Acceso a informes de expedientes de obra mayor y contrato de arquitecto municipal

ANTECEDENTES

Resolución RT 0217/2021

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante solicitó al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG) y con fecha 25 de enero de 2021 la siguiente información:

"Copia digital de los informes técnicos y jurídicos aportados a los expedientes de obra mayor en 2019 y en 2020. Copia digital del contrato de quien obra en ese Ayuntamiento como \"arquitecto municipal\" desde 2014."

2. Al no recibir respuesta, el reclamante presentó, mediante escrito de fecha 20 de marzo de 2021, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

3. Con fecha 23 de marzo de 2021 el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al Director de la Oficina de Transparencia, Buen Gobierno y Participación de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y a la Secretaría General del Ayuntamiento de Torrejón del Rey, al objeto de que pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas. Con fecha 27 de abril de 2021 se reciben las alegaciones que indican:

Solicitud de Expedientes licencias obra mayor 2019 y 2020. Informes jurídicos y técnicos

ÚNICA.- La solicitud formulada por el reclamante reviste el carácter de solicitud masiva, no estando referida a un asunto o expediente concreto, sino a un total de treinta y nueve veintiocho expedientes urbanísticos de otorgamiento de licencia de obra mayor (19 en 2019 y 20 en 2020), y setenta y ocho informes.

El reclamante ha formulado hasta el día de la fecha un total de siete solicitudes de similares o idénticas características, al amparo de su derecho a la acceso a la información pública o popular en materia urbanística (Artículo 125 de la CE de 1978 y artículo 19.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial).

La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en su artículo 18.1 e) establece como posible causa de inadmisión el que

"... Sean manifiestamente repetitivos o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley".

Y en casi idénticos términos se pronuncia en el artículo 31.1 e) de la Ley 4/2016, de 15 de diciembre, la Ley de Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-La Mancha, en su artículo 31.1 e) que también contempla como causa de inadmisión el que se trate de

"... solicitudes repetitivas o que tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta ley".

La última de las solicitudes presentadas por el reclamante ha tenido entrada en fecha 26/04/2021, registro de entrada nº [anonimizado], y así referida su literal a: "La relación de expedientes administrativos urbanísticos, hasta cinco para no condicionar la actividad de los probos y esforzados funcionarios de este ayuntamiento, que requieren informe técnico preceptivo resueltos en 2018 en los que el Secretario Municipal no ha elevado denuncia a la fiscalía o subsidiarias de haberse resuelto el expediente sin informe de técnico funcionario."

Es evidente que del sentido literal de esta última solicitud no se desprende una motivación orientada a la finalidad de transparencia de la Ley.

Por lo expuesto se considera que el reclamante ejerce un amplio y consagrado derecho subjetivo pero lo hace de manera abusiva, repetitiva, tanto en este como en otros muchos ayuntamientos de la provincia de Guadalajara, de Castilla-La Mancha y del conjunto del país, siendo por tanto proporcional y adecuado que el Ayuntamiento establezca como límite a su ejercicio la propia afectación al ejercicio de las competencias municipales y a la prestación de los servicios públicos municipales.

La solicitud es aún más abusiva si se tiene en consideración el órgano al que se dirige. El Ayuntamiento de Torrejón del Rey es el órgano de gobierno y administración local de un municipio de casi 6.000 habitantes empadronados, siendo su población de hecho estimada de aproximadamente 8.000 habitantes. Población que en fin de semana, festividades o en época estival aumenta de manera considerable.

El personal administrativo que desempeña su trabajo en la sede de la Casa Consistorial resulta altamente ineficiente, y este tipo de solicitudes genéricas, y cuando se carece de archivo electrónico, supone una paralización del trabajo administrativo directamente relacionado con la prestación de servicios públicos.

La actual plantilla de personal se compone de un total de cuatro auxiliares administrativos, un administrativo y un Secretario-Interventor, existiendo en la actualidad además dos puestos vacantes (Recursos Humanos y Recaudación) cuyas tareas han sido asumidas por el personal en activo, por lo que a la situación endémica de falta de medios personales se añade una circunstancia excepcional de acumulación de tareas que afecta a la totalidad de la plantilla administrativa. Plantilla de personal administrativo que no puede ser ampliada debido a las limitaciones impuestas por la legislación del estado al incremento de personal más allá de la tasa de reposición de efectivos aprobada anualmente en la Ley de Presupuestos Generales del Estado.

El Ayuntamiento de Torrejón del Rey trata de cumplir con todas las exigencias de publicidad activa y de suministro de información que se establecen en la normativa sobre transparencia, pero en la actual coyuntura, y ante solicitudes de estas características que suponen un claro abuso en el ejercicio de un derecho, este Ayuntamiento no puede dejar de prestar atención a las tareas, funciones y cometidos que le son propios, y de los que depende una adecuada prestación de servicios públicos municipales, de carácter esencial y obligatorio.

Contrato de quien viene ejerciendo las funciones de Arquitecto desde el año 2014

El Ayuntamiento de Torrejón del Rey no dispone de Arquitecto Municipal en su plantilla desde el año 2014, siendo ejercidas las funciones por un funcionario-interino de la Mancomunidad Campiña Baja, quien presta sus servicios un día a la semana en cada uno de los cinco ayuntamientos integrantes de la entidad supramunicipal.

Por lo anterior no es posible atender lo solicitado al no tener el Ayuntamiento de Torrejón del Rey relación laboral-estatutaria con el Funcionario.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Competencia

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2. Convenios con Comunidades Autónomas

En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las Comunidades Autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de esta previsión, han suscrito convenio con este Organismo las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Comunidad de Madrid y Castilla-La Mancha, así como las Comunidades Autónomas de Ceuta y Melilla.

3. Objeto y definición de información pública

Precisadas las reglas generales sobre competencia orgánica para dictar la presente resolución, se debe partir de la base que la LTAIBG tiene por objeto “ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento”. A estos efectos, su artículo 12 “reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la “información pública”, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución y desarrollados por dicha norma legal. Por su parte, en el artículo 13 de la LTAIBG se define la “información pública” como:

“los contenidos, documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”.

En función de los preceptos mencionados la LTAIBG reconoce y regula el derecho a acceder a información pública que permite solicitar y correlativamente acceder, salvo excepciones aplicadas de forma restrictiva y justificada, a la información que esté en posesión del organismo al que se dirige bien porque él mismo la ha elaborado, bien porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas con el requisito de que se trate de un sujeto incluido en el ámbito de aplicación de la Ley.

4. El ejercicio abusivo de un derecho

Como se ha indicado en los antecedentes de esta resolución, el Ayuntamiento de Torrejón de Rey, considera de aplicación la causa de inadmisión dispuesta en el artículo 18.1 e) de la LTAIBG.

El ejercicio abusivo de un derecho ha sido analizado por reiterada jurisprudencia (por todas, se destaca la Sentencia de 1 de febrero de 2006 (rec. núm. 1820/2000)). Esta doctrina jurisprudencial se basa en la existencia de unos límites impuestos al ejercicio de los derechos, límites de orden moral, teleológico y social. Se trata de una institución de equidad que, para poder ser apreciada, exige la verificación de que la conducta realizada cumpla los siguientes requisitos:

1. Aparentemente es correcta pero representa, en realidad, una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna; y
2. Genera unos efectos negativos, normalmente daños y perjuicios.

Además, de la base fáctica debe resultar patente:

• (a) una circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo); y
• (b) una circunstancia objetiva de exceso en el ejercicio del derecho (anormalidad en el ejercicio del derecho).

Aplicada esta doctrina al derecho de acceso a la información, este Consejo, en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas por el art. 38.2 a), aprobó el criterio interpretativo CI/3/2016, de 14 de julio, que se pronuncia en los siguientes términos:

2.2. Respecto del carácter abusivo de la petición de información

El artículo 18.1. e) de la LTAIBG asocia el carácter abusivo de la solicitud a la condición de que la petición "no esté justificada con la finalidad de la Ley". De este modo hay dos elementos esenciales para la aplicación de esta causa de inadmisión:

• A) Que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo: el hecho de que una misma persona presente un número determinado de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho, y
• B) Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llegue a conjugarse con la finalidad de la Ley.

1. Así, una solicitud puede entenderse ABUSIVA cuando se encuentre en alguno de los supuestos o se den alguno de los elementos que se mencionan a continuación:

• Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerarse incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, esto es: "Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho".
• Cuando, de ser atendida, requiriera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
• Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros.
• Cuando sea contraria a las normas, las costumbres o la buena fe.

2. Se considerará que la solicitud está JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando se fundamenta en el interés legítimo de:

• Someter a escrutinio la acción de los responsables públicos.
• Conocer cómo se toman las decisiones públicas.
• Conocer cómo se manejan los fondos públicos.
• Conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas.

Consecuentemente, NO ESTARÁ JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando:

• No pueda ser reconducida a ninguna de las finalidades señaladas con anterioridad y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
• Cuando tenga por finalidad potente y manifiesta obtener información que carezca de la consideración de información pública de acuerdo con la definición del artículo 13 de la LTAIBG.
• Cuando tenga como objeto o posible consecuencia la comisión de un ilícito civil o penal o una falta administrativa.

Por otro lado debe señalarse que el artículo 7 del Código Civil dispone que:

Los derechos deberán ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe. La ley no ampara el abuso del derecho o el ejercicio antisocial del mismo. Todo acto u omisión que:

• por la intención de su autor,
• por su objeto o
• por las circunstancias en que se realice, sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero, dará lugar... a la adopción de las medidas... administrativas que impidan la persistencia en el abuso.

Según numerosas sentencias (SS 14/2/86, 29/11/85, 7/5/93, 8/6/94, 21/9/87, 30/5/98, 11/5/91, entre otras), el abuso de derecho:

• presupone carencia de buena fe. La buena o mala fe es un concepto jurídico que se apoya en la valoración de conductas deducidas de unos hechos. Para la apreciación de la buena fe (ésta, segunda doctrina se presume) o mala fe (que debe acreditarse) hay que tener en cuenta hechos y circunstancias que aparezcan probados.
• impone la exigencia de una conducta ética en el ejercicio de los derechos. El abuso de derecho procede cuando el derecho se ejerce con intención decidida de causar daño a otro o utilizándolo de modo anormal. Su apreciación exige que la base fáctica ponga de manifiesto las circunstancias objetivas (anormalidad en el ejercicio) y las subjetivas (ausencia de interés legítimo o voluntad de perjudicar).
• El abuso viene determinado por la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima y la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho.

Una interpretación del derecho de acceso a la información pública regulada en la LTAIBG implica un ejercicio excesivo e indiscriminado del mismo, afectaría si así mismo, perjudicándolo, el objeto y la finalidad de la propia norma.

Recientemente, los tribunales de justicia han dictado una nueva sentencia, en relación con una solicitud del mismo reclamante frente a otro ayuntamiento de la provincia de Guadalajara. En la Sentencia 33/2021, de 4 de marzo, el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo número 11 resolvió lo siguiente en relación con el carácter abusivo de una solicitud:

"No podemos olvidar que la Ley 19/2013, no solo pretende la transparencia y el acceso a la información pública, sino también el buen gobierno, que debe conjugarse con los objetivos de transparencia y acceso, pues éstas son finalidades meramente instrumentales que se entiende que sirven para alcanzar el único fin sustantivo que se pretende, que es en definitiva el buen gobierno de las instituciones que manejan recursos públicos.

Un reconocimiento desproporcionado de los mecanismos instrumentales, que fuera aprovechado de modo espurio y torticero, podría comprometer el buen gobierno de las instituciones, al que tienen derecho todos los ciudadanos, pues ellos son quienes en último término sufragan sus impuestos el funcionamiento de las instituciones. No sería sensato que, una valoración desorientada sobre la jerarquía fines y medios, provocase que los recursos públicos de las instituciones sean desviados de su función, para atender supuestos fines de transparencia y acceso extendidos de modo desvirtuado”.

En virtud de todo ello, se entiende que se dan las circunstancias citadas por los Tribunales de Justicia y por el Criterio Interpretativo de este Consejo para considerar que las solicitudes del reclamante plantean la condición de abusivas y son contrarias al ordenamiento jurídico, puesto que pueden entenderse incluidas en el concepto de abuso de derecho, y requieren un tratamiento que obliga a paralizar el resto de la gestión del sujeto obligado a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tiene encomendado. En consecuencia, a juicio de este Consejo, procede desestimar la reclamación planteada.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada, por concurrir la causa de inadmisión recogida en el artículo 18.1 e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.