Acceso a cuestionarios y plantillas de procesos selectivos de empleo público

ANTECEDENTES

En respuesta a la Reclamación presentada por [anonimizado] mediante escrito de 5 de abril de 2016, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, considerando los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos que se especifican a continuación, adopta la siguiente RESOLUCIÓN:

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El pasado 30 de diciembre de 2015, el ahora reclamante solicitó a la Diputación Provincial de Toledo la siguiente información relacionada con diversos procesos selectivos llevados a cabo en ejecución de la Oferta de Empleo Público de 2015 de aquella Corporación:

"Copias de los cuestionarios y plantillas de respuestas del primer ejercicio de las convocatorias de:
1 Plaza Técnico de Administración General (Espec. Jurídica) oposición libre
2 Plazas Técnico de Administración General – oposición libre
2 Plazas Técnico de Gestión – oposición libre
6 Plazas Administrativo – promoción interna
2 Plazas Oficial Oficios Varios – promoción interna
2 Plazas Auxiliar Administrativo – promoción interna
4 Plazas Técnico de Gestión – promoción interna

Copias de los enunciados y modelos de respuesta usado por el tribunal del cuarto ejercicio de las convocatorias:
1 Plaza Técnico de Administración General (Espec. Jurídica) oposición libre
2 Plazas Técnico de Administración General – oposición libre

Copias de los enunciados y modelos de respuesta usado por el tribunal del tercer ejercicio de la convocatoria:
2 Plazas Técnico de Gestión – oposición libre

segundo ejercicio de las convocatorias:
4 Plazas Técnico de Gestión – promoción interna
6 Plazas Administrativo – promoción interna
2 Plazas Auxiliar Administrativo – promoción interna"

El ahora reclamante fundamenta su solicitud en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno y en la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía –en concreto, esta última se invoca con relación al concepto de información pública, plazo de resolución y notificación de solicitudes de acceso y reclamaciones frente a resoluciones expresas o presuntas-.

Asimismo, menciona cómo un elevado número de Administraciones Públicas publican en sus respectivas sedes electrónicas, en cumplimiento del principio de publicidad activa, los cuestionarios de preguntas test o enunciados de ejercicios y supuestos prácticos de sus respectivas convocatorias de empleo público, concluyendo señalando que en la sede electrónica de la reiterada Diputación Provincial sólo se encuentran publicadas las plantillas de corrección de los diversos cuestionarios test. Finalmente, estima que la información solicitada no se encuentra en ninguno de los supuestos enumerados en el artículo 14 de la LTAIBG.

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Transcurrido el plazo previsto en el artículo 24.2 de la LTAIBG sin que hubiese obtenido contestación a la solicitud de información pública remitida a la Diputación Provincial, el ahora reclamante la considera desestimada, de manera que mediante escrito de 5 de abril de 2016, el cual fecha de registro de entrada en este organismo, plantea reclamación ante este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno al amparo del indicado artículo 24 de la LTAIBG.

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El siguiente 7 de abril de 2016, por la Oficina de Reclamaciones de las Administraciones Territoriales de este Consejo, se dio traslado del expediente por una parte, a la Dirección de la Oficina de Transparencia de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha para conocimiento y, por otra parte, a la Diputación Provincial de Toledo a fin de que, en el plazo de quince días hábiles, se formulasen las alegaciones que se estimasen convenientes, aportando, asimismo, toda la documentación en la que fundamentar las alegaciones que pudieran realizarse.

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El posterior 12 de mayo tiene entrada en el Registro de este Consejo oficio de fecha 5 de mayo del Secretario General de la mencionada Diputación Provincial en el que da traslado del informe elaborado por la Directora del Área de Recursos Humanos y Coordinación con relación a la reclamación planteada.

Las alegaciones formuladas por la Corporación provincial pueden sistematizarse como sigue:

• La Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía alegada por el reclamante no resulta de aplicación en el ámbito territorial de Castilla-La Mancha.
• No se ha acreditado por el reclamante, en los términos del artículo 31 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, su condición de interesado en los procesos selectivos respecto de los que solicita acceso a la información.
• La publicación de los concretos exámenes y sus plantillas no se trata de una obligación de publicidad activa definida en la normativa reguladora de la materia. No obstante, indican que "tienen en todo caso acceso a los mismos todos los interesados, en los términos establecidos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común".
• En cada proceso selectivo es el Tribunal calificador el que, con plena discrecionalidad, configura cada prueba selectiva, en el formato que decide así como, si lo estima conveniente, las plantillas correctoras o similares, conformando el Sr. Secretario de cada órgano selectivo el correspondiente que debidamente tutela y, con posterioridad, remite al Archivo. De manera que, alegan la Corporación provincial, la solicitud de acceso a la información pública de referencia "podría inadmitirse en base a lo establecido en el artículo 18.1.c) de la señalada ley 19/2013, de 9 de diciembre que establece que: 'Se inadmitirán a trámite mediante resolución motivada, las solicitudes: c) Relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración'".

En este sentido, invocan el Criterio Interpretativo de este Consejo CI/007/2015, referente a las causas de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la LTAIBG, concluyendo que dicha causa sería de aplicación al caso de referencia "por cuanto este servicio de Empleo Público no podría facilitar la documentación solicitada sin proceder a una 'reelaboración' de la misma".

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Competencia

De conformidad con lo previsto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con su artículo 38.2.c) y el artículo 8.2.d) del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de este organismo es competente para resolver, con carácter potestativo y previo a un eventual recurso contencioso-administrativo, las reclamaciones que se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2. Competencia y Convenio

A tenor del artículo 24.6 de la LTAIBG, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno tiene competencia para conocer de las reclamaciones que regula dicho precepto "salvo en aquellos supuestos en que las Comunidades Autónomas atribuyan dicha competencia a un órgano específico, de acuerdo con lo establecido en la disposición adicional cuarta de esta Ley". Tal disposición prevé en sus apartados 1 y 2 lo siguiente:

"1. La resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 corresponderá, en los supuestos de resoluciones dictadas por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y su sector público, y por las Entidades Locales comprendidas en su ámbito territorial, al órgano independiente que determinen las Comunidades Autónomas. (…).

2. Las Comunidades Autónomas podrán atribuir la competencia para la resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. A tal efecto, deberán celebrar el correspondiente convenio con la Administración General del Estado, en el que se estipulen las condiciones en que la Comunidad sufragará los gastos derivados de esta asunción de competencias".

En desarrollo de las anteriores previsiones normativas el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Vicepresidencia de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha suscribieron el pasado 30 de diciembre de 2015 un Convenio para la atribución de la competencia al citado Consejo para la resolución de las reclamaciones previstas en el citado artículo 24 LTAIBG respecto de las resoluciones dictadas por aquella Administración Autonómica y su sector público, y por las Entidades Locales incluidas en su ámbito territorial y su sector público.

3. Cuestiones Procedimentales

Precisadas las anteriores reglas sobre competencia orgánica, con carácter preliminar resulta conveniente detenerse en el examen de tres cuestiones de índole procedimental que se han suscitado con ocasión de la formulación de las alegaciones por la Diputación Provincial concernida. En concreto, se trata, primero, de determinar si la materia sobre la que versa la reclamación se configura como "información pública" a los efectos de la LTAIBG; segundo, de clarificar el sistema de fuentes aplicable al caso concreto a fin de conocer tanto la normativa aplicable al presente supuesto como las concretas obligaciones de publicidad activa que tiene la Corporación provincial; y, finalmente, de delimitar el concepto de interesado.

4. Concepto de Información Pública

Brevemente, por lo que respecta a la primera de las cuestiones planteadas hay que partir de la premisa que la LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a «acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105.b de la Constitución Española, desarrollados por esta Ley», entendida dicha información en un sentido amplio, según el artículo 13 de la misma norma, como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones"; de acuerdo con esta noción amplia de "información pública" no cabe duda alguna que la información relativa a las "copias de cuestionarios y plantillas de respuestas" o "copias de dictámenes o modelos de respuestas" de diferentes ejercicios que componen las pruebas selectivas de acceso al empleo público se configuran como "información pública" a los efectos de la LTAIBG, tal y como ya se ha tenido ocasión de afirmar este Consejo en la Reclamación R/0322/2015, de 9 de diciembre.

5. Sistema de Fuentes y Obligaciones de Publicidad

En segundo término, en cuanto se refiere al sistema de fuentes, cabe advertir que viene predeterminado por el artículo 2.1.a) de la LTAIBG, a tenor del cual las disposiciones de su Título I —referentes a las obligaciones de publicidad activa y ejercicio del derecho de acceso a la información pública— resultan de aplicación a las entidades que integran la Administración Local que, entre obviamente, se encuentra la Diputación Provincial de Toledo. De manera atendida al carácter básico de la LTAIBG, aludido en su Disposición final octubre, el sistema de fuentes en la materia está integrado por la propia LTAIBG, la normativa autonómica de desarrollo de la legislación básica —facultad que hasta la fecha no ha llevado al efecto el legislador de Castilla-La Mancha— y, finalmente, la eventual norma reglamentaria local dictada en desarrollo y complemento de las anteriores leyes, que en el caso de referencia se concretan en la Ordenanza de Transparencia, Acceso a la Información y Rendición de Cuentas de la Excma. Diputación Provincial de Toledo (Boletín Oficial de la Provincia de Toledo n. 53, de 6 de marzo de 2015). Que quiere esto decir, en definitiva, que en virtud del principio de territorialidad de las Leyes y normas autonómicas previsto en el artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía, no resulta de aplicación en el ámbito territorial de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, ni a esta Reclamación, lo previsto en la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía invocada por la ahora reclamante, tal y como ha destacado la Diputación en sus alegaciones.

Por otra parte, hay que advertir que entre las obligaciones de publicidad activa que el legislador básico estatal ha identificado en los artículos 6 a 8 de la LTAIBG como el mínimo indisponible que todas las Administraciones Públicas incluidas en su ámbito subjetivo de aplicación han de cumplir, no figura la relativa a publicar “copias de cuestionarios y plantillas de respuestas” o “enunciados y modelos de respuestas” de los diferentes ejercicios que componen las pruebas selectivas de acceso al empleo público. No obstante esta omisión en la legislación básica estatal no significa que las diferentes Administraciones Públicas incluidas en el ámbito de aplicación de la LTAIBG no adopten medidas encaminadas a optimizar el mandato de favorecer la información pública, añadiendo otras posibles obligaciones según se desprende del artículo 5.2 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, y prevé expresamente, para la Diputación Provincial de Toledo, el artículo 7.2 de su Ordenanza de Transparencia cuando dispone que “publicará por iniciativa propia aquella información que potencie la transparencia, permita el control de su actuación y favorezca el ejercicio de los derechos políticos de los ciudadanos, así como la que pueda ser de mayor utilidad para la sociedad y para la economía”.

6. Concepto de Interesado

Finalmente, en tercer lugar, por lo que se refiere a la delimitación del concepto de interesado, y en un sentido contrario a lo manifestado por la Diputación provincial en sus alegaciones, lo cierto es que, a diferencia de lo que sucedía en el régimen inmediatamente precedente regulado en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, una de las novedades más importantes que ha incorporado el ejercicio del derecho de acceso a la información pública regulado en la LTAIBG consiste, precisamente, en que no hay que acreditar, justificar o motivar la condición de interesado para ejercer el derecho de acceso. Los términos en que está redactado el artículo 12 de la LTAIBG, en relación con el 13 de la misma Ley, son inequívocos a este respecto cuando dispone que “todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española, desarrollados por esta Ley”.

7. Causa de Inadmisión

Despejadas estas cuestiones preliminares, y por lo que respecta al fondo del asunto que motiva esta reclamación, según se deduce de los Fundamentos anteriores, así como de la documentación obrante en el expediente, su resolución pasa por examinar la concurrencia o no de la causa de inadmisión invocada en las alegaciones por la Corporación provincial. En efecto, tal y como se ha reseñado en los antecedentes ésta alega como motivo para no proporcionar la información solicitada la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la LTAIBG, esto es, “la inadmisión a trámite, mediante resolución motivada […] de las solicitudes relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración”.

8. Jurisprudencia y Criterios del Consejo

En anteriores ocasiones este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha tenido oportunidad de considerar que no se configuran como "reelaboración", y en consecuencia han de trasladarse a los solicitantes de información, supuestos tales como el acceso a las Resoluciones dictadas por diferentes Tribunales Económico Administrativos Regionales (R/0104/2015, de 9 de julio); o la información relativa a las obras llevadas a cabo en una autovía (R/0169/2015, de 2 de septiembre).

Por el contrario, se ha considerado que concurría la causa de inadmisión, y en consecuencia se han desestimado las correspondientes reclamaciones, en el caso de una solicitud de información de expedientes de extradición activa cuando la información no se encuentra desagregada de acuerdo con los conceptos pedidos en la solicitud (R/0044/2015, de 19 de mayo); el acceso a los expedientes de reintegro de subvenciones y ayudas tramitadas por la Subdirección General de Gestión Económica de Ayudas a la Investigación del Ministerio de Economía y Competitividad dedicadas, especificándose el número de expedientes, la entidad beneficiaria, la cantidad económica a reintegrar, etc. (R/0167/2015, de 2 de septiembre); o, finalmente, el acceso a la información relativa a todas las adjudicaciones de bienes muebles e inmuebles tanto de subasta como de adjudicación directa llevada a cabo por la Tesorería General de la Seguridad Social desde 2003 a 2015 incluyendo determinada información (precio, número de licitadores o postores, NIF sin letra del adjudicatario y postores, etc.) (R/0181/2015, de 10 de septiembre).

9. Criterio Interpretativo CI/007/2015

A partir de estas Resoluciones se han decantado unos criterios que se han plasmado en un documento específico, elaborado en ejercicio de las funciones que tienen atribuidas legalmente este Consejo para las letras a) y e) del artículo 38.1 de la LTAIBG. Se trata del CRITERIO INTERPRETATIVO CI/007/2015, de 12 de noviembre, en el que se delimita el alcance de la noción de "reelaboración" como causa de inadmisión de solicitudes de acceso a la información en el artículo 18.1.c) de la LTAIBG.

En dicho documento se delimita el concepto de "reelaboración" en el sentido de que «debe entenderse desde el punto de vista literal que reelaborar es, según define la Real Academia de la Lengua: "volver a elaborar algo". Es esta circunstancia la que es exigible para entender que estamos ante un supuesto de «reelaboración». De manera que, continúa el CI/007/2015, «Si por reelaboración se aceptara la mera agrupación, o suma de datos, o el mínimo tratamiento de los mismos, el derecho de acceso a la información se convertirá en derecho al dato o a la documentación, que no es lo que sanciona el artículo 12 al definir el derecho como "derecho a la información"».

De acuerdo con esta premisa, se añade, la reiterada causa de inadmisión «puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, debe: a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o b) Cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada».

Concluyendo con las siguientes consideraciones:

• La decisión de inadmisión a trámite habrá de ser motivada en relación con el caso concreto y hará expresión de las causas materiales y los elementos jurídicos en los que se sustenta.
• La reelaboración supone un nuevo tratamiento de la información y no debe confundirse con otros supuestos, tales como el volumen o la complejidad de la información solicitada, la inclusión de datos personales susceptibles de acceso parcial o de anonimización o el acceso parcial de la información, supuestos estos contemplados en los artículos 20.1, 15.4 y 16 de la Ley 19/2013, que no suponen causas de inadmisión en sí mismos.
• La reelaboración habrá de basarse en elementos objetivables de carácter organizativo, funcional o presupuestario, identificando estos en la correspondiente resolución motivada.

10. Requisito de Motivación

La primera consideración que debe advertirse consiste en que la redacción del artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, establece una serie de causas que permiten declarar la inadmisión de una solicitud de información que, al tener como consecuencia inmediata la finalización del procedimiento, habrán de operar, en todo caso, mediante resolución motivada. Por tanto, será requisito que la resolución por la que se inadmita la solicitud especifique las causas que la motivan y la justificación, legal o material aplicable al caso concreto. En este sentido, hubiese sido aconsejable que la Diputación provincial hubiese contestado a la solicitud de acceso a la información mediante una resolución en los términos señalados y en el plazo previsto en el artículo 20.1 de la propia LTAIBG.

11. Técnica de Subsunción

La segunda consideración que se induce del artículo 18 de la LTAIBG y de los diferentes argumentos contemplados en el CI/007/2015, de 12 de noviembre, alude al hecho de que el citado precepto legal enumera una serie de causas de inadmisión de solicitudes de acceso a la información que se configuran como reglas, en el sentido de que se trata de normas que sólo pueden ser cumplidas o incumplidas. Partiendo de ello, la interpretación de las causas de inadmisión al caso concreto ha de llevarse a cabo a través de la técnica de la subsunción, de acuerdo con la cual a "un supuesto de hecho" le corresponde "una consecuencia jurídica". De acuerdo con ello, la forma de proceder en el presente caso consistirá, precisamente, en esclarecer si la información objeto de esta reclamación se trata de un supuesto de "reelaboración" –supuesto de hecho- a fin de determinar si resulta de aplicación la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) LTAIBG –consecuencia jurídica-.

Desde este planteamiento, y tomando en consideración que la información solicitada consiste en obtener “copias de los cuestionarios y plantillas de respuestas” y “los enunciados y modelos de respuestas” de diferentes ejercicios que componen las pruebas selectivas de distintas convocatorias de acceso al empleo público, la respuesta ha de ser, en definitiva, negativa en función de los motivos que siguen a continuación.

12. Conclusiones y Estimación

En primer lugar, por cuanto para facilitar la información solicitada no hay que hacer uso de "diversas fuentes de información". Tal y como se desprende del contenido de las alegaciones remitidas por la Corporación provincial, en cada proceso selectivo el Secretario del Tribunal Calificador conforma el [anonimizado] expediente administrativo, compuesto por diferentes documentos -los modelos de examen y respuestas, actas de cada una de las sesiones del Tribunal, ejercicios, etc.- y una vez concluido el proceso selectivo se remite al Archivo que corresponde. De este modo, los cuestionarios, enunciados y plantillas de respuestas de los diferentes ejercicios se encuentran, en suma, en el expediente de cada uno de los procesos selectivos.

En segundo lugar, no cabe considerar que se trata de un supuesto de inadmisión por reelaboración de la información u obtención de una copia de un documento obrante en un expediente depositado en un archivo por implicar "el mínimo tratamiento de los mismos". En este sentido, y en tercer lugar, no puede confundirse la unavoidability de una causa de inadmisión de una solicitud de acceso a la información con el volumen o complejidad en la obtención de la información solicitada, supuestos para los que el legislador básico estatal ha previsto la posibilidad de ampliar el plazo de resolución contemplada en el artículo 20.1 de la LTAIBG.

En definitiva, procede estimar esta reclamación, sin perjuicio de lo cual, hay que advertir que recabar por la administración provincial la información solicitada puede llevar un tiempo apreciable, motivo por el cual este Consejo considera que habrá de conferir un plazo prudencial a aquella para cumplir con lo solicitado y, asimismo, trasladar lo actuado a este organismo.

RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede:

PRIMERO:

ESTIMAR la Reclamación presentada, por considerar que no concurre la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

SEGUNDO:

INSTAR a la Diputación Provincial de Toledo a que, en el plazo máximo de un mes, remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia de la información remitida al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 107.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En consecuencia, contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, únicamente cabe, en caso de disconformidad, la interposición de recurso contencioso-administrativo ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid en plazo de dos meses a contar desde el día siguiente al de su notificación, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1, c), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.