Acceso a informes técnicos de licencias de obra, actas de inspección y contratos menores

ANTECEDENTES

Resolución RT 0160/2021

Consejo de Transparencia y Buen Gobierno

1. Según se desprende de la documentación que obra en el expediente, el reclamante solicitó amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG) y con fecha 27 de enero de 2021 la siguiente información: "ci) copia digital de los informes técnicos y jurídicos incorporados a los expedientes de licencias de obra mayor desde el 01/01/2020, (ii) copia digital de las actas de inspección urbanística y sus informes desde el 01/01/2020 (iii) enlace a los contratos menores".

2. Disconforme con la resolución del Ayuntamiento de Marchamalo (Guadalajara), que inadmitía a trámite su solicitud, el reclamante presentó mediante escrito al que se da entrada el 2 de marzo de 2021, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

3. Con fecha 2 de marzo de 2021 el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió el expediente al Director de la Oficina de Transparencia, Buen Gobierno y Oficina de Reclamaciones de Administraciones Territoriales, a la Participación de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y a la Secretaría General del Ayuntamiento de Marchamalo, al objeto de que, por el órgano competente, pudieran presentarse las alegaciones que se considerasen oportunas. El 25 de marzo de 2021, se recibe escrito de alegaciones, con el siguiente contenido:

“(…..)
PRIMERO: Sobre el carácter abusivo, antisocial y antijurídico de las múltiples solicitudes presentadas por el interesado, y el animus de paralización del normal funcionamiento de los servicios municipales.
Por el Decreto de Alcaldía 124/2021 se resolvió inadmitir a trámite la solicitud presentada por el 27/01/2021 (2021-E-RE-88), de conformidad con el artículo 18.1.e) por tener carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de la Ley y dado que la expedición de la documentación interesada paralizaría el funcionamiento de los servicios públicos de este Ayuntamiento.
La actuación del interesado no puede analizarse aisladamente, sino que debe tomarse en consideración el conjunto de solicitudes presentadas por este, y que ya han sido expuestas en los antecedentes de hechos, las cuales denotan una constante intencionalidad de paralizar los servicios normales de esta Administración.
A este respecto y como ya se indicó el interesado solicitó con fecha 31/12/2019 (RE-603):
(….)
Como puede observarse el interesado solicitó copia de todos los expedientes en materia urbanística tramitados por este Ayuntamiento a lo largo de los últimos diez años, lo que supondría paralizar el normal funcionamiento de los servicios municipales a fin de realizar una correcta disociación de los datos de carácter personal de modo que se impida la identificación de las personas afectadas para siempre.
Pocos días después y con fecha 07/01/2020 (2020-E-RE-1), solicitó consulta del libro de inspección, del libro visitas de inspección, de las actas de la Junta de Gobierno Local, de la Relación de Puestos de Trabajo y de Contratos de personal, nuevamente nos encontramos ante una amplia solicitud que engloba una enorme cantidad de documentación puesto que no circunscribe la documentación temporalmente debiéndonos remontar a los orígenes más pretéritos de los registros municipales.
Tan sólo dos días después, y con fecha 09/01/2020 (2020-E-RE-4), solicitó la expedición de copia de todos los contratos de obras y servicios celebrados desde el año 2010, indicando que “si se repitiera la ritual denegatoria injustificada en todos los casos anteriores se podrá entender que es una vulneración intencionada lo que dará lugar a una denuncia en sede judicial”.
Esta solicitud, además de afectar al normal funcionamiento de los servicios municipales en atención al gran volumen de documentación que disociarse, es contraria con el espíritu de la Ley de Transparencia puesto que intenta afectar a la independencia con la que los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional han de desarrollar su trabajo, puesto que pretende influir en la decisión de expedir, o no la información.
(…..)
A este respecto, conviene destacar cómo ante el requerimiento de subsanación efectuado por este Ayuntamiento, el interesado respondió al mismo, mediante escrito de 03/10/2020 (RE-e-746), en los siguientes términos “Deje el Secretario de bailarle el agua al Alcalde” y “no tramite Licencias”. Tales afirmaciones no solo son contrarias con el espíritu de la Ley de Transparencia, sino que atentan contra la independencia con la que los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional han de desarrollar su trabajo.
(…..)
La actitud del interesado debe calificarse en todo caso de abusiva y de antijurídica puesto que las constantes y recurrentes solicitudes no se encuentran justificadas en la finalidad de la Ley de Transparencia y Buen Gobierno.
SEGUNDO: Sobre la conformidad a derecho del Decreto de Alcaldía 124/2021.
La actitud del interesado incurre en abuso de derecho, definido por el Tribunal Supremo en sentencia de 28 de noviembre de 1991 (Roj.12243/1991), siendo este el ejercicio antisocial del mismo, de suerte que objetivamente quede reflejado que el titular del derecho lo ejercitó sobrepasando manifiestamente los límites normales del ejercicio de su derecho.
No puede negarse que con las interminables solicitudes presentadas el interesado ha sobrepasado los límites normales del ejercicio racional del derecho.
En el año 2020 se han tramitado más de 434 expedientes urbanísticos de licencias, sin distinguir entre obras mayores o menores puesto que el registro es único. Para identificar aquellos referentes a obras mayores debe realizarse una labor previa de filtrado de expediente lo que añadido al deber de anonimizar la documentación, a fin de cumplir con la normativa de protección de datos de carácter personal, paralizaría el normal funcionamiento de los servicios municipales.
En relación con las actas de comprobación solicitadas, este Ayuntamiento no dispone de un libro registro de actas de comprobación. A lo largo del año 2020 por esta administración se han tramitado más de 1500 expedientes de distintas materias. De este modo, realizar una búsqueda de todas las actas de comprobación realizadas por este Ayuntamiento supondría paralizar totalmente los servicios municipales, puesto que el personal destinaría un tiempo incalculable a esta tarea.
La búsqueda individualizada de actas de comprobación entre todos y cada uno de los expedientes municipales, al no disponer de un registro o libro de actas, añadido al deber de disociar los datos obrantes se considera un supuesto de acción previa de elaboración de la documentación, siendo causa de inadmisión al amparo del artículo 18.1.c) Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
Dicho lo cual, atender a la solicitud presentada el 27/01/2021 (2021-E-RE-88) afectaría al normal desarrollo de los servicios administrativos del Ayuntamiento, pero aún más si se afectaría al servicio si se consideran las múltiples solicitudes que el mismo interesado ha solicitado en un tiempo relativamente breve.
En conclusión, atender las constantes solicitudes de información presentadas por el interesado supondría paralizar por completo, sin duda, los servicios administrativos del Ayuntamiento de Marchamalo.
(...)”

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidencia de este Organismo es competente para resolver las reclamaciones que, con carácter previo a un eventual y potestativo Recurso Contencioso-Administrativo, se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.
2. En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las Comunidades Autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de esta previsión, se han suscrito convenios con este Organismo las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Comunidad de Madrid y Castilla-La Mancha, así como las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.
3. La LTAIBG tiene por objeto "ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento". A estos efectos, su artículo 12 reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la "información pública", en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución y desarrollados por dicha norma legal. Por su parte, en el artículo 13 de la LTAIBG se define la "información pública" como

   "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones"

   .

En función de los preceptos mencionados la LTAIBG reconoce y regula el derecho a acceder a información pública que esté en posesión del organismo al que se dirige bien porque él mismo la ha elaborado, bien porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas con el requisito de que se trate de un sujeto incluido en el ámbito de aplicación de la propia Ley.

El Ayuntamiento de Marchamalo, en tanto que entidad local, es un sujeto obligado a los efectos del derecho de acceso de acuerdo con los artículos 2.1.a) de la LTAIBG y 4.2 de la Ley 4/2016, de 15 de diciembre, de Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-La Mancha.

La información solicitada por el reclamante se refiere a expedientes urbanísticos en el Ayuntamiento de Marchamalo. Esta información tiene la consideración, a juicio de este Consejo, de información pública, puesto que obra en poder de un sujeto obligado por la LTAIBG, quien la ha elaborado en el ejercicio de las funciones que en materia urbanística reconoce a los municipios el artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local. Idéntica calificación merece la obtención de información sobre los contratos menores adjudicados por el ayuntamiento.

4. Como se ha indicado en los antecedentes de esta resolución, el Ayuntamiento de Marchamalo inadmitió a trámite la solicitud que da origen a la reclamación por considerar de aplicación la causa de inadmisión dispuesta en el artículo 18.1 e) de la LTAIBG. Esta misma causa de inadmisión fue reiterada por el ayuntamiento en sus alegaciones.

El ejercicio abusivo de un derecho ha sido analizado por reiterada jurisprudencia (por todas, se destaca la Sentencia de 1 de febrero de 2006 (rec. núm. 1820/2000)). Esta doctrina jurisprudencial se basa en la existencia de unos límites impuestos al ejercicio de los derechos, límites de orden moral, teleológico y social.

Se trata de una institución de equidad que, para poder ser apreciada, exige la verificación de que la conducta valorada cumple los siguientes requisitos:

1. Aparentemente es correcta pero representa, en realidad, una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna; y
2. Genera unos efectos negativos, normalmente daños y perjuicios.

Además, de la base fáctica debe resultar patente:

• (a) una circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo); y
• (b) una circunstancia objetiva de exceso en el ejercicio del derecho (anormalidad en el ejercicio del derecho).

Aplicada esta doctrina al derecho de acceso a la información, este Consejo, en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas por el art. 38.2 a), aprobó el criterio interpretativo CI/3/2016, de 14 de julio, que se pronuncia en los siguientes términos:

2.2. Respecto del carácter abusivo de la petición de información.

El artículo 18.1. e) de la LTAIBG asocia el carácter abusivo de la solicitud a la condición de que la petición "no esté justificada con la finalidad de la Ley".

De este modo hay dos elementos esenciales para la aplicación de esta causa de inadmisión:

• A) Que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo: el hecho de que una misma persona presente un número determinado de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho, y
• B) Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llegue a conjugarse con la finalidad de la Ley.

1. Así, una solicitud puede entenderse ABUSIVA cuando se encuentre en alguno de los supuestos o se den alguno de los elementos que se mencionan a continuación:

• Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerarse incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, esto es: "Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho".
• Cuando, de ser atendida, requiriera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
• Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros.
• Cuando sea contraria a las normas, las costumbres o la buena fe.

2. Se considerará que la solicitud está JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando se fundamenta en el interés legítimo de:

• Someter a escrutinio la acción de los responsables públicos
• Conocer cómo se toman las decisiones públicas
• Conocer cómo se manejan los fondos públicos
• Conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas

Consecuentemente, NO ESTARÁ JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando:

• No pueda ser reconducida a ninguna de las finalidades señaladas con anterioridad y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
• Cuando tenga por finalidad patente y manifiesta obtener información que carezca de la consideración de información pública de acuerdo con la definición del artículo 13 de la LTAIBG.
• Cuando tenga como objeto o posible consecuencia la comisión de un ilícito civil o penal o una falta administrativa.

Por otro lado debe señalarse que el artículo 7 del Código Civil dispone que:

Los derechos deberán ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe. La ley no ampara el abuso del derecho o el ejercicio antisocial del mismo. Todo acto u omisión que:

• por la intención de su autor,
• por su objeto o
• por las circunstancias en que se realice, sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero, dará lugar… a la adopción de las medidas… administrativas que impidan la persistencia en el abuso.

Según numerosas sentencias (SS 14/2/86, 29/11/85, 7/5/93, 8/6/94, 21/9/87, 30/5/98, 11/5/91, entre otras), el abuso de derecho:

• Presupone carencia de buena fe. La buena o mala fe es un concepto jurídico que se apoya en la valoración de conductas deducidas de unos hechos. Para la apreciación de la buena fe (ésta, según doctrina se presume) o mala fe (que debe acreditarse) hay que tener en cuenta hechos y circunstancias que aparezcan probados.
• Impone la exigencia de una conducta ética en el ejercicio de los derechos. El abuso de derecho procede cuando el derecho se ejercita con intención decidida de causar daño a otro o utilizándolo de modo anormal. Su apreciación exige que la base fáctica ponga de manifiesto las circunstancias objetivas (anormalidad en el ejercicio) y las subjetivas (ausencia de interés legítimo o voluntad de perjudicar).
• El abuso viene determinado por la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima y la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho.

Una interpretación del derecho de acceso a la información pública regulado en la LTAIBG que implique un ejercicio excesivo e indiscriminado del mismo afectaría en sí mismo, perjudicándolo, el objeto y finalidad de la propia norma.

Recientemente, los tribunales de justicia han dictado una nueva sentencia, en relación con una solicitud del mismo reclamante frente a otro ayuntamiento de la provincia de Guadalajara. En la Sentencia 33/2021, de 4 de marzo, el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo número 11 resolvió lo siguiente en relación con el carácter abusivo de una solicitud:

"No podemos olvidar que la Ley 19/2013, no solo pretende la transparencia y el acceso a la información pública, sino también el buen gobierno, que debe conjugarse con los objetivos de transparencia y acceso, pues éstas son finalidades meramente instrumentales que se entiende que sirven para alcanzar el único fin sustantivo que se pretende, que es en definitiva el buen gobierno de las instituciones que manejan recursos públicos. Un reconocimiento desproporcionado de los mecanismos instrumentales, que fuera aprovechado de modo espurio y torticero, podría comprometer el buen gobierno de las instituciones, al que tienen derecho todos los ciudadanos, pues ellos son quienes en último término sufragan con sus impuestos el funcionamiento de las instituciones. No sería sensato que, una valoración desorientada sobre la jerarquía entre fines y medios, provocase que los recursos públicos de las instituciones sean desviados de su función, para atender supuestos fines de transparencia y acceso entendidos de modo desvirtuado".

La interpretación del art. 18.1 e) de la LTAIBG no conecta el ejercicio abusivo del derecho a un criterio cuantitativo (número de solicitudes presentadas) sino cualitativo (características de las solicitudes presentadas y antecedentes de la misma). En este punto, resultan clarificadoras las apreciaciones del Ayuntamiento de Marchamalo en relación con otras solicitudes presentadas por el reclamante con idéntico o similar contenido a las que son objeto de esta resolución.

En virtud de todo ello, se entiende que se dan las circunstancias citadas por los Tribunales de Justicia y por el Criterio Interpretativo de este Consejo para considerar que las solicitudes del reclamante participan de la condición de abusivas y son contrarias al ordenamiento jurídico, puesto que pueden entenderse incluidas en el concepto de abuso de derecho, y requieren un tratamiento que obliga a paralizar el resto de la gestión del sujeto obligado a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tiene encomendado. En consecuencia, a juicio de este Consejo, procede desestimar la reclamación planteada.

RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación presentada, por concurrir la causa de inadmisión recogida en el artículo 18.1 e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.