Acceso a las nóminas de los trabajadores municipales y altos cargos del Ayuntamiento de Torres de la Alameda

ANTECEDENTES

En respuesta a la Reclamación número RT/0171/2017 presentada por [anonimizado], el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, considerando los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos que se especifican a continuación, adopta la siguiente RESOLUCIÓN:

1.

Los hechos que han originado la presente Reclamación se inician cuando la ahora reclamante, concejal del Ayuntamiento de Torres de la Alameda -Madrid-, solicitó, por escrito registrado en dicha Corporación local el 15 de marzo de 2017, «copia de las nóminas de todos los trabajadores municipales incluidos altos cargos (eliminando de las mismas los datos de carácter personal) y manteniendo cualquier otro dato que no tenga dicha condición». Con posterioridad, mediante escrito registrado en el Ayuntamiento con fecha el 15 de abril de 2017 solicita, al amparo del artículo 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local y de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, y en virtud del artículo 17.2 del Reglamento Orgánico Municipal «Datos económicos y retribuciones de las nóminas de los trabajadores del mes de octubre de 2016 y noviembre de 2016 y paga extra diciembre. Todos los datos que figura en las mismas y que no sean de carácter personal, incluidos altos cargos de este Ayuntamiento».

Mediante Resolución del Alcalde-Presidente de 27 de abril de 2017 se traslada a la ahora reclamante que «en el caso de que el Concejal solicite el acceso a las nóminas, sería necesario el consentimiento del trabajador y del Alcalde», señalando expresamente que, «en todo caso, habrá de tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, que determina que los datos de carácter personal sólo podrán recogerse cuando se limiten a aquellos que resulten adecuados, pertinentes y no excesivos para el cumplimiento de la finalidad que se legitime. Además, no podrán destinarse a finalidades distintas para las que se hubieran obtenido». En este sentido, recuerda que «en las nóminas de los trabajadores, junto con la información relativa a la retribución económica, aparecen otros datos de carácter sensible como la cuenta corriente o incluso datos relativos a la afiliación sindical de los trabajadores», motivo por el que concluye señalando que «la información sobre las retribuciones de cada puesto de trabajo está recogida en el Anexo del Personal del Presupuesto del Ayuntamiento, accesible al público, en cuanto a cargo, retribuciones básicas y complementarias de cada puesto».

2.

Mediante escrito de 31 de mayo de 2017, por la Oficina de Reclamaciones de las Administraciones Territoriales de este Consejo, se dio traslado del expediente a la Secretaría General del Ayuntamiento de Torres de la Alameda a fin de que, en el plazo de quince días hábiles, formulasen las alegaciones que estimasen por conveniente, aportando, asimismo, toda la documentación en la que fundamentar las alegaciones que pudieran realizar.

A través de un escrito registrado en esta Institución el 15 de junio de 2017 se remiten las alegaciones que se estiman por conveniente, pudiendo sistematizarse de la siguiente manera:

• Por parte del Ayuntamiento se dio contestación a través de correo electrónico en la que se reconoce el derecho de acceso a los datos no protegidos apero no copia de las nóminas.
• Con motivo de la reiteración de la solicitud por parte de la ahora reclamante, se remitió escrito de Alcaldía mediante el que se le informaba de que podía acceder a la información solicitada mediante consulta de Anexo del Personal de los Presupuestos municipales accesible al público, en cuanto a cargo, retribuciones básicas y complementarias de cada puesto. A estos efectos, se adjunta al escrito de alegaciones el Anexo de Personal.
• A la vista de la reclamación interpuesta ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, se concreta de forma indubitada que lo solicitado son los datos económicos de las nóminas de los trabajadores, así como de los Concejales con dedicación (excepto datos de carácter personal) y no copia de las nóminas de los trabajadores y Concejales con dedicación, información trasladada a la ahora reclamante el pasado 13 de junio de 2017 según se acredita como copia de la información remitida que se adjunta a las alegaciones.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1.

De conformidad con lo previsto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con su artículo 38.2.c) y el artículo 8.2.d) del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de este organismo es competente para resolver, con carácter potestativo y previo a un eventual recurso contencioso-administrativo, las reclamaciones que se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2.

A tenor del artículo 24.6 de la LTAIBG, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno tiene competencia para conocer de las reclamaciones que regula dicho precepto

"salvo en aquellos supuestos en que las Comunidades Autónomas atribuyan dicha competencia a un órgano específico, de acuerdo con lo establecido en la disposición adicional cuarta de esta Ley"

"1. La resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 corresponderá, en los supuestos de resoluciones dictadas por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y su sector público, y por las Entidades Locales comprendidas en su ámbito territorial, al órgano independiente que determinen las Comunidades Autónomas. (…).

2. Las Comunidades Autónomas podrán atribuir la competencia para la resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. A tal efecto, deberán celebrar el correspondiente convenio con la Administración General del Estado, en el que se estipulen las condiciones en que la Comunidad sufragará los gastos derivados de esta asunción de competencias".

En desarrollo de las anteriores previsiones normativas el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Comunidad de Madrid (Consejería de Presidencia, Justicia y Portavocía del Gobierno) suscribieron el pasado 2 de noviembre de 2016 un Convenio para el traslado del ejercicio de la competencia para la resolución de las reclamaciones previstas en el citado artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno en los supuestos de resoluciones dictadas por aquella Administración Autonómica y por las Entidades Locales incluidas en su ámbito territorial, así como por los entes, organismos y entidades integrados en el sector público autonómico o local.

3.

Con carácter preliminar debemos señalar que esta Reclamación aborda el ejercicio del derecho de acceso a la información en el seno de una Corporación Local. Como ya se ha establecido en anteriores Resoluciones de este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno —entre otras, las Reclamaciones con número de referencia RT/0192/2016, RT/0194/2016 y RT/0195/2016 de 5 de diciembre— la primera cuestión que debemos analizar consiste en determinar cuál es el régimen jurídico aplicable a la correspondiente solicitud de acceso a la información —el previsto en la legislación de régimen local sobre acceso a la información de cargos públicos representativos locales o el contemplado con carácter general para todos los ciudadanos en la LTAIBG— antes de enjuiciar el fondo del asunto respectivo.

4.

Como se indica en el preámbulo de la LTAIBG, ésta regula el derecho de acceso a la información pública "que, no obstante ya ha sido desarrollado en otras disposiciones de nuestro ordenamiento". Entre las regulaciones previas del ejercicio del derecho de referencia destaca la relativa al acceso a la información por parte de los cargos representativos locales en el ejercicio de su función. De acuerdo con esta premisa, cabe recordar que este derecho se configura como un derecho fundamental en el ejercicio de su función representativa —artículo 23 de la Constitución Española—, que encuentra su configuración legal en el artículo 77 de la LrBRL, al prever que todos los miembros de las Corporaciones locales tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente o de la Junta de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función.

Los aspectos procedimentales del ejercicio de este derecho contemplado en el artículo 77 de la LrBRL se completan con las previsiones que, sobre el particular, haya podido establecer el legislador autonómico de desarrollo en materia de régimen local, así como por los artículos 14 a 16 del ROF. Estos preceptos reglamentarios abordan cuestiones como la consagración de la regla del silencio positivo cuando no se dicte resolución o acuerdo denegatorio en el término de cinco días, a contar desde la fecha de la solicitud; el reconocimiento de acceso a la información sin necesidad de autorización en los casos enunciados en el artículo 15; las reglas generales de consulta de la información; y, por último el deber de guardar reserva en relación con las informaciones que se les faciliten para hacer posible el desarrollo de su función.

Al margen de estas reglas procedimentales, tal y como se ha reiterado insistentemente por la jurisprudencia, el derecho fundamental de los cargos representativos locales al acceso a la información de su respectiva entidad local tiene dos vías de protección ordinaria —el recurso potestativo de reposición y el recurso contencioso-administrativo—, a las que hay que sumar dos garantías adicionales como son, por una parte, el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona regulado en los artículos 114 a 121 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, y, por otra parte, la vía del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Como puede apreciarse, en definitiva, el ordenamiento jurídico regula un procedimiento específico de acceso a la información por parte de cargos representativos locales en el ejercicio de su función basado en la consideración de que se trata de un derecho fundamental.

5.

Tras la entrada en vigor de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, en consecuencia, existen dos vías en virtud de las cuales los cargos representativos locales pueden ejercer el derecho de acceso a la información de su respectiva entidad local. La primera de ellas es la específica prevista en la legislación de régimen local —artículos 77 LrBRL y 14 a 16 ROF— cuyas características esenciales se han reseñado anteriormente. Esta será la vía habitual y ordinaria de ejercicio del derecho fundamental de referencia debido, sobre todo, tanto al alcance del acceso a la información como a las garantías jurisdiccionales que incorpora.

La segunda vía que pueden emplear los concejales es la regulada con carácter general en el Capítulo III, del Título I, de la LTAIBG, desde el momento en que el artículo 12 de la misma prevé que la titularidad del derecho de acceso a la información corresponde a "todas las personas". En este caso concreto, los concejales podrán ejercer el derecho de acceso a la información en los términos señalados, así como utilizar el régimen de impugnaciones previsto en el artículo 24 de la LTAIBG ante el órgano competente, según las reglas contempladas en el artículo 24.6 y la Disposición adicional cuarta de la citada LTAIBG.

De acuerdo con lo anterior, pueden señalarse las siguientes conclusiones:

• El régimen jurídico del derecho de acceso a la información por parte de los cargos públicos representativos locales en el ejercicio del ius in officium ex artículo 23 CE, se concreta en los artículos 77 de la LrBRL, en aquellos preceptos de la Ley autonómica de régimen local que, en desarrollo de las bases estatales, pudiesen regular esta materia y en los artículos 14 a 16 del ROF.
• Asimismo, los cargos representativos locales podrán ejercer el derecho de acceso a la información regulado en los artículos 12 y siguientes de la LTAIBG.

6.

La determinación del régimen jurídico aplicable a la solicitud de referencia resulta indispensable a fin de garantizar la seguridad jurídica y evitar cualquier confusión en el uso de las distintas vías de acceso a la información de que disponen los cargos representativos locales por cuanto, además, el alcance de uno y otro es distinto.

Ambas vías, a pesar de compartir un vínculo común con la cláusula de Estado democrático ex artículo 1.1 de la Constitución, obedecen a lógicas y presupuestos diferentes. Por una parte, la vía de acceso a la información contemplada en la legislación de régimen local —LrBRL, legislación autonómica de desarrollo y artículos 14 a 16 del ROF— se enmarca en la noción de "control político" que corresponde al binomio minoría que controla/mayoría que gobierna derivada del principio representativo. Esto es, la idea de control llevado a cabo a través de la minoría en la asamblea representativa local —el pleno municipal— se ubica en la democracia constitucional en un sistema que pretende, entre otras cuestiones, construir la representación política mediante el juego de los principios de rendición de cuentas y responsabilidad de los poderes públicos en el ejercicio de sus funciones.

Por otra parte, la vía del acceso a la información contemplada en la LTAIBG se enmarca en el binomio ciudadano/gobierno y administración, configurándose tal vía de acceso como un derecho en virtud del cual "los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, como se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones" a fin de, por un lado, someter a escrutinio ciudadano a los responsables públicos, según se proclama en el preámbulo de la LTAIBG y, por otro lado, formar y construir un conocimiento cabal y completo de los asuntos públicos que les permita formar una opinión y participar en el juego político a través de su intervención en los procesos electorales.

Tomando en consideración la distinta naturaleza de tales vías cabe advertir que ambas disponen de un régimen jurídico completo y acabado caracterizado por la regulación de un procedimiento de ejercicio del derecho de acceso —solicitud, plazos, formalización del acceso, etc.—, y la previsión de diferentes técnicas para garantizar el ejercicio del derecho de acceso que incorporan —garantías procesales y jurisdiccionales—. De este modo, este Consejo considera que no resulta posible acudir por el ciudadano o por la administración a la técnica del "espigueo" consistente en seleccionar las normas más favorables de distintos cuerpos normativos para dotarse, así, de un régimen jurídico ad hoc y desvinculado de los cauces legalmente establecidos para la creación de un derecho. Entre otros fundamentos de tal aseveración se encuentra la garantía del principio de seguridad jurídica, principio que se entiende como la certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicamente tutelados, procurando "la claridad y no la confusión normativa", así como "la expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del poder en la aplicación del Derecho" — SSTC 46/1990, de 15 de marzo, F.J. 7; 36/1991, de 14 de febrero, F.J. 5; y 37/2012, de 19 de marzo, F.J. 8, entre otras—.

De acuerdo con lo expuesto hasta ahora y tomando en consideración los antecedentes que obran en el expediente, en el presente supuesto cabe señalar que, sin perjuicio de la existencia de escritos anteriores presentados al amparo de la legislación de régimen local, lo que motiva la actuación de este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno es que la solicitud formulada mediante escrito de 6 de abril de 2017 se realiza expresamente al amparo de la LTAIBG. Motivo por el que, en consecuencia, el régimen jurídico aplicable a dicha solicitud de acceso a la información es el previsto en la precitada norma estatal y no el establecido en la normativa de régimen local.

7.

Por lo que respecta al fondo del asunto planteado en esta Reclamación, tomando en consideración el objeto de la solicitud formulada mediante escrito de 6 de abril de 2017, se trata de conocer el salario percibido, individualizadamente, por cada uno de los empleados públicos y altos cargos de la Corporación local, desglosado por conceptos —sueldo base, complemento de destino, complemento específico, complemento de productividad, pagas extras, de las nóminas de los meses de octubre de 2016 y noviembre de 2016 y paga extra de diciembre—. Desde una perspectiva sistemática, en primer lugar nos detendremos en el análisis de los conceptos retributivos genéricos —sueldo base, complementos de destino, específico y trienios— y en segundo lugar centraremos nuestra atención en los conceptos extraordinarios: productividad y pagas extraordinarias.

8.

A este respecto, el análisis de la reclamación planteada debe tomar en consideración el CRITERIO INTERPRETATIVO CI/001/2015, de 24 de junio de 2015 aprobado conjuntamente por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Agencia Española de Protección de Datos (AEPD), en ejercicio de las competencias atribuidas al Consejo por el artículo 38.2 a) de la LTAIBG y en aplicación de lo dispuesto en la disposición adicional quinta de la misma norma.

En dicho Criterio Interpretativo se indica, con relación a las retribuciones asignadas a uno o varios puestos de trabajo, que dado que la información incluye datos de carácter personal,

"el órgano, organismo o entidad responsable de la misma, a la hora de autorizar el acceso, habrá de realizar la ponderación de intereses y derechos prevista en el artículo 15.3 de la LTAIBG"

1. a) Con carácter general, cuando el empleado público ocupe un puesto de especial confianza, un puesto de alto nivel en la jerarquía del órgano, organismo o entidad o un puesto que se provea mediante un procedimiento basado en la discrecionalidad, ha de entenderse que prima el interés público sobre los derechos a la intimidad o la protección de datos de carácter personal. Y ello porque, en los tres casos, el interés de los ciudadanos por conocer las retribuciones de los empleados públicos que ocupan ese tipo de puestos conecta directamente con su derecho a conocer el funcionamiento de las instituciones públicas y el modo en que se emplean los recursos públicos y prima sobre el interés individual en la preservación de la intimidad o los datos de carácter personal.
2. b) En este sentido —y sin perjuicio de lo que se ha dicho en los antecedentes de este escrito sobre el carácter flexible y genérico de los criterios interpretativos contenidos en el mismo y sobre la competencia exclusiva de las Unidades de Información para resolver y evaluar en cada caso concreto—, con el fin de contribuir a la más clara comprensión de las reglas establecidas en el precedente apartado a) y a título meramente ejemplificativo, puede decirse que el órgano, organismo o entidad responsable de la información concedería el acceso a la información sobre las retribuciones correspondientes a:
   • Personal eventual de asesoramiento y especial confianza —asesores en los Gabinetes de Ministros y Secretarios de Estado—, aunque sean funcionarios de carrera en situación especial.
   • Personal directivo, esto es: a) El personal expresamente identificado como tal en los Estatutos de las Agencias Estatales, los organismos y los entes públicos; b) Los Subdirectores Generales; c) Los Subdelegados del Gobierno en las provincias y d) Los cargos equivalentes en las fundaciones públicas y las sociedades mercantiles.
   • Personal no directivo de libre designación. En este caso, la prevalencia del interés público sobre los derechos individuales es decreciente en función del nivel jerárquico del empleado o funcionario público, considerándose que en los puestos de nivel 30 no Subdirectores Generales o asimilados, 29 y 28 —éstos últimos siempre que sean de libre designación— o equivalentes, podría prevalecer, con carácter general, el interés público en la divulgación de la información relativa a las retribuciones de los puestos provistos con un grado de discrecionalidad sobre el interés individual en la preservación de la intimidad y los datos de carácter personal y que en los puestos de niveles inferiores prevalecería, con carácter general, el interés individual en la protección de los derechos fundamentales citados.
3. c) En todo caso, la información sobre las retribuciones se facilitará en cómputo anual y en términos íntegros, sin incluir deducciones ni desglose de conceptos retributivos. La razón es que el conocimiento de estos datos puede permitir el acceso a datos de carácter personal especialmente protegidos en los términos del artículo 7 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (LOPD), esto es, datos reveladores de la ideología, la afiliación sindical, la religión y las creencias y datos referentes al origen racial, a la salud y a la vida sexual. Si la solicitud de información requiere expresamente el desglose de las retribuciones o su importe líquido habrán de aplicarse las normas del mencionado precepto de la LOPD.
4. d) También en todo caso, y en el supuesto de que resulte obligado facilitar la información, se observará lo señalado en la regla B del precedente epígrafe 1 respecto a la aplicación del artículo 14.1 de la LTAIBG y a las situaciones especiales de los funcionarios o empleados públicos que desaconsejen el suministro de la información.

En el caso que ahora nos ocupa, la administración municipal, por una parte, ha remitido al solicitante al Anexo de Personal del Presupuesto Municipal en el que, para cada tipología de empleados públicos —personal funcionario, personal laboral— figura por cada puesto las cuantías globales de sueldo base, trienios, complemento de destino y complemento específico; mientras que, por otra parte, para los altos cargos —Alcalde y Concejales con responsabilidades de gobierno con dedicación exclusiva— figuran las retribuciones globales correspondientes a suelo base y trienios.

En principio, esta forma de proceder se considera conforme con la LTAIBG y el aludido Criterio Interpretativo elaborado conjuntamente por este Consejo y la AEPD desde el momento en que se proporciona información de todos los empleados públicos en cómputo anual y en términos íntegros. Motivo por el que en este punto concreto ha de desestimarse la Reclamación planteada.

9.

En segundo lugar, en cuanto atañe a la información referente a las retribuciones vinculadas a la productividad o al rendimiento, con identificación o no de sus perceptores e información relativa al complemento de productividad o incentivo al rendimiento percibido por uno o varios funcionarios o empleados públicos determinados, el reiterado CRITERIO INTERPRETATIVO CI/001/2015, pone de manifiesto, en primer lugar, que, con carácter general,

"la cuantía de los complementos o incentivos retributivos ligados a la productividad o el rendimiento percibidos efectivamente por los empleados o funcionarios de un determinado órgano, organismo o entidad del sector público estatal no puede conocerse a priori, pues, por esencia, depende de la productividad o rendimiento desarrollado por éstos y éste es un dato que solo puede determinarse a posteriori, una vez verificados dicho rendimiento o productividad. De este modo, la información, aún en el caso de que no incorpore la identificación de los perceptores, puede facilitarse únicamente por períodos vencidos"

"los complementos o incentivos vinculados a la productividad o al rendimiento no tienen carácter permanente sino coyuntural pues están dirigidos a retribuir un rendimiento o productividad especial, que no tiene porque producirse de forma continuada. Por ello, la información, caso de facilitarse, deberá incluir la expresa advertencia de que corresponde a un período determinado y que no tiene porque percibirse en el futuro con la misma cuantía"

"cuando la información solicitada no incluya la identificación de los perceptores, con carácter general debe facilitarse la cuantía global correspondiente al órgano, centro u organismo de que se trate; cuando incluya la identificación de todos o alguno de sus perceptores, debe realizarse la ponderación de intereses y derechos prevista en el artículo 15.3 de la LTAIBG y resolverse de acuerdo a los criterios expuestos en los mencionados apartados"

En este caso concreto, aplicando el reiterado Criterio Interpretativo CI/001/2015, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estima que forma parte del derecho de acceso a la información la relativa a la cuantía global, por una parte, de la productividad y, por otra parte, de la paga extraordinaria de navidad respecto de la cual debe realizarse la ponderación de intereses prevista en el artículo 15.3 de la LTAIBG. De modo que cabe sostener que existe un interés público en conocer esa información respecto de aquellos empleados que ocupen un puesto en la organización municipal que se encuentre en alguno de los siguientes supuestos: i) personal eventual de asesoramiento y especial confianza como asesores de alcaldía, aunque sean funcionarios de carrera en situación especial; ii) personal directivo; iii) personal no directivo de libre designación que ocupe puestos de nivel 30, 29 y 28 de complemento de destino cuya provisión se lleve a cabo por el sistema de libre designación. Información que en el caso de la productividad deberá ser facilitada con carácter global para los meses de octubre y noviembre de 2016.

RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede:

1. PRIMERO: ESTIMAR PARCIALMENTE la Reclamación presentada en los términos del Fundamento Jurídico 9 de esta Resolución.
2. SEGUNDO: INSTAR al Ayuntamiento de Torres de la Alameda -Madrid- a que, en el plazo de quince días traslade la información solicitada en los términos del Fundamento Jurídico 9 y, asimismo, que remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia de la información trasladada a la reclamante.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.