Acceso a proyectos y estudios de viabilidad ferroviaria desestimados por la administración

ANTECEDENTES

En respuesta a reclamación presentada por D. [anonimizado] mediante escrito de 26/01/2015, con fecha de entrada el 28/01/2015 en el Registro General de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, número 000006360e1500237129, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, considerando los antecedentes y fundamentos jurídicos que se especifican a continuación, adopta la siguiente RESOLUCIÓN:

1.

Según se desprende de la documentación remitida, con fecha 10 de diciembre de 2014, el Sr. [anonimizado] presentó ante el Ministerio de Fomento una solicitud de información al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

Mediante su solicitud, el hoy reclamante pedía el acceso a la siguiente información:

• El texto completo, con la planificación incluida, de los proyectos redactados en su día a instancias del Ministerio de Fomento que se relacionan a continuación:

1. a) Línea Huesca-Canfran. Tramo: Alerre-Ayerbe. Plataforma y vía", expediente nº 200330320, adjudicado el 14 de julio de 2003 a la contratista "Sers, Consultores en Ingeniería y Arquitectura, S.A".
2. b) Línea Huesca-Canfran. Tramo Ayerbe-Caldearenas. Plataforma y vía”. Expediente nº 200330330, adjudicado el 21 de julio de 2003 a la contratista ”TRN Ingeniería y Planificación de Infraestructuras, S.A.”.
3. c) Línea Huesca-Canfran. Tramo Jaca-Canfran. Plataforma y vía”, expediente nº 200330350, adjudicado el 26 de agosto de 2003 a la contratista ”Saitec, S.A.”
4. d) Reapertura del túnel internacional de la línea férrea Zaragoza-Pau y remodelación de la Estación de Canfran”, expediente nº 200230560, adjudicado el 27 de diciembre de 2002 a la contratista ”Aepo, S.A”.
5. e) ”Estudio de viabilidad de una variante de la línea Huesca-Jaca por la Sierra de Caballera”, redactado de resultados del contrato de consultoría y asistencia adjudicado el 18 de junio de 2007 a la contratista ”Proyectos y Servicios, S.A.”, según publicación en el BOE núm. 154, de 28 de junio de 2007, pp.7496 a 7497 (nº expediente 200730150).
6. f) ”Estudio informativo para el aumento de la capacidad de la línea de Alta Velocidad Tardienta-Huesca”, expediente nº 201030210, adjudicado el 13 de septiembre de 2010 a la contratista ”Ingeniería Idom Internacional, S.A.”

2.

El 23 de enero de 2015, el Sr. [anonimizado] recibe a su solicitud por la que se deniega el acceso a la información referida en las letras a) e) del apartado anterior por tratarse de expedientes en proceso de elaboración y ser documentos no aprobados por el órgano correspondiente del Ministerio de Fomento.

Respecto a la última de las informaciones solicitadas, esta es, la referida en la letra f) anterior, el Ministerio de Fomento remitía su publicación en la página web del Departamento.

3.

Con fecha 28 de enero de 2015, se recibió en este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno reclamación presentada por el Sr [anonimizado] en aplicación de lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG) y en base a los siguientes argumentos:

• [anonimizado] La resolución por la que se deniega el acceso a la mayor parte de la información solicitada argumenta que se tratan de ”expedientes en proceso de elaboración, documentos no aprobados por el órgano correspondiente del Ministerio de Fomento” lo que, sin mencionarlo expresamente, alude a la causa de inadmisión de la solicitud prevista en el artículo 18.1 a) de la LTAIBG.
• [anonimizado] El uso de la causa de inadmisión permite sortear en este caso el principio de proporcionalidad previsto en la norma.
• [anonimizado] Los documentos son indebidamente calificados como inmaduros cuando, en realidad, son documentos resultantes de la terminación de los respectivos procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de consultoría, asistencia y servicios de los expedientes indicados en la solicitud.
• En sí misma, la información solicitada no se encuentra en curso de elaboración.
• No se justifica que el órgano destinatario de la solicitud no conceda el acceso a la información solicitada que formen parte de expedientes de contratación terminados con el pretexto de formar también parte de procedimientos de planificación o de proyección de infraestructuras integrantes de la Red Ferroviaria de Interés General.
• Al denegar el acceso a la información solicitada se está impidiendo el control del cumplimiento del contrato mediante la efectiva entrega de los documentos relativos a los proyectos al órgano de contratación por parte de los adjudicatarios.

4.

Con fecha 17 de marzo de 2015, la Subdirección General de Reclamaciones de este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno procedió a dar traslado a la Unidad de Información del Ministerio de Fomento de la información contenida en el expediente a los efectos de que se realizaran las alegaciones consideradas oportunas.

5.

Dichas alegaciones fueron remitidas el 4 de mayo y en ellas se argumentaba lo siguiente:

1. a. En relación a la información solicitada sobre los proyectos constructivos de renovación de vía de la línea Huesca-Jaca-Canfran, el Ministerio de Fomento indica que, si bien en 2003 se produjo la licitación de varios contratos de consultoría y asistencia para la redacción de estos proyectos, una vez concluidos se decidió no acometer las obras, lo que motivó que no se aprobaran los proyectos, algo que sólo se produce con carácter previo a la licitación de las obras. El tiempo transcurrido entre la fecha de finalización de los proyectos (2005 y 2006) y la solicitud provoca que estén desactualizados en diversos aspectos de su contenido. Asimismo, actualmente se están acometiendo unas actuaciones de renovación de vía en la misma línea con unos criterios diferentes que las actuaciones definidas en los proyectos. Por ello,

   "no se considera adecuado que en el momento actual se proporcione una copia en formato digital de los proyectos de renovación de vía de la línea Huesca-Jaca-Canfran finalizados entre 2005 y 2006".

2. b. En lo que respecta al estudio de viabilidad de una variante de la línea Huesca-Jaca por la Sierra de Caballera, redactado mediante un contrato de consultoría y asistencia licitado en 2007, éste tampoco ha sido aprobado. Los estudios de viabilidad se redactan como instrumentos internos de planificación que puedan permitir el posterior toma de decisiones

   "pero que no se aprueban ni están pensados para hacerse públicos"

   . En caso de que se decidiera continuar con las actuaciones, posteriormente se inicia la redacción de los estudios informativos, que se hacen públicos y en los que es posible la participación de las administraciones afectadas e interesados. En este caso, tras la redacción del estudio

   "no se ha considerado conveniente continuar por el momento con la siguiente fase de planificación de la actuación y, por tanto, tampoco se considera adecuado proporcionar una copia del estudio"

   .

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. La LTAIBG reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma como

   "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

2. En atención a lo dispuesto en el apartado anterior y teniendo en cuenta las características de la información que se solicita (cuya existencia y posesión por el Ministerio de Fomento en ningún momento se ha cuestionado) y cuya resolución es objeto de reclamación, procede concluir que la información solicitada se considera información pública a los efectos de la LTAIBG.
3. Por otro lado, la LTAIBG recoge en su artículo 14 una serie de límites al derecho de acceso a la información que, en ningún caso, ni en la resolución de la solicitud ni en las alegaciones realizadas en el marco de la reclamación presentada, ha sido invocado por el Ministerio de Fomento. Por ello, procede concluir que no se de aplicación a este caso concreto ninguno de los límites al derecho de acceso previstos en la LTAIBG.
4. Finalmente, la LTAIBG prevé en su artículo 18 una serie de causas de inadmisión cuya aplicación, al caso concreto y mediante resolución motivada, conllevaría la solicitud no fuera objeto de tramitación al entender que concurren causas que le impedirían. Dichas causas de inadmisión se aplicarían a solicitudes:
   • a) Que se refieran a información que esté en curso de elaboración o de publicación general.
   • b) Referida a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos entre otros órganos o entidades administrativas.
   • c) Relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración.
   • d) Dirigidas a un órgano en cuyo poder no obre la información cuando se desconozca el competente.
   • e) Que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia esta Ley.
5. De la documentación contenida en el expediente, y como apunta el Sr. [anonimizado] en su reclamación, si bien el Ministerio de Fomento no alega expresamente la aplicación de ninguna causa de inadmisión, al denegar el acceso debido a que se trata de expedientes "en proceso de elaboración" podría plantearse que se está aplicando el artículo 18.1 a).
6. A este respecto, cabe comentar diciendo que debe ser el organismo que recibe la solicitud el que argumente debidamente la denegación de la información solicitada, principalmente porque dicha denegación, ya sea en base a alguna de las causas de inadmisión del artículo 18 o de la aplicación de los límites al derecho de acceso previstos en el artículo 14 o 15, debe ser de motivada y atender a las circunstancias del caso concreto, y en ningún caso debe tener este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que aventurar los preceptos jurídicos tenidos en cuenta por el órgano que dicta la resolución reclamada.
7. En segundo lugar, y respecto de la causa de inadmisión en la que se entiende que puede haberse basado el Ministerio de Fomento a la hora de denegar la información, una vez analizada su literalidad —información que esté en curso de elaboración o publicación general— parece claro que la misma se aplicaría en aquellos supuestos en que la información que se solicita está inacabada. En el caso objeto de esta resolución, lo que se solicita son, por un lado, los proyectos redactados en cumplimiento de contratos que fueron objeto de adjudicación y, por otro, un estudio de viabilidad objeto, asimismo, de un contrato ya adjudicado. Se trataría, por lo tanto y debido a las fechas en que se adjudicaron los contratos, de documentación finalizada. Respecto de los proyectos, el Ministerio de Fomento argumenta para no dar la información que los mismos no fueron aprobados ya que esto sólo se produce cuando se aprueba la licitación de las obras, las cuales no se realizó en este caso. No obstante, el hecho de que no fueran objeto de aprobación (algo que obedece a criterios como sería el inicio de las obras que puede venir afectado por diversos condicionantes) por lo que se decidió que las obras no iban a acometerse no supone que los documentos no estén finalizados ni que puedan ser accesibles. Asimismo, los argumentos relativos a su falta de actualización o a que actualmente se estén desarrollando actuaciones de renovación en base a criterios diferentes no pueden ser tenidos en cuenta como argumentos para denegar el acceso que, además, se realiza utilizando el debido argumento, que en ningún caso es técnico o jurídico, de que "no se considera adecuado". En lo que se refiere al estudio de viabilidad, se entiende que serían de aplicación los mismos argumentos expuestos anteriormente, ya que lo que se alega para no proporcionar la información es que la variante objeto del estudio de viabilidad finalmente no ha sido realizada. Además, según el Ministerio de Fomento, este tipo de estudios se elaboran como apoyo para la posterior toma de decisiones pero que "no se aprueban ni están pensados para hacerse públicos". En opinión de este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en ningún caso puede considerarse como argumento para denegar información el hecho de que la misma esté pensada o no para hacerse pública. El concepto de información pública antes mencionado parte de una concepción amplia que presupone que toda información en manos de los organismos públicos debe poder ser accesible a menos que sea de aplicación alguno de los límites al acceso previsto en el artículo 14 de la LTAIBG o que concurra una causa de inadmisión de la solicitud de las reconocidas en el artículo 18 y no depende de la intención de ser publicada o no que haya presidido la elaboración de la información.
8. En conclusión, y de acuerdo a lo desarrollado en los puntos anteriores, procede concluir que:
   • a. Tanto los proyectos constructivos como el estudio de viabilidad a los que se refieren los puntos a) a e) de la solicitud de información cuya resolución se reclama, se consideran información pública a los efectos de la LTAIBG.
   • b. No se argumenta, y por lo tanto, no serían de aplicación ninguno de los límites al acceso previstos en el artículo 14 de la LTAIBG.
   • c. La causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1 a) cuya aplicación parece haber fundamentado la denegación de la información por parte del Ministerio de Fomento se refiere a información no finalizada, algo que se entiende no concurre en este caso puesto que tanto los proyectos como el estudio de viabilidad solicitados han sido finalizados, no siéndolo así la construcción de las obras en cuyo marco fueron elaborados los documentos solicitados.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede estimar la reclamación presentada al considerar que la documentación que se solicita no está en curso de elaboración por lo que no puede ser de aplicación la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1 a) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, y de conformidad con lo establecido en el artículo 116 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, se podrá interponer, potestativamente, recurso de reposición ante la Presidenta del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente a la notificación de la presente resolución, o directamente recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.