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Resolución reclamación art. 24 LTAIBG
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Número y fecha de resolución: indicados al margen.
Número de expediente: 579/2025
Fecha Firma: 20/06/2025
Reclamante:
Presidente
Organismo: SECRETARÍA GENERAL DE LA PRESIDENCIA DEL GOBIERNO.
Sentido de la resolución: Estimatoria parcial.
Número: 2025-0765 Fecha: 20/06/2025
Palabras clave: viajes, altos cargos, aeronaves oficiales, arts. 18.1.e) y 15.2 LTAIBG.
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I. ANTECEDENTES
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 12 de febrero
de 2025 la reclamante solicitó, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno 1 (en adelante,
LTAIBG), la siguiente información:
«1.- Relación de vuelos efectuados en aeronaves oficiales del Estado, con indicación
de destinos, fechas, motivo del viaje, importes abonados a Defensa en concepto de
uso de aviones oficiales y relación de acompañantes en dichos viajes del Presidente
del Gobierno durante los años 2023 y 2024.»
2. No consta respuesta de la Administración.
3. Mediante escrito registrado el 20 de marzo de 2025, la solicitante interpuso una
reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el
https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887
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Consejo) en aplicación del artículo 242 LTAIBG en la que pone de manifiesto que no
ha recibido respuesta a su petición.
4. Con fecha 24 de marzo de 2025, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio
requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la
solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere
pertinentes. El 2 de abril tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en
el que se manifiesta que la solicitud de acceso fue resuelta y notificada a la
interesada con fecha 1 de abril. Formando parte del expediente, acompaña copia de
dicha resolución que concede un acceso parcial a lo solicitado, en los siguientes
términos:
«(…) En cuanto a la información requerida en primer término, “Relación de vuelos
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efectuados en aeronaves oficiales del Estado, con indicación de destinos, fechas,
motivo del viaje ”, debe indicarse que esta información no se registra en un único
soporte que permita a este órgano facilitar un acceso directo: la información
relacionada con la organización de actos oficiales del Presidente del Gobierno
donde se da cumplida cuenta del “motivo del viaje” se articula a través de la
Agenda, que es objeto de publicidad activa a través de la página web de La
Moncloa; sin embargo, los requerimientos de uso de aeronave oficial a las Fuerzas
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Aéreas y del Espacio no se encuentra sistematizada y se realiza con indicación
únicamente de la información necesaria para la realización del servicio: el o los
destino/s de la aeronave o el calendario previsto.
Teniendo en cuenta la gestión de la información descrita en el párrafo precedente,
para conocer los desplazamientos del Presidente del Gobierno en aeronave de las
Fuerzas Aéreas y del Espacio con indicación del motivo del desplazamiento es
necesario poner en relación la información sobre el motivo del desplazamiento
recogida en la Agenda, con las fechas de requerimientos de uso de una aeronave
oficial.
Así, para facilitar el acceso a la información requerida en la solicitud, se adjunta a
esta resolución el listado de desplazamientos del Presidente de Gobierno para el
que solicitó el uso de aeronave oficial, con indicación de la fecha del desplazamiento
y el destino de la actividad (Anexo I) y, por otro lado, se facilita el link a la Agenda
del Jefe del Ejecutivo en la que se puede encontrar la información del motivo del
viaje para cada fecha indicada en el listado:
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a24
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https://www.lamoncloa.gob.es/presidente/agenda/paginas/index.aspx?mts=2023
En cuanto a la información requerida sobre: “… importes abonados a Defensa en
concepto de uso de aviones oficiales…”, señalar que la Presidencia del Gobierno no
abona ningún importe en concepto de coste de transferencia al Ministerio de
Defensa por el uso de las aeronaves de las Fuerzas del Aire y del Espacio, por lo
que no existe objeto sobre el que ejercer el derecho de acceso en este extremo.
Por último, en relación a la información solicitada sobre “… relación de
acompañantes en dichos viajes del Presidente del Gobierno durante los años 2023
y 2024”, señalar que esta información, por el número de viajes al que hace
referencia, así como por el número de personas afectadas, incurriría en causa de
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inadmisión prevista en el artículo 18.1.e), en el sentido descrito en el Criterio
interpretativo del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno 003/2016, de 14 de
julio, en la que se señala que una solicitud podrá inadmitirse a trámite: “Cuando, de
ser atendida, requiere un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión
de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa
y equitativa de su trabajo en el sector público que tiene encomendada, y así resulte
de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos”.
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Para poder dar acceso a la información relativa a la relación de acompañantes en
los más de un centenar de viajes afectados por esta solicitud , cumpliendo con las
obligaciones de protección de datos de carácter personal y preservando la
información que pudiera afectar a la seguridad del nacional, sería necesario, en
primer lugar, revisar todos los documentos asociados a cada uno de los viajes del
Presidente del Gobierno durante dos años, con el fin de poder identificar a todas las
personas que efectivamente haya formado parte de las delegaciones.
Posteriormente, habría que recabar información sobre la situación administrativa o
laboral de cada una de estas personas en dos momentos diferenciados en el
tiempo, esto es, en el momento en que la persona realizó el viaje y, por tanto, realizó
la actividad por la que se pretende el acceso a sus datos personales, y su situación
profesional actual. En este punto debe tenerse en cuenta que, dadas las
características de tipología de los empleados públicos de la Presidencia del
Gobierno y los diferentes motivos de los viajes, muchas de las personas afectadas
podían pertenecer a otros departamentos ministeriales u otras organizaciones o no
tener relación con la Administración General del Estado.
Identificadas todas las personas afectadas y su situación administrativa o laboral,
sería necesario excluir a todos los empleados públicos de la Presidencia del
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Gobierno y de los Ministerio de Defensa y del Interior cuyas funciones estuvieran
relacionadas con la seguridad personal o de la actividad del Jefe del Ejecutivo o
formaran parte de la tripulación de vuelo, y ello con el fin de preservar el acceso a
información que permitiera dimensionar el dispositivo de seguridad que acompaña
al Presidente del Gobierno y conocer con total exactitud, dado el número de viajes
afectados, los protocolos de seguridad en cada tipo de desplazamiento.
Igualmente, habría que excluir a los empleados públicos con puestos de trabajo
cuya provisión se había realizado por el sistema de concurso o que, en el momento
del desplazamiento, ocupaban puestos de baja categoría profesional en los que,
con carácter general, de acuerdo con el criterio interpretativo conjunto del Consejo
de Transparencia y Buen Gobierno y de la Agencia Española de Protección de
Datos, prima el derecho a la protección de datos.
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Finalmente, con las restantes personas afectadas, y con independencia de si siguen
siendo empleados públicos o si ya no lo son o nunca lo han sido, procedería la
apertura del trámite de alegaciones de terceros previsto en el artículo 19. 3 de la
Ley 19/2013, de 9 de diciembre, por desconocer si su situación personal o
profesional pasada o actual pudiera requerir algún tipo de actuación en materia de
protección de datos personales acorde a lo establecido en el Reglamento (UE)
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2016/679 Del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de abril de 2016 relativo a
la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos
personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva
95/46/CE, así como a Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de
Datos Personales y garantía de los derechos digitales.
Las actuaciones descritas, necesarias para dar acceso a la información solicitada
sobre “relación de acompañantes en dichos viajes del Presidente del Gobierno
durante los años 2023 y 2024”, afectaría gravemente el normal desarrollo de la
actividad de la Presidencia del Gobierno paralizando la actividad de los
departamentos que deben suministrar la información y que son determinantes en
el desarrollo de la actividad principal de la institución».
El Anexo al que hace referencia la resolución aporta información relativa a fechas de
salida y destinos.
5. El 3 de abril de 2025, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las
alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 21 de abril en el que
señala:
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«En relación a las alegaciones solicitadas, el Ministerio procedió a remitir la
información el 1 de abril, si bien parcialmente.
El motivo de la denegación estriba en que la amplitud de la información solicitada,
referida a dos años de viajes, obligaría a una serie de actuaciones “necesarias para
dar acceso a la información solicitada sobre “relación de acompañantes en dichos
viajes del Presidente del Gobierno durante los años 2023 y 2024”, afectaría
gravemente el normal desarrollo de la actividad de la Presidencia del Gobierno
paralizando la actividad de los departamentos que deben suministrar la
información y que son determinantes en el desarrollo de la actividad principal de la
institución.
En el presente caso, los datos solicitados no pertenecen a las categorías especiales
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de datos mencionadas en el apartado primero del artículo 15 LTAIBG –en relación
con el artículo 9 del Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del
Consejo de 27 de abril de 2016 relativo a la protección de las personas físicas en lo
que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos
datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE- a las que se dota de una
protección reforzada. Se trata, indudablemente, de datos meramente identificativos
relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano en
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el sentido del apartado segundo del artículo 15, respecto de los cuales se establece
una presunción favorable al acceso, salvo que en un caso concreto concurra en el
afectado una circunstancia excepcional que determine la prevalencia del derecho a
la protección de datos o de otros derechos constitucionales, extremo que deberá
ser debidamente justificado por el sujeto obligado. Con lo cual las abundantes
actuaciones que relata la administración en su resolución se ven claramente
disminuidas.
Como corrobora la jurisprudencia del Tribunal Supremo, STS de 16 de octubre de
2017, dictada en el Recurso de Casación nº 75/2017- los límites y las causas de
inadmisión previstos en la LTAIBG son limitaciones de un derecho y, en cuanto tales,
se han de interpretar restrictivamente y justificar razonadamente su aplicación, lo
que entendemos que no ocurre en el presente supuesto.
De admitir la teoría del Ministerio, llegaríamos al absurdo de que 24 peticiones, una
por mes, deberían ser contestadas, pero sólo una que englobe todo el periodo
espacial, resulta abusiva e impide el normal funcionamiento de la Administración
Pública».
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II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG3 y en el artículo
13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del
Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I.4, el presidente de esta Autoridad
Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que,
en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG5, se presenten frente a las resoluciones
expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a
la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los
contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en
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poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y
que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un
concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos
específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota
su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza
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“pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los
sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus
funciones”.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso
a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la
concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud en la que se pide el acceso a
información relativa a los viajes realizados por el Presidente del Gobierno, en
aeronaves oficiales, en los años 2023 y 2024, con el nivel de detalle indicado en el
antecedente primero de esta resolución.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a38
https://www.boe.es/eli/es/rd/2024/07/02/615
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a24
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a12
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La Secretaría General de la Presidencia no dictó resolución en el plazo de un mes
legalmente establecido, por lo que la solicitud se entendió desestimada por silencio
y expedita la vía de reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG.
Durante la sustanciación de este procedimiento, el órgano competente ha notificado
resolución en la que concede un acceso parcial a la información en los términos
reflejados en el antecedente cuarto, alegando la concurrencia de la causa de
inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG y omitiendo toda información relativa a los
acompañantes del Presidente.
4. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1
LTAIBG dispone que «[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso
deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado
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en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano
competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que
el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario
y previa notificación al solicitante».
En este caso, el órgano competente no respondió al solicitante en el plazo máximo
legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique. A la vista de
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ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo
de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de
acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de
subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto de facilitar
el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un
procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta».
5. Centrado el objeto de debate en los términos indicados, debe partirse del hecho de
que, si bien tardíamente, la Administración proporcionó parte de la información
solicitada, manifestando la reclamante su disconformidad únicamente respecto de la
negativa a facilitar la identidad de los acompañantes del Presidente en los viajes
objeto de interés, por lo que es a esta cuestión a la que se circunscribe el objeto de la
presente resolución.
6. Sentado lo anterior y alegada al respecto por el órgano competente la causa de
inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG, corresponde verificar si su concurrencia
resulta debida y suficientemente justificada, desde la perspectiva tantas veces
indicada de la formulación amplia en el reconocimiento del derecho de acceso, que
obliga a una interpretación estricta, cuando no restrictiva, de las causas de
inadmisión y los límites legales; lo que no permite aceptar limitaciones que supongan
un menoscabo injustificado y desproporcionado del mismo [Sentencia del Tribunal
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Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530)]. En consecuencia,
«la aplicación de los límites al acceso a la información requiere su justificación
expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la
restricción establecida» [SSTS de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558) de 2
de junio de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:2272)].
7. En particular, en lo que concierne a la concreta causa de inadmisión invocada en este
caso, el Tribunal Supremo ha señalado que «la causa de inadmisión del artículo
18.1.e) LTAIBG exige el doble requisito de carácter abusivo de la solicitud y falta de
justificación en la finalidad de transparencia de la ley» (STS de 12 de noviembre de
2020 -ECLI:ES:TS:2020:3870). Por tanto, la resolución que inadmita una reclamación
con fundamento en el artículo 18.1.e) LTAIBG debe justificar, por un lado, el carácter
abusivo de la reclamación, por incurrir en un abuso de derecho conforme al artículo
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7 del Código Civil (acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por
las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales
del ejercicio de un derecho, con daño para tercero) y, por otro, la ausencia de
justificación en la finalidad de transparencia —que no puede equipararse a la
persecución de un interés meramente privado—.
Para estimar que el ejercicio de un derecho tiene carácter abusivo se tendrá que
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acreditar que se dan los presupuestos establecidos por el Tribunal Supremo en
reiterada jurisprudencia, que el propio Tribunal sistematizó, en el fundamento jurídico
octavo de su Sentencia de 15 noviembre de 2010 (ECLI:ES:TS:2010:6592),en los
siguientes términos: «[l]a doctrina del abuso de Derecho, en palabras de la STS de 1
de febrero de 2006 (RC nº1820/2000) se sustenta en la existencia de unos límites de
orden moral, teleológico y social que pesan sobre el ejercicio de los derechos, y como
institución de equidad, exige para poder ser apreciado, una actuación
aparentemente correcta que, no obstante, representa en realidad una extralimitación
a la que la ley no concede protección alguna, generando efectos negativos (los más
corrientes daños y perjuicios), al resultar patente la circunstancia subjetiva de
ausencia de finalidad seria y legítima, así como la objetiva de exceso en el ejercicio
del derecho (Sentencias de 8 de julio de 1986 , 12 de noviembre de 1988 , 11 de mayo
de 1991 y 25 de septiembre de 1996 ); exigiendo su apreciación, en palabras de la
Sentencia de 18 de julio de 2000, una base fáctica que proclame las circunstancias
objetivas (anormalidad en el ejercicio) y subjetivas (voluntad de perjudicar o ausencia
de interés legítimo).»
Teniendo en cuenta lo anterior, y que la invocación por la Administración de la causa
analizada se fundamenta en la genérica manifestación de que «una solicitud podrá
inadmitirse a trámite: “Cuando, de ser atendida, requiere un tratamiento que obligara
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a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información,
impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo en el sector público que tiene
encomendada, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en
indicadores objetivos», sin otra argumentación ulterior, no resulta posible apreciar el
carácter abusivo denunciado por la Secretaría General de la Presidencia del
Gobierno.
En este sentido resulta relevante no solo que no se ha acreditado ninguna de las
indicadas circunstancias objetivas, ni subjetivas, sino que además existe una ya
consolidada doctrina de este Consejo que considera relevante el acceso a
información relativa a los viajes oficiales efectuados por, ministros, altos cargos y
representantes del Estado y sus acompañantes, con cargo a los presupuestos
generales, en tanto contribuye de manera clara y directa al control de la actividad
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pública, la gestión de los recursos y la rendición de cuentas a la que viene obligada
la Administración.
8. Efectivamente, en relación con la identidad de los acompañantes de altos cargos en
sus viajes oficiales, procede poner de relieve que es información que viene siendo
entregada por los diferentes ministerios y que ha sido objeto de favorable valoración
por parte de este Consejo.
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En este sentido, no puede desconocerse que lo que se solicita es información
meramente identificativa sobre los acompañantes del Presidente, en viajes oficiales,
sufragados con dinero público, que, según se desprende de las manifestaciones de
la Secretaría General de la Presidencia del Gobierno, estaría conformada por un
listado tanto de personal eventual, como funcionarios, relacionada con la
organización, funcionamiento o actividad pública del órgano por lo que resulta de
aplicación lo previsto en el artículo 15.2 LTAIBG según cuyo tenor «salvo que en el
caso concreto prevalezca la protección de datos personales u otros derechos
constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la divulgación que lo
impida, se concederá el acceso a información que contenga datos meramente
identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública
del órgano». En este caso, no se ha concretado ni justificado la existencia de alguna
razón que impida proporcionar el nombre de las personas que formaron cada una de
las comitivas, por lo que procede estimar la reclamación, para que se procede a su
entrega salvo en los casos en los que razonadamente, en aplicación de la indicada
previsión, se justifique la prevalencia de los derechos personales u otros
constitucionales afectados, por el órgano competente.
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No obstante lo anterior, también procede reconocer que, en relación con el personal
componente del dispositivo de seguridad del Presidente, resulta correcta su
exclusión, como ha venido siendo práctica habitual en ocasiones precedentes, ante
solicitudes de información similares, habiendo sido avalada por este Consejo con
base en la aplicación de los límites contenidos en el artículo 14.1.a) y d) LTAIBG.
9. En consecuencia, procede la estimación parcial de la reclamación, de acuerdo con lo
indicado en el fundamento jurídico 8 de esta resolución.
III. RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede
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PRIMERO: ESTIMAR parcialmente la reclamación presentada frente a la
SECRETARÍA GENERAL DE LA PRESIDENCIA DEL GOBIERNO.
SEGUNDO: INSTAR a la SECRETARÍA GENERAL DE LA PRESIDENCIA DEL
GOBIERNO a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la
siguiente información:
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• Relación de acompañantes del Presidente de Gobierno en cada uno de los
vuelos efectuados en aeronaves oficiales del Estado, durante los años 2023 y
2024, con excepción de los pertenecientes al dispositivo de seguridad de los
mismos.
TERCERO: INSTAR a la SECRETARÍA GENERAL DE LA PRESIDENCIA DEL
GOBIERNO a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de
Transparencia copia de la información enviada al reclamante
De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia,
acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24
de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre8, de
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
7 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a23
8 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a112
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Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer
recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala
de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto
en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio,
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa9.
EL PRESIDENTE DEL CTBG
Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez
Número: 2025-0765 Fecha: 20/06/2025
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