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Resolución reclamación art. 24 LTAIBG
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JOSE LUIS RODRIGUEZ ALVAREZ (1 de 1)
Número y fecha de resolución: indicados al margen.
Número de expediente: 849/2025.
Fecha Firma: 19/08/2025
Reclamante:
Presidente
Organismo: MINISTERIO DEL INTERIOR.
Sentido de la resolución: Estimatoria.
Número: 2025-0927 Fecha: 19/08/2025
Palabras clave: Instrucción, normativa, art. 18.1.b) LTAIBG.
I. ANTECEDENTES
R CTBG
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 19 de marzo
de 2025 el reclamante solicitó, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno 1 (en adelante,
LTAIBG), la siguiente información:
«Instrucción Técnica núm. 1/2018 de la Jefatura de Asistencia Sanitaria de la
Guardia Civil, por la que se informa a los Escalones Médicos acerca de las
solicitudes de autorización de cambios de residencia temporal durante la baja
médica a raíz de la entrada en vigor del Real Decreto 274/2018, de 11 de mayo, por
la que se regula la residencia, desplazamientos y localización del personal de la
Guardia Civil BOE de 24 de mayo.»
2. Mediante resolución de 15 de abril de 2025 la Dirección General de la Guardia Civil
respondió lo siguiente:
https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887
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« 1º. Con fecha 19 de marzo de 2025, tuvo entrada en este Gabinete Técnico
solicitud de acceso a la información pública, por la que interesaba información en
los siguientes términos:
[se reproduce la solicitud]
2º. De la lectura de la presente solicitud, se deduce que la Instrucción solicitada,
dictada por el Servicio de Asistencia Sanitaria de esta Dirección General y dirigida
a los Escalones Médicos que la Guardia Civil tiene desplegados por todo el territorio
nacional, contiene instrucciones internas e información complementaria relativa al
cumplimiento de cuanto se establece en el Real Decreto 274/2018, de 11 de mayo,
por el que se regula la residencia, desplazamientos y localización del personal de la
Guardia Civil.
Número: 2025-0927 Fecha: 19/08/2025
Por tal motivo, este Centro Directivo considera que la presente solicitud se
encuentra incursa en la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b) de la Ley
19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y
buen gobierno, al referirse a “información que tenga carácter auxiliar o de apoyo
como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e
informes internos o entre órganos o entidades administrativas”.»
R CTBG
3. Mediante escrito registrado el 22 de abril de 2025, el solicitante interpuso una
reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el
Consejo) en aplicación del artículo 24 2 LTAIBG en la que pone de manifiesto lo
siguiente:
«Primero. Sobre el objeto de la solicitud y su carácter de información pública.
La solicitud presentada tiene como objeto el acceso a la Instrucción Técnica núm.
1/2018 de la Jefatura de Asistencia Sanitaria de la Guardia Civil, que establece
directrices para los Escalones Médicos respecto a las solicitudes de autorización de
cambios de residencia temporal durante la baja médica, conforme a lo estipulado
en el Real Decreto 274/2018, de 11 de mayo. Dicha información constituye, a mi
entender, información pública en los términos definidos en el artículo 2.1 de la Ley
19/2013, de 9 de diciembre, al tratarse de un contenido generado por la
Administración en el ejercicio de sus funciones y relacionado con la organización y
regulación de los derechos y deberes del personal de la Guardia Civil.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a24
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Segundo. Incorrecta aplicación del artículo 18.1.b) de la Ley 19/2013.
La resolución recurrida fundamenta la inadmisión en el artículo 18.1.b) de la Ley
19/2013, que permite excluir del acceso público la información que tenga carácter
auxiliar o de apoyo, como notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones
e informes internos. Sin embargo, la Instrucción Técnica núm. 1/2018 no tiene el
carácter de documento auxiliar o de apoyo, sino que contiene directrices normativas
de aplicación general para los Escalones Médicos de la Guardia Civil. Por tanto, no
puede considerarse un documento interno o auxiliar, sino un documento que regula
aspectos operativos y administrativos que afectan a terceros, en este caso, el
personal sujeto al régimen de la Guardia Civil.
Tercero. Principio de publicidad activa y transparencia.
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De conformidad con el artículo 5 de la Ley 19/2013, la Administración está obligada
a publicar toda aquella información que sea relevante para garantizar la
transparencia de su actividad, incluyendo las directrices, instrucciones, circulares o
respuestas a consultas planteadas por los ciudadanos. La Instrucción Técnica núm.
1/2018, al regular un aspecto vinculado a derechos y obligaciones del personal de
la Guardia Civil, debería formar parte de la información pública a disposición de los
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ciudadanos, en aras de garantizar los principios de acceso a la información y buena
gobernanza.
Cuarto. Interés legítimo en el acceso a la información.
El acceso a la información solicitada es de interés público, en tanto que permite
conocer el alcance y las condiciones de aplicación de una norma que afecta a
derechos fundamentales relacionados con la libre residencia y desplazamiento del
personal de la Guardia Civil. En este sentido, el acceso a la Instrucción Técnica núm.
1/2018 es esencial para garantizar la transparencia en la aplicación del Real
Decreto 274/2018 y para valorar la posible existencia de restricciones o
interpretaciones que puedan afectar a los derechos de los interesados.
Quinto. Sobre la falta de motivación suficiente en la resolución recurrida.
La resolución impugnada no fundamenta de manera exhaustiva la aplicación del
artículo 18.1.b) de la Ley 19/2013, limitándose a alegar que se trata de un
documento auxiliar o de apoyo, sin analizar en profundidad el contenido y la
naturaleza de la información solicitada. Esta falta de motivación vulnera lo
dispuesto en el artículo 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que exige que las
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resoluciones administrativas sean motivadas cuando limiten derechos o intereses
legítimos de los ciudadanos.
Por lo expuesto, SOLICITO Que, teniendo por presentada esta reclamación, se
admita a trámite y, previos los trámites legales oportunos, se dicte resolución
estimatoria, reconociendo mi derecho a acceder a la información solicitada,
consistente en la Instrucción Técnica núm. 1/2018 de la Jefatura de Asistencia
Sanitaria de la Guardia Civil»
4. Con fecha 24 de abril de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio
requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la
solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considerase
pertinentes. El 14 de mayo de 2025 tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente,
Número: 2025-0927 Fecha: 19/08/2025
escrito en el que se señala lo siguiente:
«(…) Como información complementaria a lo dicho en la resolución 00064/2025,
emitida por esta Dirección General el 15 de abril de 2025, se significa que el
documento requerido constituye una mera comunicación informativa de
coordinación y funcionamiento interno entre órganos (Servicio de Asistencia
Sanitaria y Escalones Médicos desplegados en las Zonas y Comandancias de la
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Guardia Civil), sin que por su naturaleza, tenga alcance o afectación a terceros,
motivo por el cual este Centro Directivo se mantiene en la causa de inadmisión
prevista en el artículo 18.1.b) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, al referirse a
“información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas,
borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre
órganos o entidades administrativas”.»
5. El 16 de mayo de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las
alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 30 de mayo de 2025 en
el que traslada alegaciones respecto de un asunto diferente al ahora examinado.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG 3 y en el artículo
13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a38
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Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I. 4, el presidente de esta Autoridad
Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que,
en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG5, se presenten frente a las resoluciones
expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 6 el derecho de todas las personas a acceder a
la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los
contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en
poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y
que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un
concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos
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específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota
su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza
“pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los
sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus
funciones”.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso
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a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la
concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que
figuran en el antecedente primero de esta resolución.
El Ministerio requerido inadmitió la solicitud al considerar de aplicación la causa
prevista en el artículo 18.1.b) LTAIBG, esto es, referirse a información que tenga
carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones,
resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos y entidades
administrativas.
4. Para verificar la conformidad de la causa de inadmisión invocada con la LTAIBG es
necesario recordar, una vez más, que el derecho de acceso a la información pública
está reconocido en dicha ley como un auténtico derecho público subjetivo, y que la
regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma
https://www.boe.es/eli/es/rd/2024/07/02/615
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a24
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a12
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estricta, cuando no restrictiva, tanto los límites a este derecho que se contemplan en
el artículo 14.1 LTAIBG como las causas de inadmisión enumeradas en el artículo
18.1 LTAIBG.
En este sentido, la apreciación del carácter auxiliar o de apoyo de la información ha
de realizarse desde una perspectiva sustantiva (atendiendo a la verdadera
naturaleza de la información) y no formal (la denominación que se atribuya a la
información o al soporte que la contiene) —siendo la relación expresada en el artículo
18.1.b) LTAIBG un mero elenco de ejemplos que no implica que los textos así
nombrados contengan siempre información cuya verdadera naturaleza sea la de
auxiliar o de apoyo—.
En esta línea, en el Criterio Interpretativo 006/2015 de este Consejo se señaló una
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serie de circunstancias cuya concurrencia permite aplicar la causa de inadmisión del
artículo 18.1.b) LTAIBG; en particular, que la información (i) contenga opiniones o
valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o
entidad; (ii) se trate de un texto preliminar o borrador, sin la consideración de final (iii)
se trate de información preparatoria a de la actividad del órgano o entidad que recibe
la solicitud; (iv) la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan
R CTBG
trámites del procedimiento; y (v) se trate de informes no preceptivos y que no sean
incorporados como motivación de una decisión final.
Pero también se indicó que en ningún caso tendrá la consideración de información
de carácter auxiliar o de apoyo aquella que «tenga relevancia en la tramitación del
expediente o en la conformación de la voluntad política del órgano, es decir, que sea
relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones
públicas y su aplicación».
Junto a ello, es preciso tener en cuenta la doctrina de la Audiencia Nacional contenida
en su Sentencia de 25 de julio de 2017 (ECLI:ES:AN:2017:3357), en la que se
confirman los elementos esenciales del mencionado Criterio 006/2015 del CTBG e
incorporan algunas pautas interpretativas relevantes en los siguientes pasajes del
fundamento jurídico segundo:
«(…) lo instrumental o accesorio no depende de su carácter formal sino de su
verdadero contenido material. Información auxiliar no es el equivalente a
información de valor provisional (…). Los informes a que se refiere el art.18.1.b son
los que tienen un ámbito exclusivamente interno, pero no los que pretenden
objetivar y valorar, aunque sea sectorialmente, aspectos relevantes que han de ser
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informados. (…) Por consiguiente, si se pretende conocer la motivación seguida por
las Administraciones Públicas en su toma de decisiones habrán de ser conocidos
los informes por ella evacuados que resulten ser relevantes, hayan sido o no de
apoyo a la decisión final, y no esperar al resultado de esta última».
5. Aplicando los parámetros expuestos al presente caso, este Consejo entiende que el
Ministerio del Interior no ofreció justificación suficiente en la resolución adoptada
para inadmitir la solicitud por este motivo, como tampoco lo hizo luego en fase de
alegaciones, limitándose a parafrasear al precepto que lo regula y a afirmar que era
información auxiliar toda vez que eran comunicaciones informativas de
“coordinación y funcionamiento interno” entre órganos sin que por su naturaleza
tuviese afectación sobre terceros, sin más argumentación dedicada a justificar la
subsunción de la información solicitada en el supuesto de hecho del artículo 18.1.b)
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LTAIBG. Además de la -exigida- falta de justificación para acordar la inadmisión de
la solicitud, es indudable que, en este caso, la información solicitada (una Instrucción
Técnica de la Jefatura de Asistencia Sanitaria de la Guardia Civil sobre la que se
informa a Escalones Médicos acerca de las solicitudes de autorización de cambios
de residencia temporal durante la baja médica a raíz de la entrada en vigor del Real
Decreto 274/2018, de 11 de mayo, por el que se regula la residencia,
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desplazamientos y localización del personal de la Guardia Civil) al expresar la
posición de la Administración sobre un aspectos de gestión administrativa tras la
entra en vigor de un Real Decreto constituye información pública relevante, vinculada
a los fines de la LTAIBG, en particular a que los interesados puedan conocer cómo se
toman las decisiones que les afectan.
6. De acuerdo con todo lo expuesto procede en este caso estimar la reclamación
presentada.
III. RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede
PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada frente a la resolución del
MINISTERIO DEL INTERIOR.
SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el plazo máximo de 10
días hábiles, remita al reclamante la siguiente información:
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x Instrucción Técnica núm. 1/2018 de la Jefatura de Asistencia Sanitaria de la
Guardia Civil, por la que se informa a los Escalones Médicos acerca de las
solicitudes de autorización de cambios de residencia temporal durante la baja
médica a raíz de la entrada en vigor del Real Decreto 274/2018, de 11 de mayo,
por la que se regula la residencia, desplazamientos y localización del personal
de la Guardia Civil BOE de 24 de mayo
TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DEL INTERIOR a que, en el mismo plazo máximo,
remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al
reclamante
De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia,
Número: 2025-0927 Fecha: 19/08/2025
acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24
de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre 8, de
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer
recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala
R CTBG
de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto
en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio,
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa9.
EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez
7 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a23
8 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a112
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1998-16718&p=20230301&tn=1#dacuarta
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