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Resolución reclamación art. 24 LTAIBG
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Número y fecha de resolución: indicados al margen.
Número de expediente: 1245/2025
Fecha Firma: 29/09/2025
Reclamante:
Presidente
Organismo: SECRETARÍA GENERAL DE LA PRESIDENCIA DEL GOBIERNO.
Sentido de la resolución: Estimatoria y retroacción.
Número: 2025-1126 Fecha: 29/09/2025
Palabras clave: apagón eléctrico, reuniones, actuaciones, coste, artículos 18.1.b) y
19.1 LTAIBG.
I. ANTECEDENTES
R CTBG
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 6 de mayo de
2025 la reclamante solicitó a la SECRETARÍA GENERAL DE LA PRESIDENCIA DEL
GOBIERNO, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia,
acceso a la información pública y buen gobierno1 (en adelante, LTAIBG), la siguiente
información relativa al apagón eléctrico ocurrido el día 28 de abril de 2025:
«1.- Relación de reuniones mantenidas por el Presidente del Gobierno desde que se
produjo el apagón hasta su comparecencia pública pasadas las 18:00 horas,
intervinientes en las mismas y encuentros mantenidos por el Presidente del
Gobierno ante la emergencia producida y ante las sospechas de existencia de un
ciberataque contra infraestructuras críticas.
2.- Copia de las evaluaciones, al día de la fecha, de los gastos ocasionados por el
apagón y de los informes en poder del Gobierno cuantificando el coste que tendrá
para la economía española el apagón.
https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887
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3.- Copia de la documentación, cualquiera que sea su formato, comprensiva de las
actuaciones realizadas por Presidencia del Gobierno desde la aprobación de la
Estrategia de Seguridad Nacional 2021 donde expresamente se recogían las
amenazas a las infraestructuras críticas, informes recibidos desde entonces
alertando de la posibilidad de ataques contra las infraestructuras energéticas y
medidas adoptadas para su prevención».
2. No consta respuesta de la Administración.
3. Mediante escrito registrado el 16 de junio de 2025, la solicitante interpuso una
reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el
Consejo) en aplicación del artículo 242 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto que
no ha recibido respuesta a la solicitud.
Número: 2025-1126 Fecha: 29/09/2025
4. Con fecha 17 de junio de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al organismo
requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la
solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere
pertinentes. El 7 de julio de 2025 tuvo entrada en este Consejo escrito en el que se
señala que la solicitud de acceso a la información fue resuelta y notificada a la
interesada el día 3 de julio de 2025; habiéndose acordado una concesión parcial en
R CTBG
los siguientes términos:
«En relación con la información requerida en el primer punto de la solicitud, señalar
que, de acuerdo con la información que obra en poder de este órgano, el presidente
del Gobierno participó en un acto público y asistió a dos reuniones el día 28 de abril
de 2025 hasta las 18:00h.
En concreto, a las 12:00h recibió al presidente de la República de Chipre, Nikos
Christodoulides, en el Complejo de la Moncloa; a las 13:30h participó en una reunión
en Red Eléctrica; a las 15:00h presidió la reunión extraordinaria del Consejo de
Seguridad Nacional, en el Complejo de la Moncloa.
Los asistentes a esta última reunión, organizada por Presidencia del Gobierno,
fueron los siguientes:
- Vicepresidenta Primera del Gobierno, Ministra de Hacienda
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a24
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- Vicepresidenta Tercera del Gobierno, Ministra para la Transición Ecológica y el
Reto Demográfico.
- Ministro de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación
- Ministro de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes
- Ministra de Defensa
- Ministro del Interior
- Ministro de Transportes y Movilidad Sostenible
- Ministro de Industria y Turismo
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- Ministro de Economía, Comercio y Empresa
- Ministra de Sanidad
- Ministro para la Transformación Digital y de la Función Pública
- Director del Gabinete de la Presidencia del Gobierno
R CTBG
- Secretaria de Estado de Comunicación
- Secretario de Estado de Asuntos Exteriores y Globales
- Jefe de Estado Mayor de la Defensa
- Secretaria de Estado Directora del Centro Nacional de Inteligencia
- Directora del Departamento de Seguridad Nacional
- Directora de Gabinete de la Vicepresidenta Segunda del Gobierno, Ministra de
Trabajo y Economía Social
En relación a la información requerida en segundo lugar, señalar que el artículo
18.1.b) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, establece la previsión normativa de
inadmitir a trámite las solicitudes referidas a información que tenga carácter
auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes,
comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas.
En este sentido, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en su Criterio
interpretativo Cl/006/2015, de 12 de noviembre de 2015, señalaba que entiende
que una solicitud de información auxiliar o de apoyo, como la contenida en notas,
borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre
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órganos o entidades administrativas, podrá ser declarada inadmitida a trámite
cuando se den, entre otras, alguna de las siguientes circunstancias: cuando la
solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del
procedimiento, o cuando se trate de informes no preceptivos y que no se han
incorporados como motivación de una decisión final.
Pues bien, la información que pudiera haberse generado en el ámbito de
Presidencia del Gobierno sería la propia de las funciones de asesoramiento de un
Gabinete, acorde a lo establecido en el artículo 10 de la Ley 50/1997, de 27 de
noviembre, del Gobierno, que no constituyen trámites en ningún procedimiento.
Tampoco se refiere a informes preceptivos, ni a informes que se hayan incorporado
como motivación a ninguna decisión final.
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En relación con la información requerida en tercer lugar, señalar que la Ley 19/2013
regula, en su artículo 12, el derecho de todas las personas a acceder a la
información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como " los
contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en
poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y
que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones". Por tanto,
la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información pública con
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relación a información existente, por cuanto que está en posesión del organismo.
Determinado lo anterior, indicar que no obra en poder de este órgano un documento
“comprensivo” de las actuaciones de Presidencia del Gobierno desde la aprobación
de la Estrategia de Seguridad Nacional en 2021, no reconociendo la Ley el derecho
a elaborar documentación ex novo que previamente no existía y que, por otro lado,
supondría hacer equivalente la normativa de transparencia a la obligación de dar
cuenta de la gestión de una organización.
Adicionalmente, señalar que la competencia en actuaciones relacionadas con la
información requerida se encontraría, fundamentalmente, en el ámbito de
actuación del Centro Nacional de Protección de Infraestructuras Críticas del
Ministerio del Interior o en el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto
Demográfico».
5. El 8 de julio de 2025, se concedió audiencia a la reclamante para que presentase las
alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 22 de julio de 2025 en
el que muestra su disconformidad con la denegación de la información solicitada en
los puntos 2 y 3 de su reclamación.
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II. FUNDAMENTOS JUR ÍDICOS
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG3 y en el artículo
13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del
Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I.4, el presidente de esta Autoridad
Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que,
en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG5, se presenten frente a las resoluciones
expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a
la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los
contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en
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poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y
que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un
concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos
específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota
su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza
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“pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los
sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus
funciones”.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso
a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la
concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que
figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información relativa al
apagón eléctrico ocurrido el día 28 de abril de 2025; en concreto (i) reuniones,
intervinientes y encuentros mantenidos por el Presidente del Gobierno; (ii) evaluación
de los gastos y cuantificación del coste para la economía española; y (iii) actuaciones
realizadas desde la aprobación de la Estrategia de Seguridad Nacional 2021.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a38
https://www.boe.es/eli/es/rd/2024/07/02/615
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a24
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a12
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La Secretaría General de la Presidencia del Gobierno no respondió en el plazo
legalmente establecido, por lo que la solicitud se entendió desestimada por silencio
y expedita la vía de la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG.
Durante la sustanciación de este procedimiento, aporta resolución por la que se
acuerda conceder un acceso parcial, informando de las dos reuniones a las que
asistió el Presidente del Gobierno el día 28 de abril de 2025 hasta las 18 horas, así
como de los asistentes. Respecto al segundo punto (evaluación de los gastos y coste
económico) acuerda la inadmisión a trámite la solicitud con fundamento en el artículo
18.1.b) LTAIBG, por considerar que lo pretendido es información de carácter auxiliar
o de apoyo. Por último, respecto de lo solicitado en el tercer punto, pone de
manifiesto que no obra en su poder un documento que recoja las actuaciones de
Presidencia del Gobierno desde la aprobación de la Estrategia de Seguridad Nacional
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en 2021, siendo los órganos competentes el Ministerio del Interior o el Ministerio para
la Transición Ecológica y el Reto Demográfico.
4. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1
LTAIBG dispone que «[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso
deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado
en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano
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competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que
el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario
y previa notificación al solicitante».
En el presente caso, el órgano competente no respondió a la solicitante en el plazo
máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique. A la
vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo
máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho
constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se
encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto
de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece
un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta».
5. No obstante lo anterior, no puede desconocerse que, aun de forma tardía, el órgano
competente ha dictado resolución en la que entrega la información solicitada en el
punto primero; inadmite la pretendida en el punto 2 al entender aplicable la causa
de inadmisión del artículo 18.1.b) LTAIBG, y declara que la información del punto 3
no obra en su poder.
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6. Corresponde, por tanto, verificar en primer lugar si resulta aplicable la causa de
inadmisión del artículo 18.1.b) LTAIBG que permite la inadmisión de las solicitudes
«referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida
en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o
entre órganos o entidades administrativas», respecto de la información consistente
en «[c]opia de las evaluaciones, al día de la fecha, de los gastos ocasionados por el
apagón y de los informes en poder del Gobierno cuantificando el coste que tendrá
para la economía española el apagón.»
Conviene recordar en este punto que «[l]a formulación amplia en el reconocimiento y
en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de
forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se
contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de
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solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que
quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y
desproporcionado del derecho de acceso a la información» —por todas, Sentencia
del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI: ES:TS:2017:35309)—; y,
por otro lado, cabe mencionar que la apreciación del carácter auxiliar o de apoyo ha
de realizarse desde una perspectiva sustantiva (atendiendo a la verdadera
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naturaleza de la información) y no formal (denominación).
Así en el Criterio Interpretativo 006/2015 de este Consejo se señaló una serie de
circunstancias cuya concurrencia permite aplicar la causa de inadmisión del artículo
18.1.b) LTAIBG; en particular, y, por ejemplo, que la información (i) contenga
opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un
órgano o entidad; (ii) se trate de un texto preliminar o borrador, sin la consideración
de final; (iii) se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad
que recibe la solicitud; (iv) se trate de comunicaciones internas que no constituyan
trámites del procedimiento; y (v) se trate de informes no preceptivos y que no sean
incorporados como motivación de una decisión final.
También se advierte, siendo esta advertencia determinante, que en ningún caso
tendrá la consideración de información de carácter auxiliar o de apoyo aquella que
«tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la
voluntad política del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas,
el conocimiento de la toma de decisiones públicas y su aplicación». En este sentido,
debe subrayarse que los informes auxiliares «son los que tienen un ámbito
exclusivamente interno, pero no los que pretenden objetivar y valorar, aunque sea
sectorialmente, aspectos relevantes que han de ser informados» —Sentencia de la
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Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de 25 de julio de
2017 (ECLI:ES:AN:2017:3357)—.
7. En este caso, la Secretaría General de la Presidencia del Gobierno indica en su
resolución que la información que pudiera haberse generado con motivo del apagón
eléctrico sería la propia de las funciones de asesoramiento de un Gabinete, además
de que no se refiere ni a informes preceptivos ni a informes que se hayan incorporado
como motivación a ninguna decisión final.
Tal argumentación no constituye, sin embargo, una justificación suficiente que
permita inadmitir a radice lo solicitado por la reclamante en el punto 2; y ello porque
la solicitud de acceso se dirige a obtener aquellos informes que obren en poder del
Gobierno por lo que no cabe limitar la respuesta a los generados por la propia
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Presidencia del Gobierno.
Cabe recordar en este punto que, de acuerdo con el artículo 13 LTAIBG, se entiende
por información pública aquella que obra en poder del sujeto obligado por haber sido
elaborada o adquirida en ejercicio de sus funciones. Por tanto, la respuesta a la
solicitud de acceso también ha de proyectarse sobre aquellos informes que se hayan
adquirido de terceros si obran en su poder, y, en caso contrario, remitir la solicitud al
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órgano competente del Gobierno donde se encuentren, cumpliendo con lo dispuesto
en el artículo 19. LTAIBG.
En esta misma línea, y sobre un asunto similar, se pronunció este Consejo en la R
CTBG 1010/2025, de 4 de septiembre, en la que se señaló que «no cabe hacer una
interpretación extensiva de ese carácter auxiliar o de apoyo que alcance a la
totalidad de informes que obren en poder de la Presidencia del Gobierno. Esa
naturaleza auxiliar sí podrá apreciarse respecto de aquellos informes que hayan sido
elaborados por las unidades de apoyo y asistencia directa al Presidente, pero no a
respecto de aquellos que procedan de otros órganos de la Administración General
del Estado (AGE) o de otros organismos competentes en la materia».
8. Por lo que concierne a la información pretendida en el tercer punto, afirma la
Secretaría General de la Presidencia del Gobierno que no obra en su poder y que, en
su caso, la competencia se encontraría «en el ámbito de actuación del Centro
Nacional de Protección de Infraestructuras Críticas del Ministerio del Interior o en el
Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico», en lo que podría
configurarse como una invocación tácita de la previsión del artículo 18.1.d) y 2
LTAIBG.
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Sin embargo, no puede desconocerse que la previsión contenida en el artículo 18.2
LTAIBG se circunscribe a aquellos casos en los que el sujeto requerido desconoce el
órgano competente para resolver. En caso contrario, el artículo 19.1 LTAIBG impone
la obligación de remitir la solicitud al órgano competente, informando de esta
circunstancia a la persona solicitante. En consecuencia, no resulta suficiente con la
indicación de que los órganos competentes para acometer las actuaciones en
materia de estrategia de Seguridad Nacional (en relación con las amenazas a
infraestructuras energéticas y medidas adoptadas para su prevención) son los
Ministerios del Interior y para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, sino que
procede la remisión de la solicitud en aplicación del citado artículo 19.1. LTAIBG.
9. En consecuencia, de acuerdo con lo expuesto, procede la estimación de la
reclamación a fin de que se proporcione el acceso a aquellos informes que se hayan
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adquirido de organismos competentes en la materia o de otros órganos competentes
de la AGE, así como la retroacción de actuaciones para que se dé cumplimiento a lo
previsto en el artículo 19.1 LTAIBG.
III. RESOLUCIÓN
R CTBG
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede
PRIMERO: ESTIMAR la reclamación interpuesta frente a la resolución de la
SECRETARÍA GENERAL DE LA PRESIDENCIA DEL GOBIERNO.
SEGUNDO: INSTAR a la SECRETARÍA GENERAL DE LA PRESIDENCIA DEL
GOBIERNO a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita a la reclamante la
siguiente información, en los términos establecidos en el FJ 7 de esta resolución.
• «2.- Copia de las evaluaciones, al día de la fecha, de los gastos ocasionados
por el apagón y de los informes en poder del Gobierno cuantificando el coste
que tendrá para la economía española el apagón.»
TERCERO: ORDENAR la retroacción de actuaciones e INSTAR a la SECRETARÍA
GENERAL DE LA PRESIDENCIA DEL GOBIERNO a que, en el plazo máximo de 5 días
hábiles, remita la solicitud de acceso a la información al MINISTERIO PARA LA
TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO y al MINISTERIO DEL
INTERIOR en lo concerniente a la información solicitada en el punto 3:
• «3.- Copia de la documentación, cualquiera que sea su formato, comprensiva
de las actuaciones realizadas por Presidencia del Gobierno desde la
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expresamente se recogían las amenazas a las infraestructuras críticas,
informes recibidos desde entonces alertando de la posibilidad de ataques
contra las infraestructuras energéticas y medidas adoptadas para su
prevención».
CUARTO: INSTAR a la SECRETARÍA GENERAL DE LA PRESIDENCIA DEL
GOBIERNO a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de
Transparencia copia de la información enviada a la reclamante y de las actuaciones
llevadas a cabo.
De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia,
acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24
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de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre8, de
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer
recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala
de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto
R CTBG
en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio,
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa9.
EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez
7 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a23
8 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a112
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1998-16718&p=20230301&tn=1#dacuarta
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