Acceso a información sobre expedientes urbanísticos derivados de informes técnicos

ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación que obra en el expediente, el reclamante, con fecha 25 de noviembre de 2019, solicitó al Ayuntamiento de Gozón y al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

"EXPONE:

Que al amparo de lo dispuesto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, desea ejercer el derecho de acceso y copia en formato electrónico al siguiente dato estadístico: • Relación de expedientes con su número de referencia, fecha de apertura e indicación de la parcela afectada, iniciados a raíz de la conclusión 2º del informe de la asistencia técnica urbanística de 11.10.2018 y de la recomendación del informe de la misma asistencia técnica urbanística de 18.10.2018, informes ambos que aparecen incluidos o vinculados al expediente SCR/2018/436.

SOLICITA:

Que se tenga por presentada solicitud de acceso y copia digital a las citadas referencias”.

2. El Ayuntamiento de Gozón responde a las solicitudes mediante resolución de 12 de diciembre de 2019. Parte de esta resolución se transcribe a continuación:

(…..)

PRIMERO.- Que la presente solicitud trae causa en la presentación reiterada de solicitudes ya resueltas con la esperanza quizás de obtener una contestación diferente -artículo 18.1. e) LTAIBG-, sobre la base del expediente de protección de la legalidad urbanística de restauración del orden jurídico infringido y de la realidad física alterada o transformada, como consecuencia de la actuación ilegal llevada a cabo en la finca con referencia catastral de titularidad compartida con expediente SCR/2018/436 y por tanto interesado en el referido expediente.

SEGUNDO.- Que los informes/recomendaciones realizados por la asistencia técnica urbanística, tienen el carácter de información auxiliar o de apoyo -artículo 18.1. b) LTAIBG-, al concurrir la circunstancia de ser una opinión o valoración personal del asesor que no manifiesta la posición de esta Alcaldía, y se produce en el marco del cumplimiento contractual que se le supone. Asimismo, no tiene el carácter de preceptiva, por cuanto la decisión de apertura del expediente de protección de la legalidad urbanística de restauración del orden jurídico por Vd. alterado, fue realizada de oficio y trae causa en la solicitud por Vd. presentada, con registro de entrada en el Ayuntamiento de Gozón número 8849 de fecha 29/08/2018.

TERCERO.- Que ninguna arbitrariedad existe, al respecto, más bien al contrario, la obligatoriedad de persecución de los delitos urbanísticos, para no caer en un "delito de quebrantamiento de un deber", y trae causa en el interés personal de en la redacción del inventario de caminos públicos del Ayuntamiento de Gozón, en lo que afecta al camino de orden secundario que bordea la finca de su propiedad -interior del núcleo, en un momento procedimental previo a su aprobación inicial –no se trata de un trámite legalmente exigible-, por estar en un momento de redacción/elaboración con acopio de documentación e información, pero sin que exista contenido obligacional alguno en relación a la cuestión controvertida. El interesado se reitera y reafirma en el carácter PRIVADO de dicho camino para su exclusión del señalado inventario municipal, requiriéndose la actuación del Ingeniero Técnico Agrícola de la Mancomunidad para que sobre la base de la documentación e información facilitada por el interesado, emita informe al respecto –informe ad hoc -. El resultado del informe NO es concluyente, si bien la simple existencia de indicios de que dicho camino tiene naturaleza pública, cómo consta en el expediente, resulta suficiente para su inclusión en dicho inventario de caminos por cuanto la inclusión de un bien a dicho inventario (o catálogo) no tiene carácter “constitutivo”, es decir, ni supone adquisición dominical alguna, ni el hecho de que no estén incluidos algunos bienes en el mismo supone que no pueda ostentar sobre éstos la Administración algún derecho y no prejuzga las acciones ante el orden jurisdiccional civil, que es a quien en definitiva compete pronunciarse sobre la definitiva propiedad de tales bienes. No obstante, advertido el reiterado interés y la complejidad que entraña la definición del carácter público como privado del camino controvertido, procede analizar las condiciones urbanísticas aplicadas en el momento de construcción de las edificaciones existentes –lindando con el camino-, por cuanto, el frente a viario público, resulta condición de edificabilidad de las parcelas edificables en Núcleos Rurales, cómo es el caso.

El interesado insiste en fecha de 29/08/2018 en que el análisis de las condiciones urbanísticas de la zona no desvirtuaría el carácter privado del camino, y que en relación con dichas edificaciones, en el año 2005, ya solicitó al Ayuntamiento que se le expidiera certificación acreditativa de dicho camino y de las licencias concedidas, reiterándose en dicha petición.

CUARTO.- Que nuevamente dicha solicitud, reitera el acceso a datos relativos a la comisión de infracciones, que no conllevan la amonestación pública del infractor (artículo 9 RGDP y 15.1 LTAIBG), y sobre la que el interesado solicita un pronunciamiento expreso a esta Administración Pública, una aclaración respecto una recomendación, conocer el posicionamiento de esta Administración en la referida cuestión, lo que claramente no tiene el carácter de información pública.

QUINTO.- La concreta petición de acceso incurre en el requisito objetivo sobre abuso de derecho -artículo 18.1 e) LTAIBG-, es contraria a la buena fe, persiguiendo una finalidad ilegítima, la coacción y presión indebida a esta Administración -petición de información sobre la contratación del Asesor Urbanístico, la Oficina Técnica, y el acceso al expediente sobre la finca registral 52025A0100000600000RZ, sobre la que pesa un tratamiento ilegítimo posterior-, sobre la base de la circunstancia subjetiva del expediente de protección de la legalidad urbanística incoado a SCR/2018/436).

Por todo lo expuesto, en uso de las atribuciones legales que a esta Alcaldía otorga el artículo 12.1 de la Ley 7/85, Reguladora de las Bases del Régimen Local, esta Alcaldía, HE RESUELTO ÚNICO.- Inadmitir la solicitud de información presentada con número de registro de entrada 13603/2019, por "

3. Disconforme con la respuesta proporcionada a su solicitud, mediante escrito de 15 de diciembre de 2019, el reclamante interpuso reclamación ante este Consejo en virtud de lo dispuesto en el artículo 242 de la LTAIBG.

4. Iniciada la tramitación, con fecha 8 de enero de 2019, este organismo dio traslado del expediente al Ayuntamiento de Gozón, a fin de que se formulasen las alegaciones que se considerasen necesarias. El 28 de enero de 2020, se recibe escrito del Ayuntamiento de Gozón con las siguientes alegaciones:

PRIMERA.- Improcedencia del trámite de alegaciones conferido.

En primer término, debemos dejar constancia de la improcedencia del trámite concedido en la fase en que nos hallamos. Ante la solicitud de información formulada por acerca del expediente OFT/2018/158, el Ayuntamiento de Gozón, tras exponer los fundamentos en que basa su decisión, resuelve “INADMITIR la solicitud de información, con registro de entrada núm. 12968 de fecha 14/11/2019 (Servicio de Correos).09/11/2019-, presentada por ".

El artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno establece que:

“1. Frente a toda resolución expresa o presunta en materia de acceso podrá interponerse una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con carácter potestativo y previo a su impugnación en vía contencioso-administrativa. La reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo.

3. La tramitación de la reclamación se ajustará a lo dispuesto en materia de recursos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Cuando la denegación del acceso a la información se fundamente en la protección de derechos o intereses de terceros se otorgará, previamente a la resolución de la reclamación, trámite de audiencia a las personas que pudieran resultar afectadas para que aleguen lo que a su derecho convenga.

4. El plazo máximo para resolver y notificar la resolución será de tres meses, transcurrido el cual, la reclamación se entenderá desestimada”.

De conformidad con lo establecido en el citado precepto, la reclamación interpuesta ante el Consejo de Transparencia seguirá la tramitación de los recursos administrativos, estableciéndose un plazo de resolución de tres meses. En dicha tramitación, deberá concederse el trámite de audiencia en el caso de que pudieran existir terceros afectados para que aleguen lo que a su derecho convenga, no siendo el presente el caso que contempla el artículo.

En efecto, en este caso, se ha dictado por la Corporación municipal una resolución de inadmisión de la solicitud de información, por lo que, formulada la reclamación oportuna, no cabe sino decidir sobre las cuestiones planteadas por ambas partes, sin que quepa, por razones obvias, dar la consideración de tercero afectado a la propia Administración autora del acto sobre el cual se presenta la reclamación. En consecuencia, reiteramos que el trámite concedido no corresponde a lo prescrito en la Ley a que se trata de dar aplicación por ese órgano administrativo, habiendo de resolverse la reclamación sin más trámite.

SEGUNDA.- Acerca de la conformidad a Derecho de la inadmisión de la solicitud.

En todo caso, respecto al fondo de la cuestión, no puede este Ayuntamiento más que reiterarse en lo resuelto en el acto contra el que se interpone la reclamación, por lo que nos remitimos a la fundamentación contenida en la resolución dictada por la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento de Gozón con fecha 10/12/2019 (expediente SCR/2019/447). En su virtud, SOLICITA que, teniendo por presentado este escrito, se sirva admitirlo y tenga por efectuadas las alegaciones que en él se contienen y resuelva la reclamación de conformidad con los fundamentos de la resolución dictada por el Ayuntamiento de Gozón el día 10 de diciembre de 2019.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.
2. En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las Comunidades Autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de esta previsión, han suscrito convenio con este Organismo las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Comunidad de Madrid y Castilla-La Mancha, así como las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.
3. La LTAIBG tiene por objeto “ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento”. A estos efectos, su artículo 12 reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la “información pública”, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución y desarrollados por dicha norma legal. Por su parte, en el artículo 13 de la LTAIBG se define la “información pública” como “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”.

En función de los preceptos mencionados la LTAIBG reconoce y regula el derecho a acceder a información pública que esté en posesión del organismo al que se dirige bien porque él mismo la ha elaborado, bien porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas con el requisito de que se trate de un sujeto incluido en el ámbito de aplicación de la propia Ley.

La información solicitada por el reclamante se refiere a diversos expedientes que traen causa de informes vinculados a un concreto expediente urbanístico, el SCR/2018/436. Esta información tiene la consideración, a juicio de este Consejo, de información pública, puesto que obra en poder de un sujeto obligado por la LTAIBG, el Ayuntamiento de Gozón, quien la ha elaborado en el ejercicio de las funciones que en materia urbanística reconoce a los municipios el artículo 259 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local.

El ayuntamiento inadmitió la solicitud de información del ahora reclamante sobre la base de varios argumentos que deben ser analizados.

En primer lugar, se señala que los “informes/ recomendaciones realizados por la asistencia técnica urbanística tienen el carácter de información auxiliar o de apoyo”, causa de inadmisión recogida en el artículo 18.1 b) de la LTAIBG. Sobre esta causa de inadmisión este Consejo elaboró el criterio interpretativo CI/006/2015, de 12 de noviembre, del que se pueden extraer las siguientes consideraciones generales:

“(…..) teniendo en cuenta la redacción del artículo 18.1.b) es el carácter auxiliar o de apoyo de este tipo de información y no el hecho de que se denomine como una nota, borrador, resumen o informe interno lo que conlleva la posibilidad de aplicar precitada la causa de inadmisión.

En segundo lugar, este Consejo entiende que una solicitud de información auxiliar o de apoyo, como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, podrá ser declarada inadmitida a trámite cuando se den, entre otras, alguna de las siguientes circunstancias: (i) cuando contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad; (ii) cuando lo solicitado sea un texto preliminar o borrador sin la consideración de final; (iii) cuando se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud; (iv) cuando la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento; (v) cuando se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final.

Por último, debe tenerse en cuenta que la motivación que exige la LTAIBG para que operen las causas de inadmisión tiene la finalidad de evitar que se deniegue la información que tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas, y su aplicación”.

Como se ha señalado anteriormente, la administración local indica que los informes o recomendaciones de la asistencia técnica urbanística no tenían carácter preceptivo. Este Consejo puede compartir que esos informes no tienen carácter preceptivo; sin embargo esos informes existen, se han solicitado y forman parte de la actividad de un asesor del ayuntamiento; actividad que ha sido objeto de un contrato y, por tanto, que ha supuesto un coste para el ayuntamiento. Por esta razón, estos informes no se pueden comparar con otros informes internos de servicios o departamentos del ayuntamiento y, además, es razonable pensar que han sido tenidos en cuenta para la toma de decisiones con respecto a uno o varios expedientes urbanísticos. Por todo lo anterior, este Consejo considera que no puede prosperar la invocación del artículo 18.1 b) en el caso de esta reclamación.

El Ayuntamiento de Gozón también argumenta que “el interesado solicita un pronunciamiento expreso a esta Administración Pública, una aclaración respecto una recomendación, conocer el posicionamiento de esta Administración en la referida cuestión, lo que claramente no tiene el carácter de información pública”.

No parece, del estudio del expediente, que el reclamante haya solicitado una acción material de la administración, el pronunciamiento sobre una recomendación, lo cual, como ya ha indicado en reiteradas ocasiones este Consejo, excede del derecho de acceso a la información pública y no está contemplado por la LTAIBG. La solicitud del reclamante se refiere a expedientes que se hayan iniciado como consecuencia de lo recogido en dos informes de los que ha dispuesto el ayuntamiento, lo cual resulta amparado por la LTAIBG.

El último argumento esgrimido por el ayuntamiento es el del carácter abusivo de la solicitud, que persigue “una finalidad ilegítima, la coacción y presión indebida a esta Administración”. El carácter abusivo de una solicitud se analiza a continuación en función de lo recogido en el criterio interpretativo CI/3/2016, de 14 de julio:

De este modo hay dos elementos esenciales para la aplicación de esta causa de inadmisión:

• A) Que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo: el hecho de que una misma persona presente un número determinado de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho, y
• B) Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llegue a conjugarse con la finalidad de la Ley.

1. Así, una solicitud puede entenderse ABUSIVA cuando se encuentre en alguno de los supuestos o se den alguno de los elementos que se mencionan a continuación:

• Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerase incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, esto es: “Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho”.
• Cuando, de ser atendida, requiriera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
• Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros.
• Cuando sea contraria a las normas, las costumbres o la buena fe.

2. Se considerará que la solicitud está JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando se fundamenta en el interés legítimo de:

• Someter a escrutinio la acción de los responsables públicos
• Conocer cómo se toman las decisiones públicas
• Conocer cómo se manejan los fondos públicos
• Conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas

Consecuentemente, NO ESTARÁ JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando:

• No pueda ser reconducida a ninguna de las finalidades señaladas con anterioridad y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
• Cuando tenga por finalidad patente y manifiesta obtener información que carezca de la consideración de información pública de acuerdo con la definición del artículo 13 de la LTAIBG.
• Cuando tenga como objeto o posible consecuencia la comisión de un ilícito civil o penal o una falta administrativa.

Por otro lado debe señalarse que el artículo 7 del Código Civil dispone que: Los derechos deberán ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe. La ley no ampara el abuso del derecho o el ejercicio antisocial del mismo. Todo acto u omisión que: por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice, sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero, dará lugar… a la adopción de las medidas… administrativas que impidan la persistencia en el abuso.

Según numerosas sentencias (SS 14/2/86, 29/11/85, 7/5/93, 8/6/94, 21/9/87, 30/5/98, 11/5/91, entre otras), el abuso de derecho:

• Presupone carencia de buena fe. La buena o mala fe es un concepto jurídico que se apoya en la valoración de conductas deducidas de unos hechos. Para la apreciación de la buena fe (ésta, según doctrina se presume) o mala fe (que debe acreditarse) hay que tener en cuenta hechos y circunstancias que aparezcan probados.
• Impone la exigencia de una conducta ética en el ejercicio de los derechos. El abuso de derecho procede cuando el derecho se ejercita con intención decidida de causar daño a otro o utilizándolo de modo anormal. Su apreciación exige que la base fáctica ponga de manifiesto las circunstancias objetivas (anormalidad en el ejercicio) y las subjetivas (ausencia de interés legítimo o voluntad de perjudicar).
• El abuso viene determinado por la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima y la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho.

Una interpretación del derecho de acceso a la información pública regulado en la LTAIBG que implique un ejercicio excesivo e indiscriminado del mismo afectaría en sí mismo, perjudicándolo, el objeto y finalidad de la propia norma.

La interpretación del art. 18.1 e) de la LTAIBG no conecta el ejercicio abusivo del derecho a un criterio cuantitativo (número de solicitudes presentadas) sino cualitativo (características de las solicitudes presentadas y antecedentes de la misma).

A juicio de este Consejo, y con los elementos de análisis de los que dispone, en el caso de la reclamación analizada en esta resolución, no se dan las condiciones para calificar como abusiva la solicitud que le ha dado origen.

A la vista de todo lo indicado anteriormente, en la medida en que la información solicitada tiene la consideración de información pública y que no ha sido proporcionada por el ayuntamiento afectado en los términos requeridos por el reclamante, procede estimar la reclamación planteada.

RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede:

PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada por constituir su objeto información pública en virtud de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

SEGUNDO: INSTAR al ayuntamiento de Gozón a que, en el plazo máximo de veinte días hábiles, facilite al reclamante la siguiente información: Relación de expedientes, con número de referencia, fecha de apertura e indicación de la parcela afectada, iniciados a raíz de la conclusión 2ª del informe de la asistencia técnica urbanística de 11.10.2018 y de la recomendación del informe de la misma asistencia técnica urbanística de 18.10.2018.

TERCERO: INSTAR al ayuntamiento de Gozón a que, en el mismo plazo máximo de veinte días hábiles, remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23. número 1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.