Reclamación de acceso a informes de personal, presupuestos y censos de plantilla

ANTECEDENTES

RESOLUCIÓN

En respuesta a la Reclamación número RT/0135/2016 presentada por, en su condición de delegado de personal de Ayuntamiento de Arnedo -La Rioja- del sindicato Comisiones Obreras, mediante escrito de 3 de agosto de 2016, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, considerando los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos que se especifican a continuación, adopta la siguiente RESOLUCIÓN:

1. Los hechos que han originado la presente reclamación comienzan el pasado 30 de mayo de 2016 cuando por el ahora reclamante, en su condición de representante de la Junta de Personal, remitió un escrito al Ayuntamiento de Arnedo en el que solicitaba la siguiente información:
   • Informe trimestral sobre asuntos de personal: bajas, altas, excedencias, suplencias, llamamientos de bolsas de empleo, interinidades, cursos de formación, solicitados (indicando los aceptados y rechazados), horas extraordinarias, (indicando cantidad por departamento y por mes, disfrutadas y cobradas, por funcionario y laborales) y todos aquellos asuntos que tenga que conocer la Junta de Personal
   • Liquidación del presupuesto de gastos del capítulo de personal del año 2015.
   • Relación indicando la masa salarial bruta y cantidades destinadas al pago de complementos específicos, complemento de productividad, gratificaciones extraordinarias y, en su caso, complementos personales transitorios, en los 5 años anteriores (2011-2015)
   • Relación de horas extras realizadas en el año 2015, distribuidas mensualmente por servicio
   • Censo por edad de la plantilla del Ayuntamiento.
   Mediante Decreto del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Arnedo de 4 de julio de 2016 se resuelve la solicitud de acceso a la información planteada. En concreto, de acuerdo con su parte resolutiva, se reconoce el derecho del solicitante a acceder a la información relacionada con la liquidación del presupuesto de gastos de personal de 2015 y a la relativa a la masa salarial bruta y cantidades destinadas al complemento específico, productividad y gratificaciones extraordinarias y, en su caso, CPT, en los 5 años anteriores (2011-2015),

   "que será facilitada por el personal del Archivo Municipal o, en su caso, por Intervención Municipal".

   Además, se añade que con relación a la información sobre la masa bruta salarial

   "como la información de los años 2013 a 2016 ha sido publicada, de conformidad con el art. 22.3 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, el acceso se realizará en la dirección: http://www.arnedo.com/transaprencia/economia.html Por otra parte, en relación a la solicitud de entrega en formato "pdf" en la dirección […] se realizará del modo solicitado en el supuesto de que la información conste en dicho formato. En caso de no ser así, el acceso se realizará al expediente físico y la obtención de copias quedará supeditada al pago de la exacción correspondiente".

   
   Con relación a la restante información solicitada, en el citado Decreto de Alcaldía de 4 de julio se desestima la pretensión de acceso por considerar que, en todos los casos, concurre la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno -desde ahora, LTAIBG-.
   El siguiente 3 de agosto de 2016, por, en su condición de delegado de personal de Ayuntamiento de Arnedo, se presenta reclamación ante este Consejo al amparo de lo previsto en el artículo 24 de la LTAIBG frente al Decreto de Alcaldía de 3 de julio de 2016, al considerar que "el Ayuntamiento se remite simplemente a una acción previa de reelaboración, no motivándose suficientemente la desestimación, llegando a decir que no existe una política de personal, algo inverosímil en una organización con más de 100 empleados, o no facilitando la información parcial en los casos en que no existen documentos con toda la información, como en relación a las horas extraordinarias, ya que el Ayuntamiento tiene que tener un control sobre las mismas, o el censo por edad, se cita su existencia, por lo menos de Policía, en Providencia de Alcaldía. Que se limita a facilitar una dirección de página web genérica que no lleva a la información solicitada".
   
2. El mismo 3 de agosto de 2016, por la Oficina de Reclamaciones de las Administraciones Territoriales de este Consejo se dio traslado del expediente, por una parte, a la Secretaría General Técnica de la Consejería de Administración Pública y Hacienda de la Comunidad Autónoma de La Rioja para conocimiento y, por otra parte, al Ayuntamiento de Arnedo a fin de que, en el plazo de quince días hábiles, se formulasen las alegaciones que se estimasen convenientes, aportando, asimismo, toda la documentación en la que fundamentar las alegaciones que pudieran realizarse.
3. El siguiente 10 de agosto tiene entrada en el Registro de este Consejo oficio del Ayuntamiento de Arnedo en el que, en breve síntesis, se trasladan las siguientes consideraciones:
   • "El reclamante manifiesta que la Junta de Personal tiene derecho a que se le facilite la documentación requerida en base a los arts. 40 TREBEP y 28 de Texto Regulador de las Condiciones de Empleo de la Función Pública Municipal vigente, sin embargo, una lectura detenida de estos preceptos permite observar que en modo alguno se reconoce un derecho a recibir toda esta información y, menos aún, con el contenido señalado. De hecho, en la mayor parte de los supuestos se trata de una documentación que no es de obligada elaboración, con lo cual para poder facilitarla deberíamos de proceder en primer término a su elaboración ex novo o, cuando menos, a su reelaboración mediante la confección de documentos que no existen partiendo de la información que tenemos.
   • En la Resolución de Alcaldía nº 2016001190, a la que nos remitimos, se explica en cada supuesto el ‘porqué de la inadmisión a trámite de la solicitud y, del mismo modo, se señalan las razones por las que el acceso se autoriza de un modo u otro. […] Lo que se está requiriendo por parte del solicitante es una información que ha de ser elaborada o reelaborada, por cuanto no existe en la actualidad y que habrá de ser confeccionada por parte de los empleados públicos de las Áreas afectadas aglutinando datos referentes a aspectos de diversa naturaleza, en atención a lo cual, a criterio de esta Administración solo procederá su estimación cuando la normativa aplicable en materia estatutaria o laboral exija la emisión de los informes, documentos y relaciones, en el sentido solicitado, que no es el caso".

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Competencia

De conformidad con lo previsto en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con su artículo 38.2.c) y el artículo 8.2.d) del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de este organismo es competente para resolver, con carácter potestativo y previo a un eventual recurso contencioso-administrativo, las reclamaciones que se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información.

2. Competencia del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno

A tenor del artículo 24.6 de la LTAIBG, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno tiene competencia para conocer de las reclamaciones que regula dicho precepto "salvo en aquellos supuestos en que las Comunidades Autónomas atribuyan dicha competencia a un órgano específico, de acuerdo con lo establecido en la disposición adicional cuarta de esta Ley". Tal disposición prevé en sus apartados 1 y 2 lo siguiente:

"1. La resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 corresponderá, en los supuestos de resoluciones dictadas por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y su sector público, y por las Entidades Locales comprendidas en su ámbito territorial, al órgano independiente que determinen las Comunidades Autónomas. (...). 2. Las Comunidades Autónomas podrán atribuir la competencia para la resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. A tal efecto, deberán celebrar el correspondiente convenio con la Administración General del Estado, en el que se estipulen las condiciones en que la Comunidad sufragará los gastos derivados de esta asunción de competencias"."

En el caso concreto de la Comunidad Autónoma de La Rioja, el artículo 16 de la Ley 3/2014, de 11 de septiembre, de Transparencia y Buen Gobierno de La Rioja establece que el órgano competente para conocer las reclamaciones frente a las resoluciones expresas o presuntas de las solicitudes de derecho de acceso a la información pública es el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno integrado en la Administración General del Estado, conforme a lo establecido en el apartado 2 de la Disposición adicional cuarta de la LTAIBG.

En desarrollo de las anteriores previsiones normativas el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Comunidad Autónoma de La Rioja suscribieron el pasado 22 de febrero de 2016 un Convenio para la atribución del ejercicio de la competencia para la resolución de las reclamaciones previstas en el citado artículo 24 LTAIBG respecto de las resoluciones dictadas por aquella Administración Autonómica y por las Entidades Locales incluidas en su ámbito territorial, así como por los organismos y entes vinculados o dependientes de ambas y por las entidades integradas en el sector público autonómico o local.

3. Objeto de la resolución

Toda vez que se han precisado las reglas sobre competencia orgánica para dictar esta resolución, a fin de resolver sobre el fondo del asunto planteado resulta conveniente partir de la determinación del objeto de la misma. En este sentido, según se deduce de los datos obrantes en el expediente, las materias objeto de solicitud pueden agruparse en dos ámbitos en función de la fundamentación de la respectiva contestación a la solicitud de acceso resuelta por el Decreto municipal de 4 de julio de 2016. De manera que, en primer lugar, se examinará la solicitud de aquellas materias respecto de las cuales se ha argumentado por la administración municipal que concurría la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1 c) de la LTAIBG y, en segundo lugar, se analizará el desacuerdo del ahora reclamante con la contestación proporcionada en los aspectos relacionados con la materia presupuestaria.

4. Causa de inadmisión por reelaboración

Con relación a la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la LTAIBG, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha tenido oportunidad de considerar en anteriores ocasiones que no se configuran como "reelaboración", y en consecuencia han de trasladarse a los solicitantes de información, supuestos tales como el acceso a las Resoluciones dictadas por diferentes Tribunales Económico Administrativo Regionales -R/0104/2015, de 9 de julio-; o la información relativa a las obras llevadas a cabo en una autovía -R/0169/2015, de 2 de septiembre-.

Por el contrario, se ha considerado que concurría la causa de inadmisión, y en consecuencia se han desestimado las correspondientes reclamaciones, en el caso de una solicitud de información de expedientes de extradición activa cuando la información no se encuentra desagregada de acuerdo con los conceptos pedidos en la solicitud -R/0044/2015, de 19 de mayo-; el acceso a los expedientes de reintegro de subvenciones y ayudas tramitados por la Subdirección General de Gestión Económica de Ayudas a la Investigación del Ministerio de Economía y Competitividad declarados caducados, especificándose el número de expediente, la entidad beneficiaria, la cantidad económica a reintegrar, etc. –R/0167/2015, de 2 de septiembre-; o, finalmente, el acceso a la información relativa a todas las adjudicaciones de bienes muebles e inmuebles tanto de subasta como de adjudicación directa llevada a cabo por la Tesorería General de la Seguridad Social desde 2003 a 2015 incluyendo determinada información (precio, número de licitadores o postores, NIF sin letra del adjudicatario y postores, etc.) -R/0181/2015, de 10 de septiembre-.

5. Criterio Interpretativo CI/007/2015

A partir de estas Resoluciones el Consejo ha elaborado el Criterio Interpretativo CI/007/2015, de 12 de noviembre, en el que se ha fijado lo siguiente:

• En primer lugar, es preciso señalar que el artículo 18 de la Ley 19/2013, establece una serie de causas que permiten declarar la inadmisión de una solicitud de información que, al tener como consecuencia inmediata la finalización del procedimiento, habrán de operar, en todo caso, mediante resolución motivada. Por tanto, será requisito que la resolución por la que se inadmita la solicitud especifique las causas que la motivan y la justificación, legal o material aplicables al caso concreto.
• En cuanto al concepto de reelaboración, debe entenderse desde el punto de vista literal que reelaborar es, según define la Real Academia de la Lengua: "volver a elaborar algo". Es esta circunstancia la que es exigible para entender que estamos ante un supuesto de reelaboración.
• Si por reelaboración se aceptara la mera agregación, o suma de datos, o el mínimo tratamiento de los mismos, el derecho de acceso a la información se convertirá en derecho al dato o a la documentación, que no es lo que sanciona el artículo 12 al definir el derecho como "derecho a la información".

Dicho lo anterior, el concepto de reelaboración como causa de inadmisión ha sido interpretado por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en diversas resoluciones de tal manera que puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba: a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o b) Cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada.

Una vez fijado el concepto de reelaboración, conviene diferenciarlo de otros supuestos regulados por la Ley 19/2013, que no suponen causa de inadmisión.

1. I. Solicitud de "información voluminosa": Aparece recogida en el artículo 20.1. En este caso, se trata de información cuyo "volumen o complejidad" hace necesario un proceso específico de trabajo o de manipulación para suministrarla al solicitante. En este caso no se estaría ante un supuesto de reelaboración, por lo que tampoco sería un caso de inadmisión de la solicitud sino de ampliación del plazo para resolver. En este sentido se pronuncia el artículo 20.1, párrafo 2 que dice textualmente: "Este plazo (1 mes) podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante". No obstante, sí puede tenerse en cuenta el elevado volumen de la información objeto de solicitud cuando ello suponga que, atendiendo también al alcance y objeto concreto de lo solicitado así como los medios disponibles, se incurra en algunas de las circunstancias o supuestos que, a juicio de este Consejo de Transparencia, impliquen que estemos ante un supuesto de reelaboración.
2. II. Información con datos de carácter personal: Supuesto en el que la información debe ser "anonimizada" o disociada antes de ser suministrada o que el acceso sólo deba proporcionarse respecto de parte de la información solicitada. Son los supuestos contemplados en los artículos 15.4 y 16 de la Ley 19/2013. En estos casos, y pese a suponer, implícitamente, un proceso específico de trabajo para proporcionar la información, ninguno de estos dos supuestos puede entenderse como reelaboración.
3. III. Información en poder de varias unidades informantes: Puede ocurrir que la información se encuentre en poder de varias unidades informantes que resultan responsables de su custodia pero su autor esté claramente definido. En este caso tampoco se trataría de un caso de reelaboración, operando el artículo 19.4 de la Ley 19/2013 que establece que: "Cuando la información objeto de la solicitud, aun obrando en poder del sujeto al que se dirige, haya sido elaborada o generada en su integridad o parte principal por otro, se le remitirá la solicitud a éste para que decida sobre el acceso".
4. IV. Formatos no reutilizables: Sí sería aplicable el concepto de reelaboración en aquellos supuestos en los que la Administración, teniendo solamente la información en un determinado formato, ésta no sea reutilizable en los términos que señale la Ley, debiendo en este caso ofrecerse la información en los formatos existentes. La Ley 19/2013, en su artículo 5.4, establece que la Administración debe establecer "los mecanismos adecuados para facilitar la accesibilidad, la interoperabilidad, la calidad y la reutilización de la información publicada...". La petición de un formato concreto distinto al existente podría entenderse como reelaboración, cuando dicho formato no esté en poder de la Administración informante; sin embargo, la extracción de la información en Excel o Word no entraría en el supuesto de reelaboración.

6. Aplicación al caso concreto (Primer bloque)

Aplicado este Criterio al presente caso, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno entiende que proporcionar un informe trimestral sobre asuntos de personal comprensivo de las bajas, altas, excedencias, suplencias, llamamientos de bolsas de empleo, interinidades, cursos de formación, solicitados (indicando los aceptados y rechazados), horas extraordinarias, (indicando cantidad por departamento y por mes, disfrutadas y cobradas, por funcionario y laborales) y todos aquellos asuntos que tenga que conocer la Junta de Personal, la relación de horas extras realizadas en el año 2015 distribuidas mensualmente por servicio, así como el censo por edad de la plantilla del Ayuntamiento implica que esa información no existe y ha de elaborarse expresamente para dar respuesta, haciendo uso de diferentes fuentes de información, presupuesto que, según se ha indicado, se configura como una de las circunstancias para apreciar que concurre la causa de inadmisión, motivo por el cual ha de desestimarse la reclamación en este punto concreto.

7. Segundo bloque de materias (Presupuesto y Publicidad Activa)

Por lo que respecta al segundo bloque de materias objeto de solicitud, esto es, las relacionadas con la liquidación del presupuesto de gastos del capítulo de personal del año 2015, así como la relación indicando la masa salarial bruta y cantidades destinadas al pago de complementos específicos, complemento de productividad, gratificaciones extraordinarias y, en su caso, complementos personales transitorios, en los 5 años anteriores (2011-2015), hay que tener en cuenta que en el Decreto de Alcaldía frente al que se interpone esta Reclamación se reconoce el derecho de acceso señalándose que la misma "será facilitada por el personal responsable del Archivo Municipal o, en su caso, por la Intervención Municipal", añadiéndose para el caso de la información relativa a la masa salarial bruta y cantidades destinadas a los diferentes conceptos retributivos de los años 2013 a 2016 que la misma ha sido publicada y que el acceso se realizará en la siguiente dirección: http://www.arnedo.com/transaprencia/economia.html

En este sentido, hay que partir de la premisa de que el artículo 8.1.d) de la LTAIBG configura como una obligación de publicidad activa, que todos los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de su Título I deben cumplir, la relativa a la información relacionada con "los presupuestos, con descripción de las principales partidas presupuestarias e información actualizada y comprensible sobre su estado de ejecución [...]".

De este modo, por lo que se refiere a la relación entre publicidad activa y derecho de acceso a la información, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha elaborado el Criterio Interpretativo CI/009/2015, de 12 de noviembre, en el que, entre otras cuestiones, se establece lo siguiente:

1. I. Relación entre publicidad activa y derecho de acceso: De acuerdo con la LTAIBG, la publicidad activa y el derecho a la información son dos caras distintas de una misma realidad: la transparencia de la actividad pública. En la publicidad activa se configura como una obligación de las instituciones; en el acceso a la información (transparencia pasiva) como un derecho de las personas, basado en el artículo 105.b) de la Constitución. La publicidad activa debe entenderse como un elemento facilitador que permite consultar datos de interés general sin necesidad de petición expresa. No obstante, el derecho de acceso no debe limitarse exclusivamente a lo que no está en publicidad activa; la publicidad activa está al servicio de ese derecho para facilitar su ejercicio.
2. II. Consideraciones adicionales:
   • La definición de información pública del artículo 12 de la LTAIBG no restringe el contenido por estar o no sometido a publicidad activa.
   • La publicidad activa no conlleva una obligación de consulta; es un instrumento que obliga a la Administración. El ejercicio de la consulta por parte de los ciudadanos es voluntario.
   • La LTAIBG busca que la publicidad sea actual, accesible y comprensible. La Ley no impone un deber genérico de uso de medios electrónicos, reconociendo la existencia de la "brecha digital".
   • El artículo 22.3 de la LTAIBG permite que, si la información ya ha sido publicada, la resolución pueda limitarse a indicar el lugar o medio de publicación mediante una referencia explícita y determinada.

8. Conclusión y Resolución

En definitiva, el Criterio Interpretativo acabado de transcribir se deduce, con relación al presente caso, que el Ayuntamiento de Arnedo disponga de dos posibilidades de actuación para satisfacer el derecho de acceso a la información del reclamante: o bien envía la información solicitada en los términos pretendidos (formato electrónico), o bien remite la concreta dirección URL en la que se encuentra publicada la específica información solicitada y no una simple indicación genérica, tal y como se deduce de los antecedentes que obran en el expediente que ha llevado a cabo la administración municipal. En realidad, si nos atendemos a la información que obra en el expediente, la citada Corporación municipal no ha contestado al reclamante por alguna de estas dos vías, motivo por el que, por extensión, se estima la reclamación planteada y, en consecuencia, declarar el derecho de acceso a la información solicitada por el reclamante con la relación a los aspectos relacionados con la liquidación del presupuesto de gastos del capítulo de personal del año 2015, así como la relación indicando la masa salarial bruta y cantidades destinadas al pago de complementos específicos, complemento de productividad, gratificaciones extraordinarias y, en su caso, complementos personales transitorios, en los 5 años anteriores (2011-2015).

RESOLUCIÓN

En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede:

1. PRIMERO: ESTIMAR PARCIALMENTE la reclamación presentada y, en consecuencia, reconocer el derecho de acceso a la información pública del reclamante en los términos previstos en los Fundamentos Jurídicos 7 y 8 de esta resolución, por entender que la información allí descrita se trata de información pública en posesión de un sujeto obligado por la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
2. SEGUNDO: INSTAR al Ayuntamiento de Arnedo a que, en el plazo de un mes, remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia de la información remitida al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.