Acceso a copias de un expediente sancionador de consumo en el que el responsable es una persona física autónoma

ANTECEDENTES

Hechos

1. En fecha de 20 de febrero de 2016 tuvo entrada en el Registro de la Delegación Insular de Menorca de la Consejería de Salud, la reclamación de consumo del MM contra la empresa Piscinas Athena, con motivo de su disconformidad como consumidor en la compra de una piscina de madera con deficiencias.

2. Como consecuencia de la reclamación de consumo de 2510/2016 presentada por MN el día 1 de junio de 2017, el Director General de Consumo procedió a dictar el Acuerdo de iniciación del procedimiento sancionador CO 264/2016 relativo a las posibles infracciones que en materia de defensa de los consumidores había o podría haber incurrido el empresario autónomo titular del negocio empresarial denominado comercialmente Piscinas Athena.

3. El día 5 de octubre de 2017 el Director General de Consumo dictó una Resolución de archivo del procedimiento sancionador iniciado el anterior 1 de junio de 2017 al haber procedido el responsable de la infracción administrativa a su reconocimiento y al pago voluntario reducido de la sanción propuesta en el acuerdo de iniciación, todo ello en los términos que prevé la normativa de aplicación.

4. El 10 de octubre de 2017, la instructora del procedimiento sancionador comunicó al reclamante MAN en los términos que prevé la normativa vigente en materia de la tramitación del procedimiento sancionador, el archivo del expediente administrativo sancionador por pago voluntario de la sanción propuesta en el acuerdo de iniciación. En este oficio se añadía la siguiente información para con este denunciante:

"En cualquier caso, le recuerdo que la vía administrativa sancionadora tiene como finalidad la corrección de conductas contrarias a las normas de consumo y defensa del consumidor, pero no tiene facultades para obligar a los reclamados a atender sus pretensiones, ni para obligar a abonar indemnizaciones por daños y perjuicios, que corresponden legalmente a la Jurisdicción Ordinaria".

5. El día 6 de noviembre de 2017 MIMI presentó en el Registro de Entrada del Ayuntamiento de Ciutadella de Menorca, con entrada el 14 de noviembre de 2017 en el Registro de la Consejería de Salud, un Recurso de Alzada contra la Resolución de 5 de octubre de 2017, que procedió al archivo del procedimiento sancionador referenciado.

6. Este Recurso de Alzada fue inadmitido por falta de legitimación del recurrente en fecha del 27 de diciembre de 2017 por ser interpuesto por persona que no ostentaba la condición de interesada en el procedimiento sancionador CO 264/2016, en los términos y con los fundamentos de dicha Resolución, que se deben dar por reproducidos.

En concreto, y al margen de otros preceptos citados en esta Resolución, conviene recordar del contenido de ésta los siguientes párrafos:

"Por otro lado, el artículo 62.5 de la Ley 39/2015 relativo al inicio del procedimiento administrativo por denuncia determina que: 5. La presentación de una denuncia no confiere, por sí sola, la condición de interesado en el procedimiento."

Es decir, la presentación de la reclamación de consumo por parte de MMMM constituye un acto por el cual cualquier persona pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que puede dar lugar a la iniciación de oficio de un procedimiento administrativo. De la citada reclamación, se derivó la iniciación del procedimiento sancionador CO 264/2016, pero en ningún caso supone que MIMI ostente la condición de parte interesada en el procedimiento iniciado de oficio por el órgano administrativo competente.

Por lo tanto, la única obligación legal para con la figura del denunciante, es la que recoge el artículo 6.4 del Decreto 14/1994, de 10 de febrero, por el que se aprueba el reglamento del procedimiento a seguir por la Administración de la Comunidad Autónoma en el ejercicio de la potestad sancionadora que dispone:

"... [se omiten fragmentos] ... proceder al inicio del procedimiento o, según proceda, la decisión de no iniciar el procedimiento o de archivar las actuaciones. Podrá prescindirse de dichos trámites cuando la denuncia no vaya acompañado de una petición de iniciación del procedimiento."

Asimismo, en esa misma Resolución, se informó al ahora reclamante de lo siguiente:

"5. Sobre la petición realizada por MMMM en su escrito, relativa a la solicitud de copias certificadas en el expediente administrativo, comunicarle que esta instancia ha remitido su petición al órgano competente de la Comunidad Autónoma para su tramitación de acuerdo a lo establecido en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno".

7. Derivado de lo anterior, en fecha de 30 de noviembre de 2017 —y notificado el 16 de diciembre de 2017—, la Consejería de Salud mediante oficio, comunicó al MIN que se había procedido a la reconducción de su solicitud de copia del expediente sancionador por la vía de solicitud de acceso a la información pública, dado que en aquel Recurso de Alzada presentado por el reclamante contra la comunicación de archivo del expediente sancionador CO 264/2016, se apreciaba que en el mismo solicitaba que se expidieran copias certificadas de todo el expediente.

8. En el marco del procedimiento de acceso a la información pública, la Consejería de Salud procedió, mediante oficio de 4 de diciembre de 2017, a solicitar al responsable sancionado en el procedimiento CO 264/2016, IN, el consentimiento expreso para entregar la copia del expediente sancionador solicitada al MA. Todo ello, en cumplimiento con lo previsto en el artículo 15.1 párrafo segundo de la Ley 19/2013 que para estos supuestos exige y establece que:

"Si la información incluyese datos especialmente protegidos a los que se refiere el apartado 3 del artículo 7 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, o datos relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas que no conllevasen la amonestación pública al infractor, el acceso sólo se podrá autorizar en caso de que se cuente con el consentimiento expreso del afectado o si aquél estuviera amparado por una norma con rango de Ley".

En dicho oficio, se decía al II que si en el plazo de quince días no manifestaba su consentimiento se entendía que no otorgaba dicha autorización. Consta en el expediente que la recepción de dicho oficio se produjo por el MN en fecha de 26 de enero de 2018. Al mismo tiempo, este trámite fue comunicado mediante oficio de 4 de diciembre de 2017 al MM.

9. En el ínterin, con fecha de registro de entrada de 29 de enero de 2018 en el Ayuntamiento de Ciutadella, MW, una vez recibida la Resolución de inadmisión del Recurso de Alzada referenciado en el anterior hecho sexto y atendiendo al punto quinto de las consideraciones jurídicas de dicha Resolución, presentó nuevo escrito a la Consejería de Salud solicitando la copia completa del expediente administrativo sancionador.

10. Con fecha de 23 de febrero de 2018, notificada y recibida por el interesado en fecha de 7 de marzo de 2018, la Consejería de Salud dictó una Resolución por la que se desestimó la solicitud de acceso a información pública del HI relativa a la obtención de copias del expediente sancionador CO 264/2016. En esta Resolución se hace mención de que el responsable del expediente sancionador —del que el MI solicita el acceso a la información— fue una persona física, que desarrolla el ejercicio de su negocio (Piscinas Athena) como autónomo.

Así las cosas, se continúa en esta Resolución, en virtud de lo previsto en el art. 15.1 párrafo segundo de la Ley 19/2013, se le pidió a éste que manifestara si daba su consentimiento de forma expresa o no a que la Consejería entregara copia del expediente al MM. Pues bien, notificada dicha petición al MI en fecha del 26 de enero de 2018, transcurridos los quince días para que éste realizara la manifestación y no habiéndose recibido comunicación alguna en la Consejería de Salud, se entiende que no da el consentimiento al acceso por terceros a dicho expediente sancionador.

11. Contra esta Resolución de 23 de febrero de 2016, el MIMI ha presentado con Registro de entrada de 7 de marzo de 2018 en el Ayuntamiento de Ciutadella de Menorca —con entrada en esta Comisión el 21 de marzo de 2018— reclamación ante esta Comisión en la que se insiste en su derecho a obtener copia del expediente sancionador con base en que su reclamación como consumidor fue desde un inicio contra la vendedora de la piscina y sus accesorios, en este caso, como empresa denominada Piscinas Athena, y no a ninguna persona física.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y el artículo 2 del Decreto 24/2016, de 29 de abril, de creación y atribución de competencias a la Comisión por la resolución de las reclamaciones en materia de acceso a la información pública, la Comisión es el órgano competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual recurso contencioso administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2. De los hechos expuestos se desprende que MIMI pretende acceder a los datos de un procedimiento sancionador ya finalizado en el que su responsable, aunque el reclamante mantenga que se trata de comerciante o empresa denominada Piscinas Athena, lo cierto es que el responsable del procedimiento sancionador lo fue una persona física, dado que la empresa como persona jurídica denominada Piscinas Athena no existe, sino que se trata del nombre comercial del negocio cuya titularidad viene ostentada por MA en su condición de autónomo.

3. En su consecuencia, tratándose de los datos e informaciones contenidas en un procedimiento sancionador finalizado en el que el responsable de la sanción fue una persona física, debemos adelantar que la actuación de la Consejería de Salud ha sido en todo momento conforme a lo exigido en el artículo 15.1 párrafo segundo de la Ley 19/2013, que es el de aplicación. Efectivamente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 19/2013, este precepto establece como principio general que todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública en los términos previstos en el artículo 105 b de la Constitución Española, desarrollados por esta Ley.

Por otro lado, el artículo 13 de la misma Ley, dice que por información pública se entiende:

"... los contenidos o documentos, cualquier que sea su formato o apoyo, que estén en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

Este concepto de información pública coincide, en parte, con el contemplado en el Convenio núm. 205, de 18 de junio de 2009, del Consejo de Europa, sobre acceso a los documentos oficiales —artículo 1.2 b)—, incluyéndose dentro de aquél no solamente el apoyo de la información (el documento propiamente dicho) sino también el contenido del mismo, al margen de qué sea su formato. De acuerdo con la definición señalada, no es dudoso que los documentos integrantes de un procedimiento sancionador son información pública al acceso de la cual, en principio, tendrían derecho los ciudadanos en los términos previstos en la Ley 19/2013.

Ahora bien, se tienen que tener en cuenta los artículos 14 y 15 de la Ley 19/2013, que establecen los límites del derecho de acceso a la información pública. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) y la Agencia Española de Protección de Datos (AEPD), en aplicación de lo que se dispone en la Disposición Adicional Quinta de la Ley 19/2013, adoptaron con fecha 24 de junio de 2015 un criterio interpretativo de aplicación de los citados límites (C1/002/2015). A los efectos que aquí nos interesan, en este criterio interpretativo se afirmaba lo siguiente:

"El proceso de aplicación de estas normas (artículos 14 y 15 de la Ley 19/2013) comprende las siguientes etapas o fases sucesivas: I. Valorar si la información solicitada o sometida a publicidad activa contiene o no datos de carácter personal, entendiéndose por estos los definidos en el artículo 3 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (LOPD). II. En caso afirmativo, valorar si los datos son o no datos especialmente protegidos en los términos del artículo 7 de la LOPD, esto es: a) Datos reveladores de la ideología, afiliación sindical, religión y creencias; b) Datos de carácter personal que hagan referencia en su origen racial, a la salud y a la vida sexual, y c) Datos de carácter personal relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas. Si contuviera datos de carácter personal especialmente protegidos, la información solamente se podrá publicar o facilitar: (... c) En el supuesto de los datos de la letra c) anterior, y siempre que las correspondientes infracciones penales o administrativas no comporten la amonestación pública al infractor, cuando se cuente con el consentimiento expreso del afectado o estuviera amparado por una norma con rango de Ley. III. [omisión]"

En atención a los argumentos parcialmente transcritos, el CTBG y la AEPD concluyeron lo siguiente:

"a) Los artículos 14 y 15 de la LTAIBG regulan los límites del derecho de acceso a la información que no operan de forma automática, sino que tendrán que ser aplicados de acuerdo con las reglas de aplicación y los elementos de ponderación que establecen la citada Ley y la LOPD. b) La orden de ponderación opera desde el artículo 15 al 14 con los elementos que modulan la toma de decisiones."

Pues bien, en el presente caso, dado que el acceso a la información o la publicidad de las infracciones y sanciones en materia de consumo no están amparadas en ninguna norma con rango de Ley y que las sanciones en esta materia no comportan amonestación pública al infractor, salvo en casos excepcionales que no se ha dado en el presente supuesto, procede que se requiera el consentimiento expreso del afectado —del responsable de la sanción—.

En su consecuencia, no otorgado esta autorización por MM en este caso, la Consejería ha dictado una Resolución conforme a derecho al denegar el acceso a la información de dicho expediente sancionador.

4. Es cierto, por otro lado, como se dice por el reclamante que, éste, como consumidor tiene derecho a reclamar contra la empresa que le vendió un producto y que para éste el comerciante no era en ningún caso una persona física. Ahora bien, no es menos cierto que, hecha la denuncia, detrás del nombre comercial de la empresa que ofrecía los servicios y vendía los productos relacionados con las piscinas (Piscinas Athena) no había una persona jurídica, sino que su titular era una persona física en su condición de autónomo. Y, por tanto, era el único responsable con personalidad jurídica a los efectos de tener responsabilidad en la infracción y, por consiguiente, ser sancionado.

Siendo esto así, en la aplicación de las limitaciones del artículo 15.1 párrafo segundo con respecto al acceso de los datos de dicho expediente sancionador, se debe estar a que el sancionado es persona física y, por tanto, si éste no da su consentimiento, no procede dar acceso al expediente de un tercero. En este sentido, hay que recordar lo ya dicho en el punto sexto de esta misma resolución respecto a que el reclamante no es interesado en el marco del procedimiento sancionador, ya que de acuerdo con lo previsto en el artículo 62.5 de la Ley 39/2015, relativo al inicio del procedimiento sancionador por denuncia, éste determina que: "5. La presentación de una denuncia no confiere, por sí sola, la condición de interesado en el procedimiento".

RESOLUCIÓN

Por todo lo anterior, dicto el siguiente:

Acuerdo

1. Desestimar la reclamación de acceso a la información pública formulada por el IN y declarar conforme a derecho la Resolución de 23 de febrero de 2018 de la Consejera de Salud por la que se desestimó el acceso a la información pública solicitada por el reclamante relativa a la obtención de copias del expediente sancionador CO 264/2016.
2. Notificar este acuerdo al interesado.
3. Comunicar este acuerdo a la Consejería de Salud.

Interposición de recursos

En conformidad con el artículo 114 b de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en relación con los artículos 112,2 de la misma ley, contra este acuerdo, que pone fin a la vía administrativa, se puede interponer un recurso contencioso administrativo ante la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares en el plazo de dos meses contables desde la recepción de la notificación, en conformidad con los artículos 10.1 a y 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contenciosa administrativa.

En Palma, a 27 de julio de 2018

El Presidente de la Comisión

Lluís J. Segura Ginard