Acceso al Reglamento de Régimen Interno del Centro de Primera Acogida de Menores "Hortaleza"

ANTECEDENTES

1.

Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, con fecha 2 de julio de 2019, la reclamante solicitó, en nombre y representación de la Fundación Raíces y ante la Consejería de Políticas Sociales, Familias, Igualdad y Natalidad de la Comunidad de Madrid, la siguiente información:

"(...) la remisión del Reglamento de Régimen Interno del Centro de Primera Acogida de Hortaleza que se encuentra actualmente vigente en base a lo previsto en el Decreto 88/1998, de 21 de mayo, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueba el Estatuto de las Residencias de Atención a la Infancia y Adolescencia que establece: Art.3: Cada una de las Residencias contará con un Proyecto de Centro en el que se recojan las notas de identidad que la caracterizan y distinguen su formulación de objetivos generales y la estructura organizativa que adopta; y un Reglamento Interno que recoja por escrito la organización de la convivencia y normativa de régimen interior".

La Comunidad de Madrid comunica el inicio de expediente el 8 de julio de 2019.

2.

Mediante Resolución de la Directora General de Infancia, Familias y Natalidad, de fecha 15 de octubre de 2019, se inadmite la solicitud de la Fundación Raíces por considerar que la información solicitada es de carácter auxiliar o de apoyo:

"(...) Así, el Reglamento del Centro de Primera Acogida de Hortaleza es un documento interno de organización y funcionamiento del Centro, dirigido a los menores de edad que residen en él y a los equipos que desarrollan su labor profesional, tanto al equipo técnico y educativo, como al equipo de servicios generales y directivo.

Tanto la actuación administrativa como sus documentos internos son supervisados, por mandato constitucional, por el Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal.

(...) Así, estas dos instituciones fiscalizan la actuación de esta Entidad de Protección solicitando, cuando consideran conveniente, tanto informes o documentos como las actuaciones que se llevan a cabo y, en el caso de la Fiscalía, la Entidad de Protección le informa de las intervenciones que realiza respecto de los menores.

Asimismo, los propios menores tienen el derecho a poner en conocimiento del Ministerio Fiscal las situaciones que consideren que atentan contra sus derechos, así como plantear sus quejas ante el Defensor del Pueblo, tal y como dispone la Ley Orgánica de Protección Jurídica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor.

Por ello, dado que existen suficientes instrumentos de control y fiscalización de la actuación de la Entidad de Protección, se inadmite la solicitud de la Fundación Raíces al estimarse que:

• La Fundación Raíces no se considera interesado en el procedimiento administrativo, de acuerdo al art. 4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
• El Reglamento interno del Centro de Primera Acogida de Hortaleza, en tanto que documento interno de organización y funcionamiento del Centro, no afecta ni a los fines ni al funcionamiento de la Fundación Raíces.
• Este Reglamento es un documento de trabajo de carácter interno ya que conocen las instituciones supervisan la actuación de la Entidad de Protección".

3.

Al no estar de acuerdo con la respuesta, con fecha 18 de noviembre de 2019 interpuso reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG) y con el siguiente contenido:

"Se interpone esta reclamación por cuanto la inadmisión acordada por la DGIFN no es ajustada a Derecho y, en concreto, a lo preceptuado por la LTAIBG.

El RRI (Reglamento de Régimen Interno) ha sido elaborado por la entidad pública de protección de menores en el ejercicio de sus funciones y, por tanto, es información pública conforme a lo preceptuado en el art. 13 de la LTAIBG.

El hecho de que el RRI sea de uso interno del Centro, no significa ni mucho menos que pierda su carácter de información pública, ni tampoco lo convierte en un documento auxiliar o de apoyo de los referidos en el art. 18.1.b).

Como es sabido, el acceso a la información es la regla general, configurado de manera amplia, y las limitaciones, la excepción. En efecto, las causas de inadmisión deben interpretarse de forma restrictiva, a tenor del llamado test de daño, a la luz de la determinación del perjuicio que el acceso a determinada información puede producir sobre el interés que se pretende salvaguardar con la limitación (por todas, sentencia 85/2016, de 14 de junio, del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo).

Es evidente que el RRI no puede ser considerado un documento auxiliar o de apoyo, pues incide directamente en los derechos objetivos de los ciudadanos, desde el momento en que incluye, de este modo, la normativa y régimen disciplinario que se aplica a las menores del centro de protección.

En este sentido, conviene recordar, además, que el Criterio Interpretativo emitido por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, CI/006/2015, de 12 de noviembre de 2015 aclara que una solicitud de información auxiliar o de apoyo, como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, podrá ser declarada inadmitida a trámite cuando se den, entre otras, alguna de las siguientes circunstancias:

1. Cuando contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad.
2. Cuando lo solicitado sea un texto preliminar o borrador sin la consideración de final.
3. Cuando se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud.
4. Cuando la solicitud se refiere a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento.
5. Cuando se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final.

Salta a la vista que no nos encontramos ninguno de esos casos ni de otros supuestos análogos, sin que esté justificado limitar el acceso a este documento. Tal limitación injustificada vulnera los derechos reconocidos en los artículos 20 y 105 de la Constitución Española que consagran los derechos a recibir y comunicar información y el derecho de acceso a la información pública, respectivamente.

Por lo que se refiere a la alegada supervisión de la actuación y documentación administrativa por parte del Ministerio Fiscal o el Defensor del Pueblo, ello en modo alguno puede desviar la vista del contenido o suponer abstracto alguno del derecho de acceso a la información pública.

De otra parte, en relación con el razonamiento relativo a si el RRI guarda o no relación con los fines de Fundación Raíces, lo cierto es que ello resulta por completo irrelevante desde el momento en que se tiene presente que la [anonimizado] en ningún momento exige siquiera que el solicitante revele la motivación que subyace a la petición de información.

Ello no obstante, aun cuando se aceptase la necesidad de tener en cuenta el interés que el documento pueda tener para Fundación Raíces a fin de ponderar los intereses en juego al revelar esta información (no se alcanza a comprender qué interés se pretende proteger al negar el acceso RRI), en la medida en que Fundación Raíces es una entidad sin ánimo de lucro, dedicada entre otras cuestiones al apoyo, asistencia, asesoramiento y defensa jurídica de niños, niñas y jóvenes en situación de vulnerabilidad cuyos derechos pueden ser vulnerados por las administraciones públicas, se revela de todo punto evidente que sí guarda relación con sus fines conocer la normativa de organización interna y el régimen disciplinario que la Administración ha elaborado para su aplicación en el lugar donde residen muchos de los niños a los que atiende.

A mayor abundamiento, además se tiene presente que Fundación Raíces realiza también una labor de denuncia pública de las vulneraciones de derechos que sufren los niños y niñas que llegan solos a España, así como constantes actuaciones de incidencia, participación en foros de debate público, difusión y formación jurídica sobre esta materia, etc. Cabe incluso plantearse que si se debe reconocer a esta solicitud de información la protección reforzada del art. 10 del Convenio Europeo de Derechos Humanos. A este respecto, el Tribunal de Estrasburgo también tiene en consideración el rol del solicitante, bien como profesional de los medios de comunicación, bien como actor de la sociedad civil que ejerce funciones de perro guardián social, mediante la creación de plataformas para el debate público sobre asuntos de interés general, como sería el caso de ONGs defensoras de derechos humanos o Asociaciones representativas de intereses colectivos de los ciudadanos.

En efecto, cuando una organización no gubernamental está implicada en asuntos de interés público... ejerciendo un papel de perro guardián de importancia similar al de la prensa... deben obtener una protección del Convenio similar a la de la prensa (Társaság v. Hungría, 2009 §36; Youth Initiative for Human Rights vs. Serbia, 2013 §20, and Guseva §41; Magyar Helsinki §10) o cuando una Asociación local participa de manera significativa en la elaboración de proyectos de ley mediante la elaboración de dictámenes que correspondan a su ámbito de interés y la delegación de acceso a información relevante en poder de las Autoridades locales le impide o restringe su participación en el proceso legislativo (Österreichische Vereinigung, §5, §35).

Por último, en cuanto a si Fundación Raíces ostenta o no la consideración de interesado en el procedimiento administrativo de acuerdo con el art. 4 de la Ley 39/2015, no se entiende la referencia, pues ni se ha solicitado el acceso a documentación en el seno de un procedimiento administrativo (el que, según el caso, Fundación Raíces podría ser a priori perfectamente un interesado), ni la condición de interesado es relevante, a la hora de solicitar el acceso a información pública, más allá de para considerar de aplicación la normativa de tal procedimiento administrativo, conforme dispone la Disposición Adicional Primera de la LTAIBG."

4.

Iniciada la tramitación de la reclamación por el CTBG, con fecha 26 de noviembre de 2019 se dio traslado del expediente a la Consejería de Políticas Sociales, Familias, Igualdad y Natalidad de la Comunidad de Madrid, a fin de que se formulasen alegaciones en el plazo de quince días por el órgano competente.

El 16 de diciembre se recibe en el CTBG informe de alegaciones de la administración autonómica junto con el Reglamento de Régimen Interno solicitado por Fundación [anonimizado].

"TERCERO.- El 15 de octubre de 2019, por la Dirección General de Infancia, Familias y Natalidad se dictó Resolución inadmitiendo la solicitud formulada, que fue notificada a la interesada el 16 de octubre de 2019, alegándose como causa de inadmisión la prevista en el artículo 18.1.b) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que establece como causa de inadmisión de las solicitudes de acceso a la información pública las referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, al determinar que el Reglamento interno del Centro de Primera Acogida de Hortaleza es un documento interno de organización y funcionamiento del Centro, dirigido a los menores de edad que residen en él y a los equipos que desarrollan su labor profesional en el mencionado Centro.

CUARTA.- No obstante, se adjunta dicho Reglamento interno, en caso de que el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno considere que debe trasladarse al solicitante".

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2.

En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las Comunidades Autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de esta previsión, han suscrito convenio con este Organismo las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Comunidad de Madrid y Castilla-La Mancha, así como las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.

3.

De acuerdo con el artículo 13 de la LTAIBG, se entiende por información pública "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

Por lo tanto, la Ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación con información que ya existe, por cuanto está en posesión del Organismo que recibe la solicitud, bien porque el mismo la ha elaborado o bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que le encomienda.

Este concepto debe ser entendido en relación con las finalidades de la LTAIBG. Según su Preámbulo, la transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podemos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos.

Así, el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, tal como está configurado en esta norma, debe analizarse en relación con el interés público que pueda tener la divulgación de la información que se solicita.

4.

Aclarados estos aspectos, procede centrarse en el análisis de las circunstancias de este caso.

El objeto de la solicitud de información es el Reglamento de Régimen Interior (RRI) del Centro de Primaria Acogida de Hortaleza. La Comunidad de Madrid consideró aplicable la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1 b¹) de la LTAIBG. Por tanto, lo primero que procede analizar es si la aplicación de esta causa de inadmisión es correcta en este caso.

Para facilitar la tarea, el Criterio interpretativo 6/2015, elaborado por este CTBG aporta una interpretación sobre lo que puede entenderse como información auxiliar o de apoyo de este tipo. Según este Criterio, es preciso tener en cuenta que "es el carácter auxiliar o de apoyo de este tipo de información y no el hecho de que se denomine como una nota, un borrador, resumen o informe interno lo que conlleva la posibilidad de aplicar la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b), de la Ley 19/2013". Así, puede considerarse una solicitud inadmitida a trámite por esta causa cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:

1. Cuando contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad.
2. Cuando lo solicitado sea un texto preliminar o borrador sin la consideración de final.
3. Cuando se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud.
4. Cuando la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento.
5. Cuando se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final.

A la hora de aplicar una causa de inadmisión se debe tener en cuenta que la LTAIBG configura de forma amplia el derecho de acceso a la información pública. Según se expresa en su Preámbulo, este derecho solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información –derivado de lo dispuesto en la Constitución Española– o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos.

Al respecto, el Tribunal Supremo, en su Sentencia de 16 de octubre de 2017, dictada en el Recurso de Casación nº 75/2017, afirmaba que "[...] Esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, y no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1. (...) sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información".

De ello deriva que la aplicación de una causa de inadmisión debe realizarse con carácter restrictivo, lo que implica que la administración que la considera concurrente lo justifique suficientemente. Hay que recordar que la aplicación de una de estas causas conlleva la inadmisión de la solicitud del ciudadano y la finalización del procedimiento, de ahí también la importancia de su justificación.

En este caso, la administración considera que el RRI es información auxiliar o de apoyo por ser un "documento interno de organización y funcionamiento del Centro, dirigido a los menores de edad que residen en él y a los equipos que desarrollan su labor profesional, tanto al equipo técnico y educativo, como al equipo de servicios generales y directivo".

A la vista de los criterios expuestos, en opinión de este Consejo la aplicación de esta causa no resulta invocable en este caso. Tal y como señala la Fundación Raíces en su escrito de reclamación, el hecho de que se trate de un documento de uso interno no significa que se trate de información auxiliar o de apoyo. Un reglamento de régimen interno de un centro público en ningún caso tendrá este carácter, dado que es una norma que regula la organización y el funcionamiento del órgano, centro o entidad a la que se refiere. Puesto que se trata de un centro dependiente de una administración autonómica, el texto de este reglamento no sólo es público, en el sentido de que es información elaborada por la administración y cuya divulgación tiene un interés público, sino que además, sería recomendable su publicación en el Portal de Transparencia de la Comunidad.

En cualquier caso, llama la atención que la Comunidad de Madrid haya inadmitido la solicitud por considerar que se trata de información auxiliar y que una vez interpuesta reclamación, haya remitido el Reglamento para su traslado a la Fundación reclamante.

Respecto al resto de argumentos esgrimidos por la administración autonómica, este Consejo comparte las alegaciones realizadas por la Fundación Raíces en su escrito de reclamación.

Por lo que respecta a lo indicado sobre el Ministerio Fiscal y el Defensor del Pueblo, éstos ejercen funciones de supervisión sobre todas las administraciones públicas y son distintas e independientes de las que ejerce este Consejo. Admitir el razonamiento de la administración supondría negar la relevancia para el control de la actuación pública de la transparencia y el derecho de acceso a la información.

En cuanto a la condición de interesado, se recuerda que el derecho de acceso a la información está previsto para su ejercicio por "todas las personas" (artículo 12 de la LTAIBG). El sentido de esta ley es precisamente, que cualquier ciudadano pueda tener acceso a la información pública.

Unido a lo anterior, este Consejo ha indicado repetidamente, no es necesario que la persona –física o jurídica– que solicite la información motive su petición, ni que la solicitud guarde ninguna relación con las actividades que realiza. El objetivo de la transparencia es que el ciudadano pueda conocer cómo actúan las administraciones públicas y otras entidades que manejan fondos públicos o ejercen funciones públicas. De esta forma, la ciudadanía tiene mayor control sobre la actuación pública.

5.

Finalmente, la información ha sido trasladada a la reclamante por este CTBG tras haber sido remitida por la Comunidad de Madrid junto con informe de alegaciones. Por tanto, fuera de plazo y tras la interposición de una reclamación, trámite que podría haberse evitado si la Comunidad hubiese remitido el RRI tras la presentación de la solicitud de información.

Las reglas generales del procedimiento de ejercicio del derecho de acceso a la información pública se abordan en los artículos 17 a 22 de la LTAIBG, especificándose en el artículo 20 los plazos para la resolución de las solicitudes de información.

Del anterior precepto se infieren dos consideraciones. La primera consiste en la existencia de una regla procedimental específica aplicable a aquellos casos de considerables solicitudes de información en atención a su volumen o complejidad. En efecto, en el segundo párrafo del artículo 20.1 de la LTAIBG se prevé que cuando concurra el supuesto de que "el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante", la consecuencia jurídica será que la administración pública que ha de resolver la solicitud de acceso a la información tiene la posibilidad de ampliar el plazo de un mes del que dispone para dictar y notificar la resolución por otro mes adicional.

La Comunidad de Madrid, en el presente caso, no aplicó la ampliación del plazo acabada de reseñar, tal y como se deduce de los antecedentes obrantes en el expediente, de modo que disponía de un mes para dictar y notificar la resolución en materia de acceso a la información solicitada.

La segunda consecuencia que se deriva del señalado precepto, que guarda relación con la anterior, consiste en que el artículo de referencia vincula el comienzo del cómputo del plazo de un mes del que dispone la administración para resolver, mediante resolución expresa o por silencio administrativo, a la fecha en la que la solicitud tenga entrada en el registro del órgano competente para resolver. En el presente caso, según se desprende de los antecedentes que obran en el expediente, tal fecha es el 2 de julio de 2019, de manera que el órgano competente disponía de un mes -hasta el 2 de agosto de 2019- para dictar y notificar la correspondiente resolución. El plazo no se cumplió. La respuesta de la administración es de 15 de octubre, aunque se desconoce el día exacto en que se practicó la notificación. El Reglamento no fue trasladado hasta el 13 de enero, trámite que se realizó por este Consejo, tras haberlo recibido el 16 de diciembre junto con las alegaciones de la Comunidad.

Para estos casos en que la información se concede, pero fuera del plazo establecido en la LTAIBG, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno mantiene el criterio de estimar por motivos formales la reclamación planteada, puesto que lo apropiado hubiera sido facilitar toda la información directamente al solicitante en el plazo legalmente establecido de un mes desde que la administración recibió la solicitud de acceso, conforme al artículo 20.1 de la LTAIBG.

RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede ESTIMAR por motivos formales la reclamación presentada, por constituir información pública en virtud de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 e) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.