
consideración de publicación oficial y, por lo tanto, carecen de número de
identificación. Se trata de un documento de uso interno de carácter auxiliar o de
apoyo».
3. Mediante escrito registrado el 6 de junio de 2025, el solicitante interpuso una
reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el
Consejo) en aplicación del artículo 24 2 de la LTAIBG, en la que manifiesta su
desacuerdo con la motivación de la resolución emitida por el INSS el 23 de mayo de
2025.
4. Con fecha 9 de junio de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al organismo
requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la
solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a24
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pertinentes. El 11 de agosto de 2025 tuvo entrada en este Consejo escrito en el que,
en resumen, se señala lo siguiente:
«(…) 1. No existe en el INSS ningún documento que sirva para evaluar las patologías
en las determinaciones o revisiones de situaciones de incapacidad permanente.
2. El único documento, de contenido médico, del que dispone el INSS para sus
médicos inspectores es el “Manual de Actuación para médicos inspectores del
INSS”.
3. El objeto de ese manual es objeto procurar el mejor cumplimiento de las funciones
de evaluación médica de las patologías alegadas por los trabajadores por parte de
los médicos inspectores del INSS.
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4. Ese manual es de uso interno del INSS, conforme a lo que anteriormente se ha
señalado.
5. La determinación de la situaciones de incapacidad permanente, así como sus
posibles, le corresponde a los Equipos de Valoración de Incapacidades.
R CTBG
6. Los Equipos de Valoración de Incapacidades son órganos colegiados en cuya
composición, conforme a lo que establece el art. 2 del Real Decreto 1300/1995, de
21 de julio, no sólo se incluyen médicos inspectores del INSS. En esos Equipos
también intervienen facultativos médicos del Servicio Público de Salud
correspondiente o Inspectores de Trabajo y Seguridad Social.
7. Por lo tanto las consideraciones de ese “Manual de Actuación para médicos
inspectores del INSS” no resultan de aplicación al personal del Equipo de Valoración
de Incapacidades que no pertenece al INSS.
8. Los Equipos de Valoración de Incapacidades deben valorar cada caso
atendiendo tanto a las cuestiones médicas como a su incidencia en la capacidad
laboral en relación con la profesión habitual.
Conclusión
No existe un documento que permita evaluar las patologías en la determinación o
revisión de situaciones de incapacidad permanente.
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El “Manual de Actuación para médicos inspectores del INSS” no sirve a ese objeto
y, en cualquier caso, es un documento de uso interno por el INSS.
No existe ningún documento que esta Entidad pueda facilitar al interesado para
resolver su solicitud de 30 de abril de 2025».
5. El 11 de agosto de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase
las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el mismo día en el que
señala:
«(…) En relación al argumento que el denominado "Manual de Actuación para los
Médicos Inspectores del INNS" es de uso interno, se califica de material de apoyo y
estaría excluido de la información a facilitar de acuerdo con la ley de transparencia
y buen gobierno, en primer lugar exige un acto de fe en la afirmación a menos que
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el INNS haya facilitado al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno dicho manual
para que verifique que efectivamente se trata de material de apoyo. En todo caso
el concepto material de apoyo debe ser acotado y de acuerdo con el propio criterio
interpretativo del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno se considera que no
debe darse esa consideración a aquella documentación que tenga carácter
relevante en el procedimiento. (…).
R CTBG
En cuanto a la afirmación de que el EVI no es un órgano del INSS resulta sorpresiva,
pues más allá de la procedencia de sus miembros y su integración orgánica o no en
dicho organismo sus informes son preceptivos si bien no vinculantes para el director
provincial del INNS, por lo demás la consulta se refería al informe de síntesis que
elabora el médico inspector y no al dictamen propuesta que firman los integrantes
del EVI».
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG 3 y en el artículo
13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del
Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I.4, el presidente de esta Autoridad
Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que,
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a38
https://www.boe.es/eli/es/rd/2024/07/02/615
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en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG5, se presenten frente a las resoluciones
expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 6 el derecho de todas las personas a acceder a
la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los
contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en
poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y
que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un
concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos
específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota
su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza
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“pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los
sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus
funciones”.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso
a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la
concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
R CTBG
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que
figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a la documentación
empleada por los médicos inspectores del INSS para evaluar las patologías
determinantes de la situación de incapacidad permanente que se recogen en los
informes médicos de síntesis.
El citado organismo inadmitió a trámite la solicitud en aplicación del artículo 18.1.b)
LTAIBG, por considerar que son documentos internos de carácter auxiliar o de apoyo.
4. Sentado lo anterior, corresponde analizar la aplicación del artículo 18.1.b) LTAIBG,
que permite la inadmisión de las solicitudes «referidas a información que tenga
carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones,
resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades
administrativas».
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a24
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a12
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Conviene recordar en este punto que «[l]a formulación amplia en el reconocimiento y
en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de
forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se
contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de
solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que
quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y
desproporcionado del derecho de acceso a la información» —por todas, Sentencia
del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI: ES:TS:2017:35309)—; y,
por otro lado, cabe mencionar que la apreciación del carácter auxiliar o de apoyo ha
de realizarse desde una perspectiva sustantiva (atendiendo a la verdadera
naturaleza de la información) y no formal (denominación).
Así en el Criterio Interpretativo 006/2015 de este Consejo se señaló una serie de
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circunstancias cuya concurrencia permite aplicar la causa de inadmisión del artículo
18.1.b) LTAIBG; en particular, y, por ejemplo, que la información (i) contenga
opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un
órgano o entidad; (ii) se trate de un texto preliminar o borrador, sin la consideración
de final; (iii) se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad
que recibe la solicitud; (iv) se trate de comunicaciones internas que no constituyan
trámites del procedimiento; y (v) se trate de informes no preceptivos y que no sean
R CTBG
incorporados como motivación de una decisión final.
También se advierte, siendo esta advertencia determinante, que en ningún caso
tendrá la consideración de información de carácter auxiliar o de apoyo aquella que
«tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la
voluntad política del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas,
el conocimiento de la toma de decisiones públicas y su aplicación». En este sentido,
debe subrayarse que los informes auxiliares «son los que tienen un ámbito
exclusivamente interno, pero no los que pretenden objetivar y valorar, aunque sea
sectorialmente, aspectos relevantes que han de ser informados» —Sentencia de la
Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de 25 de julio de
2017 (ECLI:ES:AN:2017:3357)—.
5. En este caso, el INSS pone de manifiesto tanto en su resolución como en las
alegaciones posteriores que no existe documentación que permita evaluar las
patologías en la determinación o revisión de las situaciones de incapacidad
permanente; con excepción del Manual de Actuación para Médicos Inspectores, de
uso interno, cuya cuarta y última actualización se editó en el año 2022.
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Tal argumentación no constituye, sin embargo, una justificación suficiente para
denegar el acceso a la información solicitada, pues, con independencia de que las
versiones posteriores a 2022 no se hayan publicado oficialmente, y, por ello, carezcan
de identificador bibliográfico, el acceso a tales manuales es relevante para conocer
qué criterios utiliza el tribunal médico para determinar si existe la situación de
incapacidad permanente en función de las patologías que afectan a la persona, así
como el grado de limitación que le corresponde. En consecuencia, no puede
considerarse como documentación auxiliar al ser relevante e incidir en la resolución
que se adopte.
6. En conclusión, de acuerdo con todo lo expuesto, procede estimar la reclamación al
no resultar de aplicación la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b)
LTAIBG.
Número: 2025-1154 Fecha: 02/10/2025
III. RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede
PRIMERO: ESTIMAR la reclamación interpuesta frente a la resolución del INSS /
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MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES.
SEGUNDO: INSTAR al INSS / MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y
MIGRACIONES a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la
siguiente información:
-Documentos que sirven de base para evaluar las patologías recogidas en los
informes médicos de síntesis.
TERCERO: INSTAR al INSS / MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y
MIGRACIONES a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de
Transparencia copia de la información enviada al reclamante.
De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia,
acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24
de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de
7 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a23
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conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre 8, de
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer
recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala
de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto
en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio,
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa9.
EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez
Número: 2025-1154 Fecha: 02/10/2025
R CTBG
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https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1998-16718&p=20230301&tn=1#dacuarta
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