Acceso a actas de Comisiones de Farmacia y Terapéutica y protocolos hospitalarios

ANTECEDENTES

Resolución RT 197/2022

N/REF: Expediente RT 0137/2022

Administración/Organismo: Gobierno de Cantabria / Consejería de Sanidad.

Información solicitada: Actas de todas las Comisiones de Farmacia y Terapéutica de cada hospital de Cantabria desde 2018 hasta la actualidad y protocolos hospitalarios creados para tratar la psoriasis, la artritis psoriásica y la osteoporosis.

Plazo de ejecución: 20 días hábiles.

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, en fecha 2 de marzo de 2022 la reclamante solicitó a la Dirección General de Ordenación, Farmacia e Inspección de la Consejería de Sanidad del Gobierno de Cantabria, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:

   «Solicito acceso a las actas de todas las Comisiones de Farmacia y Terapéutica de cada hospital de Cantabria desde 2018 hasta la actualidad (aproximadamente 4 años). También solicito acceso a TODOS los protocolos hospitalarios creados para tratar la psoriasis, la artritis psoriásica y la osteoporosis. Anteriormente he solicitado esta información (2021GCELCE281339), pero mi solicitud fue denegada debido a la reelaboración de los documentos que serían requeridos. Sin embargo, otorgar acceso a las actas de estas reuniones de la comisión no requeriría una reelaboración de los documentos y, por lo tanto, supondría menos trabajo y presión para el sistema de salud de Cantabria.»

2. Disconforme con la resolución de 10 de marzo del Consejero de Sanidad de la Comunidad Autónoma de Cantabria —que inadmitía a trámite la solicitud de acceso en relación con las actas solicitadas, por estimar que concurría la causa de inadmisión contemplada en el artículo 18.1.c) de la LTAIBG—, el día 7 de febrero de 2022 la solicitante presentó, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 24 de la LTAIBG, una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG), con número de expediente RT/0137/2022. En relación con los protocolos solicitados, la resolución de 10 de marzo indicaba que «no son elaborados por parte de las Comisiones de hospital sino que responden a la práctica clínica protocolizada de los diferentes servicios clínicos en base a los criterios de financiación en el SNS de los medicamentos, que puede consultar en el nomenclátor».
3. En fecha 11 de marzo de 2022 el CTBG remitió el expediente a la Secretaría General de la Consejería de Sanidad de la Comunidad Autónoma de Cantabria, al objeto de que se pudieran presentar las alegaciones que se considerasen oportunas. A fecha de la presente resolución no se han recibido alegaciones.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el Presidente de esta autoridad administrativa independiente es competente para resolver las reclamaciones que en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2

En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las comunidades autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al CTBG mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de dicha previsión, existe convenio vigente suscrito con las comunidades autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Castilla-La Mancha e Illes Balears, así como con las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla.

3

La LTAIBG, en su artículo 126, regula el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como

«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.»

Por lo tanto, la ley define el objeto de una solicitud de acceso a la información en relación con información que ya existe, por cuanto está en posesión del organismo que recibe la solicitud, bien porque él mismo la ha elaborado, bien porque la ha obtenido en ejercicio de las funciones y competencias que tiene encomendadas.

Este concepto debe ser entendido en el marco del ámbito de la transparencia pública, cuyo principal objetivo es otorgar a la ciudadanía la capacidad de rendir cuentas de la actuación de los responsables públicos. Según se expresa en el preámbulo de la LTAIBG, la transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos.

4

Entrando en el fondo del asunto y por lo que respecta a las «actas de todas las Comisiones de Farmacia y Terapéutica de cada hospital de Cantabria desde 2018 hasta la actualidad (aproximadamente 4 años)», es preciso señalar que dicha información debe considerarse «información pública», puesto que obraría en poder de un sujeto obligado por la LTAIBG, la Consejería de Sanidad de la Comunidad Autónoma de Cantabria, que dispondría de ella en el ejercicio de las funciones que el artículo 9 del Decreto 7/2019, de 8 de julio, de reorganización de las Consejerías de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria, le confiere.

En el presente caso, como se ha indicado en los antecedentes, la Consejería concernida no ha contestado al requerimiento de alegaciones formulado por este Consejo. Este proceder dificulta considerablemente el cumplimiento de la función de garantía encomendada a esta autoridad administrativa independiente, al no proporcionarle la valoración de las cuestiones planteadas por el reclamante, con el fin de que pueda disponer de los elementos de juicio necesarios para pronunciarse sobre la procedencia o no de conceder el acceso a la información solicitada. Como consecuencia de ello, este Consejo ignora si, en atención a su contenido, concurre alguna circunstancia que impida su puesta a disposición.

La citada Consejería esgrime, en su resolución de 10 de marzo de 2022, la concurrencia de la causa de inadmisión recogida en el artículo 18.1.c) de la LTAIBG, —conforme al cual se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración— para no facilitar la información solicitada, si bien no aporta justificación que sustente la aplicación de dicha causa.

Al objeto de delimitar el alcance de la noción de «reelaboración», este Consejo aprobó, en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas por el artículo 38.2.a) de la LTAIBG, el criterio interpretativo CI/007/2015, de 12 de noviembre.

La primera consideración que se induce del artículo 18 de la LTAIBG y de los argumentos contemplados en el CI/007/2015, de 12 de noviembre, se refiere al hecho de que el citado precepto legal enumera una serie de causas de inadmisión de solicitudes de acceso a la información que se configuran como reglas, en el sentido de que se trata de normas que sólo pueden ser cumplidas o incumplidas. Partiendo de ello, la interpretación de las causas de inadmisión al caso concreto ha de llevarse a cabo a través de la técnica de la subsunción, de acuerdo con la cual a «un supuesto de hecho» le corresponde «una consecuencia jurídica». De acuerdo con ello, la forma de proceder en el presente caso consistirá, precisamente, en esclarecer si la información objeto de esta reclamación se trata de un supuesto de «reelaboración» –supuesto de hecho– a fin de determinar si resulta de aplicación la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la LTAIBG –consecuencia jurídica–.

En relación con el argumento esgrimido por la Consejería en su resolución de 10 de marzo de 2022, debemos recordar que, con arreglo al citado criterio interpretativo,

«[l]a reelaboración supone un nuevo tratamiento de la información y no debe confundirse con otros supuestos, tales como el volumen o la complejidad de la información solicitada, la inclusión de datos personales susceptibles de acceso parcial o de anonimización o el acceso parcial de la información, supuestos estos contemplados en los artículos 20.1, 15.4 y 16 de la Ley 19/2013, que no suponen causas de inadmisión en sí mismos.»

Este planteamiento debe ser, necesariamente, completado por la interpretación que del alcance del precepto de referencia ha elaborado la jurisprudencia contencioso-administrativa. En este sentido, procede recordar lo señalado en la Sentencia del Tribunal Supremo 306/2020, de 3 de marzo, –recurso de casación núm. 600/2018–:

«Ciertamente, el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013. La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas, pero que, por lo que ahora importa, se trata de una documentación en la que su procedencia no se encuentra en su totalidad en el propio órgano al que se solicita, (…).»

O, como señala la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en su reciente sentencia de 31 de enero de 2022 (Recurso Nº: 0000030/2021):

«Debe entenderse por acción previa de reelaboración la que exigen aquellas peticiones de información que cargan sobre el órgano administrativo la iniciativa de la búsqueda de datos que se encuentran dispersos en una pluralidad indeterminada de registros o archivos, cualquiera que sea su soporte, exigiendo el análisis de la información obtenida y su ordenación. [...] Por ello, la petición de obtención de datos concretos que necesariamente deben figurar en los expedientes señalados por el solicitante de la información, no está comprendida en la excepción sobre la que se basa la sentencia de instancia.»

A la luz de las sentencias citadas, y toda vez que se trataría de documentación que, por su homogeneidad, obraría en poder de unos órganos administrativos definidos –y no dispersa «en una pluralidad indeterminada de registros o archivos»–, la labor de recabar la información, que la Consejería de Sanidad considera reelaboración, constituiría una «reelaboración básica o general» que no quedaría integrada en la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la LTAIBG.

A tenor de lo expuesto, y en lo atinente a las «actas de todas las Comisiones de Farmacia y Terapéutica de cada hospital de Cantabria desde 2018 hasta la actualidad», este Consejo considera que nos hallamos ante una solicitud amparada por la LTAIBG, por lo que procede estimar la reclamación presentada a este respecto.

5

Por último, en cuanto a los «protocolos hospitalarios creados para tratar la psoriasis, la artritis psoriásica y la osteoporosis», la Consejería de Sanidad señala en su resolución de 10 de marzo de 2022 que «no son elaborados por parte de las Comisiones de hospital sino que responden a la práctica clínica protocolizada de los diferentes servicios clínicos en base a los criterios de financiación en el SNS de los medicamentos, que puede consultar en el nomenclátor».

En relación con este extremo, se constata que la reclamación presentada es la misma, en esencia, que la tramitada con el número de expediente RT 0062/2022, que fue interpuesta en fecha 7 de febrero de 2022 —parte de cuya solicitud de origen se refería a «los protocolos, guías o las publicaciones más recientes para tratar la psoriasis, la psoriasis en placas, la artritis psoriásica y la osteoporosis de cada hospital distinto en la región»—. En atención a dicha circunstancia, es necesario que, por parte de este Consejo, se analice de oficio la posible causa de inadmisión contemplada en el artículo 18.1.e) de la LTAIBG, referida a solicitudes «manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley.»

Sobre esta causa de inadmisión, este Consejo, en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas por el artículo 38.2 a) de la LTAIBG, aprobó el criterio interpretativo CI/3/2016, de 14 de julio, sobre solicitudes de información repetitivas o abusivas. Se reproduce a continuación un fragmento de dicho criterio en el que se acota el concepto de «solicitud manifiestamente repetitiva»:

«[...] Gramaticalmente, se define como aquella que lleva a decir o resolver algo que ya se ha dicho o resuelto anteriormente. En los términos de la Ley, para que la solicitud pueda ser inadmitida, se requiere. A) Que sea repetitiva y B) Que esta característica sea manifiesta. Por lo tanto, y toda vez que es requisito derivado de los términos en los que se pronuncia la Ley que la solicitud sea, no sólo repetitiva sino que lo sea manifiestamente, procede interpretar qué se entiende por solicitud manifiestamente repetitiva: Una solicitud será MANIFIESTAMENTE repetitiva cuando de forma patente, clara y evidente:

• Coincida con otra u otras presentadas anteriormente por el mismo o los mismos solicitantes y hubiera sido rechazada por aplicación de alguno de los límites del artículo 14 o 15 de la LTAIBG o por concurrir alguna causa de inadmisión en los términos del artículo 18. En todo caso, la respuesta debe haber adquirido firmeza por el transcurso de los plazos de reclamación o recurso contencioso-administrativo sin que éstos se hubieran interpuesto o cuando, habiéndose presentado, hubieran sido definitivamente resueltos y la denegación o inadmisión hubiese sido avalada por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno u órgano autonómico equivalente competente o por el órgano judicial correspondiente.
• Coincida con otra u otras presentadas anteriormente por el mismo o los mismos solicitantes y, habiéndose admitido a trámite, se hubiera ofrecido ya la información sin que hubiera existido ninguna modificación real o legal sobre los datos en su momento ofrecidos. En estos casos, deberá justificarse adecuadamente la ausencia de modificación de los datos inicialmente ofrecidos.
• El solicitante o solicitantes conocieran de antemano el sentido de la resolución por habérsele comunicado en un procedimiento anterior por el órgano informante.
• Coincidan con otra u otras dirigidas al mismo órgano en períodos de tiempo inferiores a los plazos de tramitación legalmente previstos, de tal forma que las solicitudes presentadas previamente no hubieran finalizado su tramitación.
• Cuando fueran de respuesta imposible, bien por el contenido o por razones de competencia y así se hubiera notificado y justificado al solicitante de información. (...)

»

A tenor de lo expuesto, este Consejo considera que, respecto a la solicitud de los «protocolos hospitalarios creados para tratar la psoriasis, la artritis psoriásica y la osteoporosis», se dan las circunstancias para calificarla como manifiestamente repetitiva, por lo que procede la inadmisión de la reclamación en relación con dicho extremo.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:

PRIMERO:

ESTIMAR PARCIALMENTE la reclamación presentada, por constituir su objeto información pública en virtud de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

SEGUNDO:

INSTAR a la Consejería de Sanidad del Gobierno de Cantabria a que, en el plazo máximo de veinte días hábiles, facilite a la reclamante la siguiente información:

• Actas de todas las Comisiones de Farmacia y Terapéutica de cada hospital de la Comunidad Autónoma de Cantabria desde 2018 hasta la actualidad.

TERCERO:

INSTAR a la Consejería de Sanidad del Gobierno de Cantabria a que, en el mismo plazo máximo de veinte días hábiles, remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia de la información enviada a la reclamante.

De acuerdo con el artículo 23.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 del mismo texto legal tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.