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Resolución reclamación art. 24 LTAIBG
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Número y fecha de resolución: indicados al margen.
Número de expediente: 1481/2024
Fecha Firma: 21/07/2025
Reclamante:
Presidente
Organismo: MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y
COOPERACIÓN.
Sentido de la resolución: Desestimatoria.
Número: 2025-0884 Fecha: 21/07/2025
Palabras clave: dictamen, Comisión Europea, procedimiento en curso, art.4
Reglamento (UE) 1049/2001.
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I. ANTECEDENTES
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 19 de julio de
2024 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN
EUROPEA Y COOPERACIÓN, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno 1 (en adelante,
LTAIBG), la siguiente información:
«Según la Comisión Europea, España pone obstáculos injustificados a las empresas
que llevan a cabo obras en los sectores de instalaciones de gas, de aire
acondicionado, de electricidad y otras, al impedirles subcontratar determinadas
actividades con profesionales cualificados y al obligarlas a disponer internamente
de éstas competencias, lo que ha motivado que la Comisión haya iniciado un
procedimiento de infracción [INFR (2023)4009], remitiendo a España un dictamen
motivado el 23 de mayo de 2024 para que adopte las medidas necesarias para
cumplir con el Derecho de la Unión.
https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12887
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Solicito acceso a dicho dictamen motivado.»
2. Mediante resolución de 9 de agosto de 2024, el Ministerio deniega el acceso a la
información solicitada en los siguientes términos:
«(…) El objeto de la solicitud refiere, por tanto, a conocer el contenido del dictamen
motivado relacionado con el expediente (2023) 4009 contra España, y que
actualmente se halla abierto y en fase de investigación y análisis por parte de la
Comisión Europea. Particularmente, la apertura del procedimiento fue llevada a
cabo a través de carta de emplazamiento notificada el 14 de julio de 2023, a la que
siguió un dictamen motivado notificado el 23 de mayo de 2024.
De acuerdo con la citada Ley 19/2013, en su disposición adicional primera apartado
segundo, se regirán por su normativa específica aquellas materias que tengan
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previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información.
Bajo esta premisa, deberá tenerse en cuenta la aplicación del Reglamento (CE)
1049/2001, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo
al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la
Comisión, en cuanto que contempla la regulación de acceso a documentos en el
marco de procedimientos de infracción incoados por la Comisión Europea contra
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Estados miembros.
El citado Reglamento (CE) 1049/2001 establece una serie de “excepciones” al
derecho de acceso, que vienen contempladas en el artículo 4. En concreto, el
apartado 2 del artículo 4, prescribe la obligación de denegar el acceso a los
documentos cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección del objetivo
de las actividades de investigación, salvo que su divulgación revista un interés
público superior.
Esta excepción debe considerarse aplicable tanto a los documentos generados por
la institución europea como a los elaborados por las autoridades españolas en
cuanto que, de manera conjunta, forman parte integrante de la investigación y, por
ende, del expediente de infracción. De otro modo, la aplicación de la excepción
carecería de plena eficacia.
En efecto, los documentos que el solicitante desea obtener forman parte de un
expediente relativo a una investigación en curso sobre una posible vulneración del
Derecho de la UE. En este procedimiento la Comisión no ha finalizado su
investigación y decisión para, en su caso, plantear el caso ante el Tribunal de
Justicia de la Unión. Por ello, su divulgación en este momento iría en detrimento de
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la protección del objeto de la investigación. Además, no concurre un interés público
superior que desvirtúe la excepción y que haya sido alegado por el solicitante.
En consideración a lo expuesto anteriormente, se resuelve denegar el acceso al
dictamen motivado del expediente de infracción (2023)4009, enviado por la
Comisión al Reino de España el 25 de mayo de 2024 por los motivos anteriormente
expuestos. (…)»
3. Mediante escrito registrado el 12 de agosto de 2024, el solicitante interpuso una
reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el
Consejo) en aplicación del artículo 242 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto que
no ha recibido respuesta a su solicitud.
«La solicitud de acceso se deniega aduciendo la excepción prevista por el artículo
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4.2 del Reglamento europeo 1049/2001 sobre acceso del público a documentos del
Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, en concreto cuando la
divulgación "suponga un perjuicio para la protección del objetivo de las actividades
de inspección, investigación y auditoría, salvo que su divulgación revista un interés
público superior." (…)
Pero, con independencia de que esto no es así, pues si se ha remitido un dictamen
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motivado a España como consecuencia de un procedimiento de infracción incoado
en el año 2023, es porque las investigaciones ya se han realizado y se ha concluido
que España puede haber infringido el Derecho de la Unión, lo cierto es que la
alegación de la excepción carece del más mínimo sustento probatorio.
La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Tribunal General) ha
dicho que: "para justificar la denegación de acceso a un documento, no basta, en
principio, con que ese documento esté comprendido en el ámbito de una actividad
o de un interés mencionado en el artículo 4 del Reglamento 1049/2001, sino que la
institución de que se trate debe explicar también de qué modo el acceso a ese
documento puede perjudicar de manera concreta y efectiva el interés protegido por
una excepción establecida en dicho artículo y que el riesgo de perjuicio a dicho
interés es razonablemente previsible y no puramente hipotético" (Sentencia de 14
de julio de 2021, párrafo 63, ECLI:EU:T:2021:445). Tampoco se ha realizado, tal
como la jurisprudencia de dicho Tribunal establece (sentencia de 1 de julio de 2008,
ECLI:EU:C:2008:374), ponderación alguna entre los intereses opuestos respecto a
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a24
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la negación, sin más, de que en el caso concurra, o no, un interés público superior
que prevalezca sobre la excepción alegada.
La denegación del acceso a la información pública demandada es, por tanto,
meramente instrumental o retórica, figurada en suma, sin ninguna base material,
pues no se acredita un perjuicio real y efectivo, derivado de facilitar el acceso al
dictamen motivado solicitado.»
4. Con fecha 14 de agosto de 2024, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio
requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la
solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere
pertinentes. El 30 de agosto tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito
en el que se señala lo siguiente:
Número: 2025-0884 Fecha: 21/07/2025
«(…) A la vista de la Reclamación presentada y de que la documentación que se
solicita se refiere a un procedimiento de infracción incoado por la Comisión Europea,
se ha procedido a consultar a los servicios de la Comisión su opinión sobre si
procede dar acceso o no a la documentación solicitada, en aplicación del artículo
19 de la mencionada ley 19/2013 y del artículo 5 del Reglamento 1049/2001, del
Parlamento Europeo y del Consejo, relativo al acceso del público a los documentos
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del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión.
Con fecha 22 de agosto de 2024 se recibió respuesta de la unidad competente de
la Comisión Europea (DG Growth – Access to documents team GROW/B1 –
Planning and Briefings) que se ha pronunciado en los siguientes términos:
“Su solicitud se refiere al dictamen motivado enviado por la Comisión Europea a
España el 23 de mayo de 2024 [ref. C (2024) 3366/SGD (2024) 7430] en la
investigación en curso relativa a una posible infracción del Derecho de la UE
(2023/4009). Tras examinar el documento solicitado en virtud de las disposiciones
del Reglamento (CE) n.º 1049/2001 relativo al acceso del público a los documentos,
consideramos que no puede concederse el acceso, ya que su divulgación supondría
un perjuicio para la protección del objetivo de la investigación en curso. En
particular, la divulgación del dictamen motivado en este momento afectaría al clima
de confianza mutua entre las autoridades del Estado miembro y la Comisión, que
es necesario para que puedan resolver el asunto evitando tener que recurrir al
Tribunal de Justicia. Es por ello que, la excepción establecida en el artículo 4,
apartado 2, tercer guion, del Reglamento (CE) n.º 1049/2001, se aplica. Por favor,
tome note de que hemos estudiado la posibilidad de conceder un acceso parcial.
Esto no fue posible, ya que no podía establecerse una separación entre la
información contenida en el documento que afectaba o no a la confidencialidad de
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la investigación en curso. Del mismo modo, las excepciones establecidas en el
artículo 4, apartado 2, y en el artículo 4 (3) del Reglamento (CE) 1049/2001 no se
aplican a menos que la divulgación del documento revista un interés público
superior. Hemos examinado si existe una razón imperiosa de interés público, pero
no hemos podido identificar tal interés”
Visto lo anterior, esta Secretaría de Estado confirma los argumentos expuestos en
la Resolución de denegación de acceso, ratificados por parte de la Comisión
Europea, en el sentido que se determina a continuación:
1. No cabe alegar que el envío de un dictamen motivado por la Comisión Europea
pone fin a las investigaciones y/o presupondría una determinación de un
incumplimiento de la normativa comunitaria. De hecho, las investigaciones en
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relación al expediente de infracción INFR (2023)4009 no han concluido, y es por ello
que el expediente de infracción sigue abierto. En este caso concreto, la Comisión
decidió iniciar un procedimiento de infracción contra el Reino de España mediante
el envío de una carta de emplazamiento en fecha de 14 de julio de 2023 para,
posteriormente, con fecha 23 de mayo de 2024, avanzar en la fase administrativa
del mismo con el envío un dictamen motivado en virtud del artículo 258 del TFUE,
sin que todavía haya finalizado ella fase de investigación. Tampoco se puede
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afirmar que “se haya concluido que España puede haber infringido el Derecho de la
Unión”, ya que la investigación por parte de la Comisión todavía no ha concluido y
el Tribunal de Justicia de la Unión Europea no se ha pronunciado. Se recuerda que
la competencia para declarar que un Estado miembro ha incumplido el derecho de
la Unión corresponde exclusivamente al Tribunal de Justicia de la Unión Europea,
previa demanda presentada por la Comisión Europea, tal y como resulta de los
artículos 258 a 260 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
2. Tampoco se puede alegar falta de sustento probatorio, ya que la jurisprudencia
del TJUE establece una presunción general de que la divulgación de documentos
relativos a expedientes en fase de investigación socavaría la protección del objetivo
de las actividades de investigación protegido por el artículo 4(2), tercer guion, del
Reglamento (CE) nº 1049/2001. En efecto, la denegación de acceso a información
pública en el ámbito de procedimientos por incumplimiento ha sido confirmada por
la jurisprudencia del TJUE de la que cabe hacer referencia a la sentencia de 14 de
noviembre de 2013 en los asuntos acumulados C-514/11 y C-605/11 (Liga para a
Protecção da Natureza (LPN) y Finlandia v Comisión), que declaraba (párrafos 63-
66) que "la divulgación durante la fase administrativa previa de los documentos
correspondientes a un procedimiento por incumplimiento podría dar lugar a que se
modificara la naturaleza y el desarrollo de dicho procedimiento, habida cuenta de
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que, en tales circunstancias, podría resultar más difícil todavía que se iniciara un
proceso de negociación y se llegara a un acuerdo entre la Comisión y el Estado
miembro involucrado que pusiera fin al incumplimiento reprochado, a fin de hacer
posible la observancia del Derecho de la Unión y de evitar un recurso judicial. (…)”
El Tribunal de Justicia confirmó la sentencia anterior del Tribunal de Primera
Instancia (ahora, el Tribunal General) en el asunto T-191/99 que establecía que la
confidencialidad que los Estados miembros tienen derecho a esperar de la Comisión
“perdura incluso tras la interposición del recurso ante el Tribunal de Justicia debido
a que no puede excluirse que las negociaciones entre la Comisión y el Estado
miembro correspondiente, encaminadas a que éste se atenga voluntariamente a
las exigencias del Tratado, puedan seguir durante el procedimiento judicial y hasta
el pronunciamiento de la sentencia del Tribunal de Justicia. Preservar este objetivo,
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a saber, la solución amistosa de la controversia entre la Comisión y el Estado
miembro correspondiente antes de la sentencia del Tribunal de Justicia, justifica, en
nombre de la protección del interés público relativo a las actividades de inspección
e investigación y a los procedimientos judiciales[...] la denegación de acceso a los
escritos de requerimiento y a los dictámenes motivados redactados en el marco del
procedimiento del artículo 226 CE (ahora: 258 TFUE)” (Sentencia del 11 de
diciembre 2011 en el asunto T-191/99, Petrie and others v Commission, apartado
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68).
3. Por último correspondería al solicitante en todo caso alegar una causa de interés
público superior que desvirtúe la excepción al derecho de acceso prevista en el
artículo 4(2) del Reglamento (CE) 1049/2001, que regula el acceso a documentos
en el marco de procedimientos de infracción incoados por la Comisión Europea
contra Estados miembros. En este caso el interés manifestado por el interesado
para acceder al dictamen motivado no constituye un interés público superior en el
sentido del artículo 4(2), del Reglamento (CE) nº 1049/2001 sino un interés privado.»
Finaliza el Ministerio indicando que la Comisión Europea hace pública información
relativa a procedimientos de infracción a través de notas de prensa, y recoge todos
los procedimientos de infracción de la UE desde el año 2002 hasta la fecha, en el
siguiente enlace:
https://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringements-
proceedings/infringement_decisions/index.cfm.
5. El 30 de agosto de 2024, se concedió audiencia al reclamante para que presentase
las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 5 de septiembre en
el que señala, en resumen y en lo que aquí interesa, lo siguiente:
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«(…) A este respecto, conviene recordar que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia
de la Unión Europea (sentencia de 16 de julio de 2015, párrafo 56,
ECLI:EU:C:2015:489), ha señalado que:
“La transparencia del proceso seguido por una autoridad pública para adoptar un
acto de esa naturaleza contribuye en efecto a conferir a esa autoridad una mayor
legitimidad a los ojos de los destinatarios de ese acto y a elevar la confianza de
éstos en esa autoridad (…).”
(…)
Por resolución fechada en la antefirma el 8 de agosto de 2024, aunque firmada
digitalmente al día siguiente, el director general de Coordinación del Mercado
Interior y otras Políticas Comunitarias decide denegar el acceso al dictamen
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motivado interesado. Lo hace al amparo del Reglamento (CE) 1049/2001, sobre
acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la
Comisión, ya que se trata de acceder a un documento de la Comisión Europea.
Pero -y esto es especialmente importante a efectos de confirmar la competencia de
este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno para resolver la presente
reclamación- lo hace sin consultar a la institución autora del documento (la
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Comisión Europea) y sin remitirle tampoco a ella la solicitud de acceso, lo que quiere
decir que el Ministerio de Asuntos Exteriores ha entendido que la denegación de la
solicitud era clara. Así se desprende el artículo 5 del Reglamento (CE) 1049/2001:
(…)
Sin embargo, como consecuencia de la interposición de la presente reclamación, la
Dirección general de Coordinación del Mercado Interior y otras Políticas
Comunitarias cambia incoherentemente de postura -aunque lo haga de manera
ilusoria, según veremos después-, y procede a formular una novedosa consulta a
los servicios de la Comisión Europea en los siguientes términos, tal como describe
en su escrito de alegaciones de 28 de agosto de 2024: (…)
(…)
Primero: es incierto que se hayan solicitado, en plural, documentos que formen parte
del expediente de investigación, sino que únicamente se ha solicitado acceder a un
solo documento, que es el dictamen motivado con el que finaliza dicho
procedimiento de investigación.
Segundo: es incierto que esa investigación esté en curso pues, de ser así, no se
podría haber emitido el dictamen motivado en el que se han constatado las
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infracciones que, a juicio de la Comisión Europea, está cometiendo el Reino de
España.
Tercero: al haber finalizado las investigaciones, carece de sentido apelar a que la
divulgación del dictamen motivado vaya en detrimento de la protección del objeto
de la investigación, una apelación por lo demás genérica y abstracta, en la que no
se acredita, de modo concreto, en qué forma se produciría ese perjuicio.
(…)
Es decir, que si se ha emitido el dictamen motivado es porque la Comisión Europea
ha estimado que el Reino de España ha incumplido obligaciones que le incumben
en virtud de los Tratados. Y además lo ha hecho, como dice el artículo 258 del
Tratado, después de que España haya presentado sus observaciones.
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(…)
Por consiguiente, a lo que en realidad se está apelando es a la excepción descrita
por el artículo 4.3, último párrafo, del Reglamento (CE) 1049/2001), es decir la
referida a aquellos casos en los que la divulgación del documento interesado pueda
perjudicar gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, que no se
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invoca en la resolución reclamada porque ésta excepción solo se refiere a
documentos que contengan opiniones para uso interno, en el marco de
deliberaciones o consultas previas en el seno de la institución, incluso después de
adoptada la decisión, requisitos que no se dan en el dictamen motivado.
Tampoco se invoca la excepción descrita por el artículo 4.2, segunda frase, del
Reglamento (CE) 1049/2001), que se refiere a aquellos supuestos en los que la
divulgación del documento solicitado suponga un perjuicio para la protección de los
procedimientos judiciales, puesto que el recurso por incumplimiento ante el Tribunal
de Justicia de la Unión Europea no se ha promovido por la Comisión.
(…)
Baste señalar al respecto que no existe obligación alguna de motivar o justificar las
solicitudes de acceso a la información pública, ni en el Reglamento (CE) 1049/2001
(artículo 6.1), ni en la Ley 19/2013 de transparencia (artículo 17.3), ni en el Convenio
del Consejo de Europa sobre acceso a documentos públicos (Convenio de Tromsø
de 2009, artículo 4.1), ratificado por España mediante Instrumento de 9 de junio de
2023.
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En cualquier caso, teniendo en cuenta que no concurre la excepción de acceso a la
información pública demandada, carece de sentido interrogarse acerca de si
concurre o no un “interés público superior que desvirtúe la excepción”.
(…)
(…) La explicación de este proceder errático y desubicado es bien sencilla y se debe
a la recientísima sentencia del Tribunal Supremo de 4 de julio de 2024
(ECLI:ES:TS:2024:3652), que ha desestimado el recurso de casación interpuesto por
la representación procesal de la Dirección general de Coordinación del Mercado
Interior y otras Políticas Comunitarias en un supuesto similar al presente, en el que
un abogado solicitó acceso al dictamen motivado de la Comisión Europea remitido
al Reino de España el 25 de enero de 2018, instándole a reformar el régimen de
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responsabilidad patrimonial del Estado, regulado en las leyes 39/2015 y 40/2015,
por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea, que acabó en una condena a
España por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su sentencia de 28 de
junio de 2022 (ECLI:EU:C:2022:503) que, por cierto, sigue sin cumplir.
El Tribunal Supremo, en esa sentencia de 4 de julio de 2024 precisa que:
“el debate que se nos somete no se centra en si procedía o no la denegación del
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acceso al dictamen motivado, sino en si se ajustó a la legalidad que fuera la
Administración española la que la acordara.”
sentando el criterio de que la sentencia recurrida en casación:
“de manera razonable, atiende a la regla del artículo 5 del Reglamento (CE)
1049/2001, que es la de consultar a la institución de que se trate -aquí, a la
Comisión Europea- o, alternativamente, remitirle la solicitud, frente a la excepción
consistente en que sea el Estado el que resuelva por ser clara la solución. No
habiéndose demostrado esa claridad, no cabe reprochar a la Sala de instancia que
siga la regla en vez de la excepción. Ese pronunciamiento no cierra el paso a que
sea la Administración española la que decida pero sí a que lo haga sin la indicada
constancia y sin ninguna explicación mínimamente precisa.”
Y por eso, ante la presente reclamación, para cubrir la omisión en los términos que
señala esa reciente sentencia del Tribunal Supremo (esto es, que hay que consultar
a la institución de que se trate, en este caso a la Comisión Europea, o bien remitirle
la solicitud, lo que no se hizo), se procede a realizar una consulta apresurada y fuera
de lugar, además a una unidad sin ninguna competencia para decidir sobre el
acceso al dictamen motivado, que se identifica, sin más datos, como “DG Growth –
Access to documents team GROW/B1 –Planning and Briefings”.
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Finaliza sus alegaciones señalando que, además, la consulta no se ha dirigido al
órgano competente, por lo que considera que se ha producido un fraude
procedimental y subrayando que la resolución reclamada es incompatible con los
principios generales del derecho de la Unión Europea en materia de transparencia
que inspiran el Reglamento (CE) 1049/1991.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG3 y en el artículo
13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del
Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I.4, el presidente de esta Autoridad
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Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que,
en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG5, se presenten frente a las resoluciones
expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a
la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los
contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en
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poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y
que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un
concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos
específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota
su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza
“pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los
sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus
funciones”.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso
a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la
concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a38
https://www.boe.es/eli/es/rd/2024/07/02/615
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&p=20181206&tn=1#a24
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a12
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3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que
figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso al dictamen motivado, de 23
de mayo de 2024, emitido por la Comisión Europea en relación con el procedimiento
de infracción INFR (2023) 4009 incoado a España, por incumplimiento del derecho
de la Unión en materia de cualificaciones profesionales en el sector de la
construcción.
El Ministerio requerido dictó resolución denegando el acceso con fundamento en lo
dispuesto en el artículo 4.2 del Reglamento (CE) 1049/2001, del Parlamento Europeo
y del Consejo, de 30 de mayo, relativo al acceso del público a los documentos del
Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, al tratarse de una información
elaborada por la Comisión Europea en el seno de un procedimiento de infracción. El
citado precepto prevé la posibilidad de denegar el acceso a documentación cuya
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divulgación suponga un perjuicio para la protección del objetivo de las actividades
de investigación, lo que concurre en este caso —según el Ministerio— al tratarse de
documentos que integran el expediente de una investigación que se encuentra en
curso.
Con posterioridad, en el trámite de alegaciones de este procedimiento, señala que ha
elevado consulta a la Comisión Europea para que se pronuncie sobre el acceso al
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dictamen motivado, recibiéndose repuesta denegatoria en la que se pone de
manifiesto que: (i) se afectaría a la investigación en curso, en particular al clima de
confianza de las negociaciones entre España y la Comisión Europea para resolver el
asunto antes de recurrir al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) (ii) no
resulta posible el acceso parcial, que se ha estudiado, al no ser posible la separación
entre información confidencial y la que no lo es.
4. Sentado lo anterior es necesario aclarar que, dada la naturaleza de la documentación
solicitada (dictamen motivado de la Comisión Europea en procedimiento de
infracción del derecho de la Unión Europea), resultaba en efecto de aplicación lo
dispuesto en el artículo 5 del Reglamento (CE) 1049/2001 según cuyo tenor:
«Cuando un Estado miembro reciba una solicitud de un documento que obre en su
poder y que tenga su origen en una institución, consultará a la institución de que se
trate para tomar una decisión que no ponga en peligro la consecución de los
objetivos del presente Reglamento, salvo que se deduzca con claridad que se ha de
permitir o denegar la divulgación de dicho documento.
Alternativamente, el Estado miembro podrá remitir la solicitud a la institución.»
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En este caso el Ministerio dictó resolución denegatoria sin consultar previamente a la
Comisión Europea (autora del dictamen motivado) y sin razonar en su resolución el
porqué en ese caso resultaba evidente (o se deducía con claridad) que procedía la
denegación acordada, tal como se exige en la jurisprudencia del Tribunal sentada en
la STS de 4 de julio de 2024 (ECLI:ES:TS:2024:3652) —que trae a colación el propio
reclamante—.
En la citada sentencia —que versa sobre el acceso el acceso a un dictamen motivado
de la Comisión en un procedimiento de infracción— se precisa que la cuestión objeto
de pronunciamiento «no se centra en si procedía o no la denegación del acceso al
dictamen motivado, sino en si se ajustó a la legalidad que fuera la Administración
española la que la acordara. Dicho de otro modo, el Abogado del Estado reprocha a
la sentencia de instancia que considerara contraria al artículo 5 del Reglamento la
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resolución administrativa impugnada y no advirtiera que "con toda claridad" la
consecución de los objetivos del Reglamento (CE) 1049/2001 imponía dicha
denegación por ella misma.» Y sobre este particular, en respuesta a la cuestión de
interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia que se suscitaba, se
señala que «el artículo 5 del Reglamento (CE) 1049/2001 exige una justificación
mínimamente precisa para que el Estado pueda resolver por sí mismo una solicitud
R CTBG
de acceso ».
A la citada conclusión llega la sentencia tras señalar que, estos casos, la regla
general es la de consultar a la institución europea de que se trate o, alternativamente,
remitirle la solicitud; siendo la excepción la de que sea el Estado el que resuelva, por
ser clara, la solución. Ello no significa, señala la Sala, que se cierre el paso «a que sea
la Administración española la que decida pero sí a que lo haga sin la indicada
constancia y sin ninguna explicación mínimamente precisa.»
En este caso, si bien la resolución reclamada denegó el acceso directamente —
alegando el perjuicio que supondría la divulgación de la información para una
investigación que está en curso, pero sin mencionar en ningún momento por qué
razones se decidía directamente sin remisión o consulta a la Comisión Europea—,
durante la sustanciación de este procedimiento ha procedido a realizar la
mencionada consulta que ha obtenido respuesta de la Comisión. A esta consulta
tardía no cabe atribuirle los efectos que pretende el reclamante pues, si bien se ha
realizado en un momento posterior al que debió realizarse, se ha subsanado la
omisión padecida en el procedimiento —en cumplimiento, seguramente, de la
jurisprudencia sentada un mes antes— sin que el reclamante haya sufrido
indefensión alguna en la medida en que se le ha dado traslado de lo alegado por la
Comisión.
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5. Por lo que concierne al fondo de la cuestión, no puede desconocerse que la Comisión
Europea considera que la información debe denegarse con fundamento en lo
dispuesto en el artículo 4. 2 del Reglamento 1049/2001 según cuyo tenor «las
instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un
perjuicio para la protección de: (…) -el objetivo de las actividades de inspección,
investigación y auditoría, salvo que su divulgación revista un interés público
superior»,
En este sentido señala la Comisión que la divulgación de la información «afectaría al
clima de confianza mutua entre las autoridades del Estado miembro y la Comisión,
que es necesario para que puedan resolver el asunto evitando tener que recurrir al
Tribunal de Justicia» y ello ha de vincularse, necesariamente, a la garantía de la
confidencialidad en los procesos de toma de decisión que se contempla en el artículo
Número: 2025-0884 Fecha: 21/07/2025
14.1.k) LTAIBG como posible límite al acceso a la información que obra en poder de
las autoridades e instituciones españolas. De lo anterior se desprende que, contra lo
sostenido por el reclamante en sus escritos, el procedimiento de infracción contra
España sigue abierto —como de hecho consta en la web de la Comisión de la Unión
Europea en la que se da noticia de estos casos—, sin que se haya procedido a remitir
el caso al Tribunal de Justicia.
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Lo anterior es relevante pues la remisión por parte de la Comisión de un dictamen
motivado a un Estado Miembro implica la apertura de un espacio de diálogo y de
posible adecuación de la normativa del Estado Miembro para evitar la apertura de
un proceso formal ante el Tribunal de Justicia; esto es, se abre un espacio en el que
el Estado miembro puede cumplir voluntariamente o, en su caso, justificar su posición.
Y ciertamente, ese espacio de deliberación y de negociaciones ha de preservarse del
conocimiento ajeno mientras tal procedimiento se encuentre en curso, sin perjuicio
de la posibilidad de acceso ulterior. Así lo ha establecido el Tribunal de Justicia de la
Unión Europea (TJUE) al entender que el dictamen motivado no pone fin a la primera
fase sino que forma parte procedimiento de incumplimiento —siendo en
consecuencia aplicable la jurisprudencia sentada en la STJUE de 14 de noviembre de
2013 (asuntos acumulados C-514/11 y C-605/11, párrafos 63-66) que cita el
Ministerio reclamado, así como la posterior STJUE de 5 de diciembre de 2019 (C-
642/18)—.
En consecuencia, habiendo emitido la Comisión Europea su opinión —favorable a la
restricción del acceso en este momento— en la que, además, se señala que no se ha
identificado el interés superior a favor de la divulgación ni ha sido posible conceder
un acceso parcial, este Consejo no puede sino confirmar la resolución del Ministerio
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(ampliada y completada en este procedimiento con la consulta a la Comisión), pues
es a la Comisión Europea a la que corresponde valorar la aplicación de la
confidencialidad, como recuerda el Tribunal Supremo en la citada STS de 4 de julio
de 2024 —«Y de la presunción de confidencialidad [las sentencias del TJUE invocadas
por la Abogacía del Estado] dicen que puede invocarse por la Comisión para denegar
el acceso a determinadas categorías de documentos pero no que sirva para que sea
el Estado miembro el que decida»— y la ha considerado plenamente aplicable en este
caso.
6. En conclusión, de acuerdo con lo expuesto, procede la desestimación de la
reclamación.
Número: 2025-0884 Fecha: 21/07/2025
III. RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR
la reclamación interpuesta frente al MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN
EUROPEA Y COOPERACIÓN.
R CTBG
De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia,
acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24
de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre8, de
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer
recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala
de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto
en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio,
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa9.
EL PRESIDENTE DEL CTBG
7 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887&tn=1&p=20181206#a23
8 https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a112
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1998-16718&p=20230301&tn=1#dacuarta
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Fdo.: José Luis Rodríguez Álvarez
Número: 2025-0884 Fecha: 21/07/2025
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