Acceso a datos de docentes en programas de excelencia y bachillerato internacional

ANTECEDENTES

Resolución RT 0165/2019

N/REF: RT 0165/2019

Fecha: 23 de mayo de 2019

Administración/Organismo: Consejería de Educación e Investigación. Comunidad de Madrid

Información solicitada: Docentes de Programas de Excelencia de Bachillerato y Bachillerato Internacional

1.

Según se desprende de la documentación que obra en el expediente, el reclamante solicitó el 6 de diciembre de 2018 a la Consejería de Educación e Investigación de la Comunidad de Madrid la siguiente información:

"PRIMERO.- En relación al total de 147 docentes que durante los cursos 2015-2016, 2016-2017 y 2017-2018 impartieron materias en comisión de servicios en el Programa de Excelencia de Bachillerato, solicita el número de ellos que han ocupado la misma plaza durante más de dos cursos escolares consecutivos y si éstos continúan ocupando la misma plaza en el actual curso escolar.
SEGUNDO.- En relación al total de 38 docentes que durante los cursos 2015-2016, 2016-2017 y 2017-2018 impartieron materias en comisión de servicios en el Programa del Diploma del Bachillerato Internacional, solicita el número de ellos que han ocupado la misma plaza durante más de dos cursos escolares consecutivos y si éstos siguen ocupando la misma plaza en el actual curso escolar.
TERCERO.- Con respecto a los docentes del punto primero y segundo, número de ellos que eran funcionarios interinos de la Comunidad de Madrid, indicando el programa en el que prestaron servicios.
CUARTO.- Sobre el número de docentes solicitado en los apartados primero y segundo, número de ellos que eran funcionarios de carrera de otras Comunidades Autónomas, indicando el programa en el que prestaron servicios".

2.

Disconforme con la contestación recibida, el reclamante presentó, con fecha 2 de marzo de 2019 y al amparo de lo dispuesto en el artículo 24.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

3.

Con fecha 5 de marzo de 2019, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente a la Comunidad de Madrid (CAM), al objeto de que se pudieran formular las alegaciones que se considerasen oportunas.

Con fecha 26 de marzo de 2019 se recibe escrito de la Dirección General de Recursos Humanos de la CAM en el que se expone, de manera extractada, lo siguiente:

"(...)

PRIMERA.- El análisis de la resolución de 7 de febrero de 2019 de esta Dirección General, ahora impugnada, debe realizarse a la luz de la anterior solicitud de acceso a la información pública, exp.: 09-OPEN-00197.2/2018, presentada por el propio y resuelta por esta misma Dirección General de Recursos Humanos el 13/02/18. El peticionario solicitaba entonces conocer el número de Profesores y Catedráticos de Secundaria que durante los cursos 2015/16, 2016/17, 2017/18, impartieron materias en los Programas de Excelencia de Bachillerato y del Diploma del Bachillerato Internacional, desglosado por nombre del centro y especialidad de impartición.

Este centro directivo mediante resolución de 13/02/18 informó al peticionario del número total de docentes por curso y programa: 147 docentes en el cómputo de los tres cursos en Programa de Excelencia de Bachillerato y 38 para el mismo espacio temporal, en el Bachillerato Internacional. Sin embargo, no se proporcionaba la información correspondiente a los nombres de los centros y especialidades, por considerar necesaria una acción previa de reelaboración, tomando como base para ello la aplicación del artículo 18.1 c) de la LTIBG en los siguientes términos:

...

Según consta acreditado no impugna dicha resolución por ninguno de los medios y en los plazos previstos en la LTIBG. Sin embargo, como ya se ha señalado, presenta una nueva solicitud, la que ha dado origen a la presente reclamación y cuyo contenido íntegro ha quedado recogido en los antecedentes de estas alegaciones. La nueva petición se encuentra vinculada a la inadmitida en la primera resolución, relativa a los profesores que durante los cursos 2015/16, 2016/17 y 2017/18 impartieron docencia en los Programas de Bachillerato de Excelencia y Bachillerato Internacional.

SEGUNDA.- Como ya se ha señalado anteriormente, esta Dirección General resuelve la segunda petición concediendo el acceso a una parte de la información solicitada e inadmitiendo el resto. En concreto inadmite la información identificada en los apartados PRIMERO, SEGUNDO Y CUARTO, si bien nos centraremos aquí en los dos primeros por ser su inadmisión la impugnada por el reclamante. Se fundamenta dicha inadmisión en la aplicación de dos de las causas previstas en el artículo 18.1 de la LTIBG:

...

TERCERA.- En relación con la causa recogida en el apartado c) del precitado artículo 18.1 de la ley "solicitudes relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración" esta Dirección General justifica su aplicación argumentando en la resolución impugnada lo siguiente:

Como ya se informara en la Resolución de 13 de diciembre de 2018 del expediente de acceso a la información pública 09-OPEN-00197.2/2018 al que se refiere el peticionario en su solicitud actual, el diseño y configuración de las aplicaciones informáticas utilizadas por esta Dirección General para la gestión del personal docente permite obtener, mediante un tratamiento ordinario de las mismas, datos totales de docentes que imparten o han impartido materias en comisión de servicios en los Programas de Excelencia de Bachillerato y Bachillerato Internacional de la Comunidad de Madrid, información que fue facilitada en la citada Resolución de 13 de diciembre de 2018 en relación a los cursos 2015-2016, 2016-2017 y 2017-2018.

Sin embargo, la información correspondiente al número de ellos que han ocupado la misma plaza durante más de dos cursos escolares consecutivos y si siguen ocupando la misma plaza en el actual curso escolar (apartados PRIMERO y SEGUNDO de la solicitud), no figura como dato explotable en las aplicaciones señaladas, es decir, no puede extraerse a partir de datos grabados en campos determinados y por lo tanto, mediante un tratamiento ordinario de las mismas. Para poder facilitar esta información habría que obtener previamente la información/documentación individualizada de los puestos cubiertos en comisión de servicios para los citados programas, comprobar, de cada uno de los de los docentes que los han ocupado y de los que actualmente los ocupan, el historial de centros en los que han prestado servicios verificando si se trata de renovación de una comisión anterior, si es el mismo centro y la misma especialidad y materia impartida y, finalmente, elaborar la información en un nuevo documento en los términos solicitados por el peticionario.

El reclamante manifiesta su disconformidad con lo anterior, alegando en su escrito de reclamación ante el CTBG que se trata de una información que ha de estar elaborada, en tanto en cuanto los funcionarios docentes en comisión de servicios en los institutos de enseñanza secundaria en los que se imparte el Programa de Excelencia de Bachillerato y el Programa del Diploma del Bachillerato Internacional forman parte de los departamentos didácticos de estos centros, así como del claustro de los mismos, estando estos funcionarios, como personal docente, bajo la supervisión del director de los referidos centros.

Esta argumentación no hace sino confirmar lo ya expuesto por esta Dirección General, esto es, que la información solicitada no es objeto de tratamiento fuera del ámbito de organización de cada uno de los centros, por lo que no se dispone de la misma con la desagregación solicitada y para poder facilitarla se requeriría previamente recopilar, ordenar y sistematizar la información procedente de fuentes diferentes y dispersas, ajenas a la propia Dirección General de Recursos Humanos, para finalmente, elaborar la información en un nuevo documento en los términos solicitados por el peticionario.

Asimismo, la aplicación al presente caso de la causa de inadmisión establecida en el artículo 18.1 c) de la LTIBG, resulta aún más justificada si se tiene en cuenta, como se hace constar en el apartado Primero. 2º de la Resolución impugnada que (…) en el ámbito de los programas educativos a los que nos hemos referido no existen plazas como tal, sino puestos docentes necesarios para la correcta prestación del servicio educativo, cuyo número se determina cada curso escolar una vez finalizadas las matriculaciones de alumnos, de acuerdo con la planificación general educativa y en función de las materias a impartir en ese curso. Así pues, tal y como ya se indicó en la precitada resolución de 03/12/2018, en el marco de estos programas, cada curso escolar en función de las necesidades detectadas y comunicadas por las Direcciones de Área Territoriales, son nombrados por la Dirección General de Recursos Humanos los docentes en comisión de servicios necesarios para la impartición de las diferentes especialidades y materias, siendo posteriormente los propios centros los que determinan las materias concretas a impartir.

CUARTA.- Por lo que se refiere a la aplicación de la causa de inadmisión establecida en el apartado e) del precitado artículo 18.1 "solicitudes que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley" procede calificar de repetitiva la solicitud que ha dado origen a esta reclamación no obstante la diferente literalidad de lo solicitado en el expediente anterior, 09-OPEN-00197.2/2018, ya que resultan sustancialmente coincidentes los datos a extraer, las operaciones técnico-informáticas a realizar para su extracción, así como el órgano al que se dirige la solicitud, habiendo sido inadmitida la primera de las solicitudes y adquirido firmeza su resolución por el transcurso de los plazos de reclamación o recurso contencioso-administrativo, sin que éstos se hayan interpuesto.

A mayor abundamiento, cabe considerar, además, que el solicitante conocía de antemano el sentido de la resolución al habérsele comunicado en el procedimiento anterior (expediente de acceso a la información pública 09-OPEN-00197.2/2018) por esta misma Dirección General, que la información relativa, entonces a las especialidades y centros en los que impartieron docencia cada uno de los profesores a los que se refería la información solicitada, y ahora, a los profesores que han ocupado la misma plaza durante más de dos cursos escolares consecutivos y si siguen ocupando la misma plaza en el actual curso escolar 2018/2019, no es objeto de tratamiento fuera del ámbito de organización de cada uno de los centros, por cuanto no se dispone de la misma con la desagregación solicitada, requiriéndose en ambos casos similares operaciones técnico-informáticas para su obtención.

(…)

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Competencia

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2. Convenio con las Comunidades Autónomas

En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las Comunidades Autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de esta previsión, han suscrito convenio con este Organismo las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Comunidad de Madrid y Castilla-La Mancha, así como las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.

3. Objeto y definición de información pública

Precisadas las reglas generales sobre competencia orgánica para dictar esta resolución, se debe partir de la base que la LTAIBG tiene por objeto "ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento". A estos efectos, su artículo 12 reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la "información pública", en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución y desarrollados por dicha norma legal. Por su parte, en el artículo 13 de la LTAIBG se define la "información pública" como

"los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones"

. En función de los preceptos mencionados la LTAIBG reconoce y regula el derecho a acceder a información pública que esté en posesión del organismo al que se dirige bien porque él mismo la ha elaborado, bien porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas con el requisito de que se trate de un sujeto incluido en el ámbito de aplicación de la propia Ley.

4. Causas de inadmisión

La CAM procedió a la inadmisión de la solicitud de información invocando la aplicación del artículo 18 de la LTAIBG, en concreto los apartados 1. c), sobre reelaboración y 1. e), solicitud repetitiva o de carácter abusivo. Con respecto a estas dos causas de inadmisión este Consejo ya aprobó sendos criterios interpretativos en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas por el artículo 38.2.a) de la LTAIBG.

Reelaboración

Con respecto a la reelaboración debe mencionarse el Criterio Interpretativo CI/007/2015, de 12 de noviembre. La primera consideración que se induce del artículo 18 de la LTAIBG y de los diferentes argumentos contemplados en el CI/007/2015, de 12 de noviembre, se refiere al hecho de que el citado precepto legal enumera una serie de causas de inadmisión de solicitudes de acceso a la información que se configuran como reglas, en el sentido de que se trata de normas que sólo pueden ser cumplidas o incumplidas. Partiendo de ello, la interpretación de las causas de inadmisión al caso concreto debe llevarse a cabo a través de la técnica de la subsunción, conforme a la cual a "un supuesto de hecho" le corresponde "una consecuencia jurídica". De acuerdo con ello, la forma de proceder en el caso de esta reclamación consistirá, precisamente, en esclarecer si para la puesta a disposición de la información solicitada es necesario llevar a cabo una acción previa "reelaboración" -supuesto de hecho- a fin de determinar si resulta de aplicación la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) LTAIBG -consecuencia jurídica.

Este planteamiento debe ser, necesariamente, completado por la interpretación que del alcance del precepto de referencia ha elaborado la jurisprudencia contencioso-administrativa. En este sentido hay que traer a colación el apartado 1 del Fundamento de Derecho Cuarto de la Sentencia de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 24 de enero de 2017:

(….) Pero el derecho a la información no puede ser confundido con el derecho a la confección de un informe por un órgano público a instancia de un particular. Es por ello por lo que el mencionado art. 18.1.c permite la inadmisión de una solicitud cuando la información que se solicita requiere una elaboración y tarea de confección por no ser fácilmente asequible acceder a ella, pero sin que ello signifique deba ser objeto de una interpretación amplia. Por consiguiente, es indiferente que dicha información obre en poder de la Administración o ente público encargada de dispensarla. Y en estos términos hay que interpretar el art. 13 de dicha Ley, de lo contrario se estaría alterando el objeto y espíritu de dicha Ley, que no parece haber convertido el derecho a la información pública en el derecho a obtener un informe solicitado sin previa tramitación de un procedimiento administrativo y con la finalidad de preparar la resolución que ponga término al mismo (art. 82 de la Ley 30/1992).

Como complemento de lo expuesto, debe recordarse lo argumentado al respecto por la CAM en su escrito de alegaciones cuando señala que la información solicitada "no figura como dato explotable en las aplicaciones señaladas, es decir, no puede extraerse a partir de datos grabados en campos determinados y por lo tanto, mediante un tratamiento ordinario de las mismas. Para poder facilitar esta información habría que obtener previamente la información/documentación individualizada de los puestos cubiertos en comisión de servicios para los citados programas, comprobar, de cada uno de los de los docentes que los han ocupado y de los que actualmente los ocupan, el historial de centros en los que han prestado servicios verificando si se trata de renovación de una comisión anterior, si es el mismo centro y la misma especialidad y materia impartida y, finalmente, elaborar la información en un nuevo documento en los términos solicitados por el peticionario".

A la vista de lo dispuesto en el CI/007/2015, de 12 de noviembre, y de lo argumentado por la CAM, este Consejo considera que, en el caso de esta reclamación, concurre la causa de inadmisión recogida en el artículo 18.1 c) de la LTAIBG.

Solicitud repetitiva

Con respecto a la invocación del artículo 18.1.e) de la LTAIBG, "se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes que sean manifiestamente repetitivas", este Consejo dictó el Criterio Interpretativo CI/003/2016, de 14 de julio. En ese Criterio Interpretativo, entre otras cuestiones, se indicaba lo siguiente:

[…] 2.1. Respecto a la solicitud de información manifiestamente repetitiva Gramaticalmente, se define como aquella que lleva a decir o resolver algo que ya se ha dicho o resuelto anteriormente. En los términos de la Ley, para que la solicitud pueda ser inadmitida, se requiere. A) Que sea repetitiva y B) Que esta característica sea manifiesta. Por lo tanto, y toda vez que es requisito derivado de los términos en los que se pronuncia la Ley que la solicitud sea, no sólo repetitiva sino que lo sea manifiestamente, procede interpretar qué se entiende por solicitud manifiestamente repetitiva: Una solicitud será MANIFIESTAMENTE repetitiva cuando de forma patente, clara y evidente:

• Coincida con otra u otras presentadas anteriormente por el mismo o los mismos solicitantes y hubiera sido rechazada por aplicación de alguno de los límites del artículo 14 o 15 de la LTAIBG o por concurrir alguna causa de inadmisión en los términos del artículo 18. En todo caso, la respuesta debe haber adquirido firmeza por el transcurso de los plazos de reclamación o recurso contencioso-administrativo sin que éstos se hubieran interpuesto o cuando, habiéndose presentado, hubieran sido definitivamente resueltos y la denegación o inadmisión hubiese sido avalada por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno u órgano autonómico equivalente competente o por el órgano judicial correspondiente.
• Coincida con otra u otras presentadas anteriormente por el mismo o los mismos solicitantes y, habiéndose admitido a trámite, se hubiera ofrecido ya la información sin que hubiera existido ninguna modificación real o legal sobre los datos en su momento ofrecidos. En estos casos, deberá justificarse adecuadamente la ausencia de modificación de los datos inicialmente ofrecidos.
• El solicitante o solicitantes conocieran de antemano el sentido de la resolución por habérsele comunicado en un procedimiento anterior por el órgano informante.
• Coincidan con otra u otras dirigidas al mismo órgano en períodos de tiempo inferiores a los plazos de tramitación legalmente previstos, de tal forma que las solicitudes presentadas previamente no hubieran finalizado su tramitación.
• Cuando fueran de respuesta imposible, bien por el contenido o por razones de competencia y así se hubiera notificado y justificado al solicitante de información.

Para mayor claridad, pueden tenerse en cuenta las siguientes reglas complementarias:

• Cuando se trate de peticiones cuyo texto sea coincidente, habrá de tenerse en cuenta que, en ningún caso, la concurrencia de varios demandantes solicitando una misma información ha de considerarse reiterativa por la simple coincidencia del texto, que puede deberse a la aprobación de modelos, formularios o plantillas facilitadoras del ejercicio de derecho de acceso individual respecto a cuestiones que pueden afectar a una o varias personas o bien a colectivos. En estos casos, es obligatorio considerar cada peticionario individualmente.
• Si la petición es colectiva y entre los que la suscriben hubiera uno o varios peticionarios que ya hubieran presentado anteriormente una solicitud susceptible de ser considerada reiterativa de acuerdo con los supuestos arriba mencionados, solamente se aplicará la causa de inadmisión a dicha o dichas personas, continuando la tramitación respecto al resto.
• Hay que tener en cuenta que, por tratarse de un acto que pone fin al procedimiento, la respuesta a la solicitud habrá de ser motivada. La motivación incluirá la referencia a la respuesta o respuestas anteriores de las que trae causa la decisión de inadmitir.

De acuerdo con lo expuesto por la CAM la solicitud de información interpuesta por el reclamante está relacionada con una anterior presentada por él mismo el 13 de febrero de 2018. Esta primera solicitud fue inadmitida por resultar necesaria una acción previa de reelaboración para atenderla y, pese a esa inadmisión, no fue objeto de reclamación por parte del interesado.

Según la CAM en ambas solicitudes resultan "sustancialmente coincidentes los datos a extraer, las operaciones técnico-informáticas a realizar para su extracción, así como el órgano al que se dirige la solicitud, habiendo sido inadmitida la primera de las solicitudes y adquirido firmeza su resolución por el transcurso de los plazos de reclamación o recurso contencioso-administrativo, sin que éstos se hayan interpuesto". Asimismo, se argumenta que "el solicitante conocía de antemano el sentido de la resolución al habérsele comunicado en el procedimiento anterior (expediente de acceso a la información pública 09-OPEN-00197.2/2018) por esta misma Dirección General, que la información relativa, entonces a las especialidades y centros en los que impartieron docencia cada uno de los profesores a los que se refería la información solicitada, y ahora, a los profesores que han ocupado la misma plaza durante más de dos cursos escolares consecutivos y si siguen ocupando la misma plaza en el actual curso escolar 2018/2019, no es objeto de tratamiento fuera del ámbito de organización de cada uno de los centros, por cuanto no se dispone de la misma con la desagregación solicitada, requiriéndose en ambos casos similares operaciones técnico-informáticas para su obtención".

De acuerdo con lo dispuesto en el Criterio CI/003/2016, de 12 de julio, y de los argumentos expuestos por la CAM este Consejo considera que concurre la causa de inadmisión del artículo 18.1 e) de la LTAIBG.

5. Conclusión

Por todo lo anterior y a la vista de la concurrencia de las dos causas de inadmisión invocadas, procede en definitiva desestimar la reclamación presentada.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada por, por entender que concurren las causas de inadmisión recogidas en las letras c) y e) del artículo 18.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.