Acceso a la identificación de miembros de órganos de representación de personal y dispensas de asistencia entre 2002 y 2011

ANTECEDENTES

1.

Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, la reclamante al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG) y con fecha 7 de julio de 2020 remitió la siguiente solicitud de información:

"Información referente al punto 9.2.e) de la Ley 4/2016, de 15 de Diciembre, en el periodo comprendido entre 2002 hasta el 2011"

2.

El 5 de agosto de 2020, Radiotelevisión de Castilla-La Mancha responde a la solicitud acordando la inadmisión a trámite invocando los apartados e) y e) del artículo 18 de la LTAIBG. Por un lado, se argumenta que la información solicitada es indiscriminada y afecta a un largo periodo de tiempo. Por otro lado, se sostiene que parte de la información ha sido ya eliminada, mientras que para el resto de información sería necesaria una labor de reconstrucción y búsqueda de los documentos en papel. Finalmente, se considera que no ha sido posible reconducir la solicitud a ninguno de los objetivos perseguidos por la legislación sobre transparencia.

3.

Disconforme con la respuesta recibida, la reclamante presentó mediante escrito de entrada el 25 de agosto de 2020 y al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG). La reclamación se fundamenta en los siguientes motivos:

• Primero: Transparencia CMMedia se ampara en el artículo 31.1.e) de la Ley 4/2016 de 15 de Diciembre referente al carácter abusivo no justificado con la finalidad de Transparencia. Al respecto indicar que la documentación solicitada se refiere a publicidad activa y por lo tanto, con obligación de publicación.
• Segundo: Transparencia CMMedia indica que la dirección de RRHH informa a Transparencia que deberían realizar una labor de búsqueda en archivo de papel, cuyo éxito en todo caso no estaría garantizado, para reconstruir la información solicitada. Al respecto indicar que si consideran que es compleja la información solicitada dispone de la ampliación de un mes más para aportarla, pero directamente ni se han molestado en buscarla alegando que "el éxito no estaría garantizado".
• Tercero: Transparencia CMMedia indica que no debería ofrecerse la información transcurridos más de 4 años. Al respecto indicar que no existe una limitación temporal en el derecho de acceso a la información reconocido en la Ley de Transparencia.

4.

Con fecha 26 de agosto de 2020 la Oficina de Reclamaciones de Administraciones Territoriales de este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al Director de la Oficina de Transparencia, Buen Gobierno y Participación de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha; y al Secretario General del Ente Público de Radio Televisión de Castilla-La Mancha, al objeto de que se pudieran hacer las alegaciones que se considerasen oportunas en el plazo de quince días.

5.

El 7 de septiembre de 2020 tiene entrada en este CTBG escrito de alegaciones del Secretario General de Castilla-La Mancha Media.

Respecto al primero de los puntos argumentados por la reclamante, se alega que la inadmisión no se ha acordado por la antigüedad de la información solicitada, sino por la falta de ajuste de la solicitud a los propósitos de las leyes de transparencia. En este sentido, se justifica el carácter abusivo de la solicitud en que la reclamante acapara el 7% del total de solicitudes ante órganos gestores de transparencia en Castilla-La Mancha; y en que la finalidad que persigue la reclamante se limita exclusivamente a cargar de trabajo a la administración e intentar imputarle acciones no acordes a la ley.

En segundo lugar, respecto a la búsqueda de la información en papel y la aplicación de la causa de inadmisión por reelaboración del 18.1.c) LTAIBG, se alega que "no se trata de información compleja o que cueste reunir por encontrarse repartida, se trata de información que no existe, ni en papel, ni en soporte informático, y que por tanto debe ser elaborada ex profeso partiendo de otras fuentes." Se adjunta cadena de correos en la que la persona responsable de recursos humanos afirma que el listado de representantes entre 2002 y 2011 no se encuentra disponible, sino que sería necesaria una labor de búsqueda en diferentes lugares y la elaboración de un informe que recoja el listado solicitado.

En tercer lugar, se alega que del Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de abril de 2016 relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE (Reglamento General de Protección de Datos, RGPD) y del resto de normativa se deriva como plazo máximo para la conservación de datos un plazo de 4 años para este tipo de información. Se adjunta un documento interno sobre plazos de conservación elaborado por la entidad que se ocupa de las cuestiones de protección de datos.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2.

En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las Comunidades Autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de esta previsión, han suscrito convenio con este Organismo las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Comunidad de Madrid y Castilla-La Mancha, así como las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.

A esta reclamación le resulta de aplicación el Convenio entre el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, para el traslado del ejercicio de la competencia para la resolución de las reclamaciones previstas en el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, publicado por Resolución de 17 de diciembre de 2019, de la Presidencia del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. Ello hasta la puesta en funcionamiento del Consejo Regional de Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-La Mancha previsto en el artículo 61 de la Ley 4/2016, de 15 de diciembre, de transparencia y buen gobierno de Castilla-La Mancha.

3.

Precisadas las reglas generales sobre competencia orgánica para dictar la presente resolución, se debe partir de la base que la LTAIBG tiene por objeto "ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento". A estos efectos, su artículo 12 reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la "información pública", en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución y desarrollados por dicha norma legal. Por su parte, en el artículo 13 de la LTAIBG se define la "información pública" como:

"los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

En función de los preceptos mencionados la LTAIBG reconoce y regula el derecho a acceder a información pública que esté en posesión del organismo al que se dirige bien porque él mismo la ha elaborado, bien porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas con el requisito de que se trate de un sujeto incluido en el ámbito de aplicación de la propia Ley.

Radiotelevisión de Castilla-La Mancha, en tanto que entidad de derecho público con personalidad jurídica propia creada por la Ley 3/2000, de 26 de Mayo, de Creación del Ente Público de Radio-Televisión de Castilla-La Mancha, es un sujeto obligado a los efectos del derecho de acceso de acuerdo con los artículos 2.1.a) de la LTAIBG y 4.1.a) de la Ley 4/2016, de 15 de diciembre, de Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-La Mancha.

Por su parte, la información solicitada es la referente al punto 9.2.e) de la Ley 4/2016, en concreto se refiere a "la identificación de las personas que forman parte de los órganos de representación del personal y el número de los que, por dicha condición, gozan de dispensa total o parcial de asistencia al trabajo". Se trata de información que constituye información pública a los efectos del artículo 13 de la LTAIBG puesto que, independientemente de su soporte, ha sido elaborada o adquirida en el ejercicio de las funciones en el ámbito de los recursos humanos por parte del ente público. Además, el artículo 9 de la norma autonómica de transparencia antes citada dispone expresamente este carácter de información pública.

4.

En primer lugar, conviene pronunciarse sobre la existencia o inexistencia de la información solicitada. De acuerdo con el artículo 13 antes citado para que determinada información sea considerada como información pública debe obrar en poder de alguno de los sujetos incluidos en su ámbito de aplicación. Es decir, como se ha señalado, el hecho determinante para que una información pueda ser solicitada es que la misma se encuentre disponible para el organismo o entidad al que la solicitud haya sido dirigida debido a que la haya generado o la haya obtenido en el ejercicio de sus funciones.

A este respecto, cabe señalar que la Sentencia nº 33/2019 dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 6 de Madrid, en el PO 36/2018 indicaba, entre otras cuestiones, y en relación con unas Inversiones publicitarias en los centros territoriales de RTVE que "(...) analizado el expediente instruido no existe en lo actuado dato, informe o documento alguno que acredite que los Centros Territoriales de RTVE realizasen inversión publicitaria de manera autónoma, ni que desvirtúe la afirmación de la recurrente de que dicha inversión se gestionaba centralizadamente, por lo que en este particular extremo el acto impugnado resulta disconforme a derecho al contravenir lo establecido en el art. 13 de la Ley al imponer a la recurrente la obligación de entregar una información que no posee." En definitiva, de acuerdo con el marco jurídico existente en materia de transparencia ningún sujeto incluido en su ámbito de aplicación puede resultar obligado a suministrar información que no existe.

El ente público afirma en su respuesta inicial que la información "ha sido eliminada de cualquier soporte informatizado" y en alegaciones informa que "se trata de información que no existe, ni en papel, ni en soporte informático, y que por tanto debe ser elaborada ex profeso partiendo de otras fuentes." Sin embargo, del estudio de los documentos obrantes en el expediente este CTBG no puede concluir que Radio-Televisión de Castilla-La Mancha haya negado con rotundidad la existencia de la información solicitada.

Por una parte se sostiene que la información no existe por haber sido destruida en su mayoría transcurridos cuatro años, pero por otra aporta correo electrónico interno en el que la persona responsable de recursos humanos afirma que "para dar la información que nos solicitan desde transparencia tendríamos que recopilar y contrastar toda esa información y confeccionar el correspondiente informe, el cual sería bastante laborioso…Desde transparencia siempre se nos ha trasladado que no debemos confeccionar informe sino facilitar la información que tenemos."

En definitiva, no estamos ante un caso de inexistencia de la información solicitada puesto que resulta evidente que la misma existe aunque se encuentre dispersa, en papel y resulte complejo localizarla; y ello independientemente de que puedan aplicarse las causas de inadmisión que procedan, pero no cabe inadmitir en este caso por inexistencia de la información.

5.

De este modo, conviene ahora detenerse en el examen de las causas de inadmisión invocadas por el ente público que, en caso de haber sido aplicadas correctamente, implicaría la desestimación de la presente reclamación.

Por un lado, se alega causa de inadmisión del 18.1.c) LTAIBG relativa a "información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración." En particular, el ente público alega que "la información debe ser elaborada ex profeso partiendo de otras fuentes", además desde recursos humanos se reconoce el carácter laborioso de una recopilación de este calibre. Dicha causa de inadmisión ha sido objeto de Criterio Interpretativo CI/07/2015, aprobado por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas en el art. 38.2 a) de la LTAIBG, en el que se señala lo siguiente:

"En cuanto al concepto de reelaboración, debe entenderse desde el punto de vista literal que reelaborar es, según define la Real Academia de la Lengua: "volver a elaborar algo". Es esta circunstancia la que es exigible para entender que estamos ante un supuesto de reelaboración.

Si por reelaboración se aceptara la mera agregación, o suma de datos, o el mínimo tratamiento de los mismos, el derecho de acceso a la información se convertirá en derecho al dato o a la documentación, que no es lo que sanciona el artículo 12 al definir el derecho como .

Dicho lo anterior, el concepto de reelaboración como causa de inadmisión ha sido interpretado por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en diversas resoluciones de tal manera que puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba: a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o b) Cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada."

El hecho de que Radio Televisión Castilla-La Mancha tenga que dirigirse a diferentes órganos y servicios dentro del ente para recabar la información hace más compleja la tarea de satisfacer el derecho de acceso e incluso podría justificar la ampliación del plazo para resolver de acuerdo con la normativa estatal y autonómica como sugiere la reclamante, pero no parece suficiente para invocar la aplicación de la causa de inadmisión por reelaboración.

En este sentido, la Sentencia 15/2018, de 14 de febrero de 2018, dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 1 en el PO 33/2017 entendía que cuando "lo solicitado entra dentro del ámbito de aplicación de la ley y se trata de información que ya existe, es decir que no precisa ser reelaborada para proporcionar el acceso sin perjuicio de que pueda no existir un repositorio común a todos los órganos de contratación del grupo Fomento, aspecto que, como se ha expuesto, no guardaría relación con la causa de inadmisión, de forma que, a lo sumo, lo requerido supondría una labor de recopilación de datos con el alcance de agregar, tratar o adicionar los mismos pero sin que requiera una labor de elaboración o creación ad hoc a modo de informe, debiéndose reiterar que no cabe aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado o desproporcionado del derecho de acceso a la información que exista y esté disponible mediante una sola labor de agregación, siempre que se trate de información pública cuyo concepto se contiene en el art. 13 de la Ley."

En definitiva, la reclamante no está pidiendo la creación de un informe ad hoc, sino la recopilación de datos de los que dispone el ente público sobre una cuestión importante en materia de relaciones laborales, que además el legislador autonómico consideró posteriormente como objeto de publicidad activa. El formato en papel tampoco obstaculiza esta labor de recopilación, puesto que cabe tanto facilitar el acceso en formato digitalizado como el acceso en papel a los documentos mediante señalamiento de cita. Sin embargo, el problema en este caso lo constituye el amplio plazo de tiempo sobre el que recae la petición de información que determinará la desestimación de la reclamación por concurrir la causa de inadmisión del 18.1.e) LTAIBG.

6.

Aunque "la identificación de las personas que forman parte de los órganos de representación del personal y el número de los que, por dicha condición, gozan de dispensa total o parcial de asistencia al trabajo", constituye información pública y la recopilación para un periodo razonable de tiempo no puede considerarse reelaboración, lo cierto es que no ocurre lo mismo cuando se solicita para un periodo tan amplio y bastante remoto en relación con la fecha de la solicitud.

La causa de inadmisión del 18.1 e) de la LTAIBG se refiere a solicitudes de información "e) Que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley". Al respecto, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno emitió, en fecha 14 de julio de 2016, en virtud de las prerrogativas concedidas por el artículo 38.2 a) de la LTAIBG, el Criterio Interpretativo CI/003/2016, que delimita el alcance del concepto de solicitud de información que tenga carácter repetitivo o abusivo, en los siguientes términos:

"2.2. Respecto del carácter abusivo de la petición de información.

El artículo 18.1. e) de la LTAIBG asocia el carácter abusivo de la solicitud a la condición de que la petición "no esté justificada con la finalidad de la Ley".

De este modo hay dos elementos esenciales para la aplicación de esta causa de inadmisión:
A) Que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo: el hecho de que una misma persona presente un número determinado de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho, y
B) Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llegue a conjugarse con la finalidad de la Ley.

1. Así, una solicitud puede entenderse ABUSIVA cuando se encuentre en alguno de los supuestos o se dé alguno de los elementos que se mencionan a continuación:
-Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerase incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, esto es: "Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho".
-Cuando, de ser atendida, requiriera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
-Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros.
-Cuando sea contraria a las normas, las costumbres o la buena fe.

2. Se considerará que la solicitud está JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando se fundamenta en el interés legítimo de:
-Someter a escrutinio la acción de los responsables públicos
-Conocer cómo se toman las decisiones públicas
-Conocer cómo se manejan los fondos públicos
-Conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas
Consecuentemente, NO ESTARÁ JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando:
-No pueda ser reconducida a ninguna de las finalidades señaladas con anterioridad y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
-Cuando tenga por finalidad patente y manifiesta obtener información que carezca de la consideración de información pública de acuerdo con la definición del artículo 13 de la LTAIBG.
-Cuando tenga como objeto o posible consecuencia la comisión de un ilícito civil o penal o una falta administrativa."

El ente público alega que "el largo historial de reclamaciones de la actora (más del 7% de todas las reclamaciones interpuestas ante órganos de Transparencia de Castilla – La Mancha), así como lo expuesto reiteradamente por este Órgano en sus alegaciones, debería resultar más que suficiente para objetivar un uso evidentemente abusivo de las leyes de transparencia no justificadas con su finalidad, que en el caso de la perseguida por la actora se limita exclusivamente a cargar de trabajo a la administración e intentar imputarle acciones no acordes a la ley, motivaciones que bajo ninguna forma pueden ser reconducidas a los objetivos de la ley de transparencia". Aunque la reclamante no está obligada a motivar su solicitud de acceso, dicha motivación ayuda a la valoración del carácter abusivo de una solicitud. En ausencia de datos objetivos, se presupone que la finalidad perseguida es legítima, de hecho a este CTBG le constan cuatro reclamaciones de la interesada en este año 2020, todas por diferente motivo aunque todas contra el mismo sujeto obligado aquí reclamado.

Por lo tanto, el largo historial de reclamaciones o una supuesta finalidad espuria por parte de la reclamante alegada por el ente público no determinan sin más el carácter abusivo de la solicitud. En este caso, lo determinante para apreciar la causa del 18.1e) LTAIBG es el volumen de la información por el amplio periodo comprendido y la antigüedad de la misma. En particular, se solicita la información para el periodo 2002-2011, un periodo de diez años sin selección ni justificación alguna; y además, se trata de información con una antigüedad de entre diez y veinte años. Si bien es cierto que la antigüedad de la información no es por sí sola causa de inadmisión, sí que puede ser considerada como una circunstancia más a tener en cuenta a la hora de valorar el carácter abusivo de una solicitud y la justificación de la finalidad de la LTAIBG.

En este supuesto concreto, recopilar datos sobre un periodo de diez años tan remoto, sí que contribuye a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado.

Efectivamente, este CTBG coincide en que recopilar información como la solicitada para un periodo de diez años es una tarea que implica ir trabajador a trabajador si no se dispone de listados previos como afirma el ente público. Téngase en cuenta que la obligación de recopilarlos y publicarlos no nace hasta 2016. Tomando como referencia que hay unos 30 representantes de este tipo en el listado que se encuentra publicado actualmente, la labor implicaría determinar la identidad y horas de unas 300 personas para un periodo de diez años, por mucho que algunas de ellas se repitan.

Además, el hecho de que la ley autonómica establezca la obligatoriedad de publicar esta información viene justificado, por un lado, por la necesidad de ofrecer esta información para garantizar el ejercicio de los derechos de los trabajadores; y por otro lado, se justifica por la finalidad de someter al escrutinio público una actividad tan importante como la sindical, sobre todo cuando se ven involucrados recursos públicos. Sin embargo, dicha doble finalidad se difumina cuando el periodo solicitado es tan remoto como el de 2002-2011, anterior a la obligación legal de publicar esa información de manera proactiva, alejándose la finalidad de escrutinio la acción de los responsables públicos, y entrando en finalidades de tipo privado no justificadas con el espíritu de la ley que determinan el carácter abusivo de la solicitud y la desestimación de la presente reclamación.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada por considerar que concurre la causa de inadmisión del artículo 18.1 e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.