El reclamante solicitó copia de un informe del Servicio de Asistencia al Municipio (SAM) de la Diputación de Guadalajara y la identidad de su firmante. La Diputación denegó el acceso alegando que era información auxiliar, de apoyo y que la solicitud era abusiva. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estimó parcialmente la reclamación: ordenó entregar el informe, pero denegó la identidad del técnico.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
Resolución RT 261/2022
1. Según se desprende de la documentación que obra en el expediente, el reclamante solicitó al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG) y con fecha 27 de octubre de 2021 la siguiente información:
“Expone
Que comparece al amparo de la ley de transparencia. Que el SAM emitió un informe de fecha de 4 de julio de 2016, referido a una solicitud del Ayuntamiento de Pastrana sobre gastos de representación letrada de una contratista de dicho Ayuntamiento con unas consideraciones que caritativamente se pueden decir "exóticas" por no decir algo más ajustado a la realidad sustantiva de esas consideraciones. Para este compareciente, ese informe reúne las notas características de un "informe de complacencia", por ser ajeno a las más elementales notas de objetividad e imparcialidad.
Solicita
Copia del Informe. Identificación del firmante del Informe”.
2. Disconforme con la resolución dada por la administración el 13 de abril de 2022, el reclamante presentó una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno a la que se da entrada el 29 de abril de 2022, con número de expediente RT/0210/2022.
3. En esa misma fecha el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió la reclamación a la Secretaría General de la Diputación Provincial de Guadalajara, al objeto de que pudieran presentarse las alegaciones que se considerasen oportunas.
El 20 de mayo de 2022 se recibe escrito de alegaciones de la Secretaría General de la Consejería de Hacienda y Administraciones Públicas, del que cabe extraer lo siguiente:
“(….)
SEGUNDO. La petición fue resuelta y puesta a disposición del interesado con fecha 13 de abril de 2022 (….)
En dicha Resolución se inadmite a trámite la solicitud, con la siguiente motivación:
Primera. El informe al que alude el solicitante fue solicitado por el Ayuntamiento de Pastrana como informe de apoyo facultativo y no vinculante en el marco de la colaboración interadministrativa entre los servicios jurídicos municipales y el servicio de asistencia al municipio de la Diputación Provincial de Guadalajara, dentro de la competencia de asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios que tiene encomendada la Diputación Provincial de acuerdo con el artículo 36.1.b de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local.
Al tratarse de un expediente de otra Administración Pública, se desconoce el estado de tramitación del procedimiento en el citado Ayuntamiento, resultando posible que el expediente no esté cerrado, en cuyo caso, de acuerdo con el artículo 53 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, solo tienen derecho de acceso a los expedientes los interesados en el procedimiento administrativo.
En el supuesto de que el procedimiento haya finalizado, se desconoce si la resolución del expediente siguió o no el sentido del mencionado informe, por lo que de acuerdo con el artículo 18.1.b de la LTAIBG procede inadmitir la solicitud, por referirse a información de carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas.
Segunda. Por otro lado, de la solicitud del interesado se desprende que tiene conocimiento del contenido del informe solicitado, por cuanto en su instancia introduce un juicio de valor indicando que “el SAM emitió un informe … con unas consideraciones que caritativamente se pueden decir "exóticas" por no decir algo más ajustado a la realidad sustantiva de esas consideraciones. Para este compareciente, ese informe reúne las notas características de un "informe de complacencia", por ser ajeno a las más elementales notas de objetividad e imparcialidad.”
Así, conforme al artículo 18.1.e de la LTAIBG procede la inadmisión a trámite de la solicitud, por tener un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley.
Tercera. Por último, respecto de los datos identificativos concretos del técnico firmante, se indicó que no procede a Diputación facilitar su divulgación, por entender igualmente que el informe corresponde a un expediente externo y por tanto deberá valorar el propio Ayuntamiento, en el caso de que el solicitante eleve consulta al mismo, si procede atenderla y en qué términos, ponderando los criterios que a tales efectos dispone el artículo 15.3 de la Ley 19/2013 respecto de la protección de datos personales y se comunicó al interesado que, si lo estimaba oportuno, debía dirigir su solicitud al órgano competente, que según se desprende del contenido de su argumentación, sería el Ayuntamiento de Pastrana. (….)”
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el Presidente de esta autoridad administrativa independiente es competente para resolver las reclamaciones que en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las comunidades autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al CTBG mediante la celebración del correspondiente convenio con la Administración General del Estado. En desarrollo de dicha previsión, existe convenio vigente suscrito con las comunidades autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, Castilla-La Mancha e Illes Balears, así como con las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla.
3. Objeto y definición de información pública
A tenor de lo dispuesto en su preámbulo, la LTAIBG tiene por objeto "ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento". De este modo, su artículo 12 reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la "información pública", en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución y desarrollados por dicha norma legal. En este sentido, el artículo 13 de la LTAIBG define la "información pública" como "los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".
La información solicitada, un informe emitido en virtud de las competencias que ostentan las diputaciones provinciales de "asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios, especialmente los de menor capacidad económica y de gestión", conforme a lo dispuesto en el artículo 36 1.b) de la Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, constituye información pública a los efectos de la LTAIBG y de la Ley 4/2016, de 15 de diciembre, de Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-La Mancha.
4. Primer argumento: Administración conocedora
Como se ha indicado en los antecedentes, la Diputación Provincial de Guadalajara en sus alegaciones expone una serie de argumentos para no conceder el acceso al reclamante al informe solicitado. El primero de ellos se refiere a que el informe fue solicitado por el Ayuntamiento de Pastrana y que éste es la administración conocedora del expediente del que formaba parte. En relación con ello debe indicarse que la Diputación Provincial, en su resolución de 13 de abril de 2022, no hizo uso de lo dispuesto en la LTAIBG en su artículo 19.1, que establece que "si la solicitud se refiere a información que no obre en poder del sujeto al que se dirige, éste la remitirá al competente, si lo conociera, e informará de esta circunstancia al solicitante". Es decir, el informe fue emitido por la Diputación Provincial de Guadalajara, por lo tanto es la autora del mismo y debe disponer de él, sin que pueda prosperar el argumento de que el informe había sido solicitado por un tercero.
5. Segundo argumento: Información auxiliar o de apoyo
El segundo argumento se refiere a que se trata de información auxiliar o de apoyo, causa de inadmisión regulada en el artículo 18.1 b) de la LTAIBG. Antes de entrar en el análisis de esta causa debe indicarse que el artículo 12 de la Ley 4/2016, de 15 de diciembre, especifica aquella información de relevancia jurídica cuya publicación es preceptiva y, más concretamente, el apartado 1.a) contempla los "(...) informes y respuestas a consultas planteadas por (...) otros órganos en la medida en que supongan una interpretación del Derecho o tengan efectos jurídicos". Parece evidente, a juicio de este Consejo, que el informe requerido se encuadra dentro de ese precepto.
En este sentido se debe recordar que el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en ejercicio de las funciones que tiene atribuidas legalmente por las letras a) y e) del artículo 38.1 de la LTAIBG, ha elaborado el criterio interpretativo CI/006/2015, de 12 de noviembre, en el que se delimita el alcance de la noción de información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como causa de inadmisión de solicitudes de acceso a la información en el artículo 18.1.b) de la LTAIBG, pudiendo señalarse, en lo que ahora interesa, las siguientes consideraciones generales:
- En primer lugar, según ha afirmado el Tribunal Supremo, en su Sentencia de 16 de octubre de 2017, dictada en el Recurso de Casación nº 75/2017,
«Cualquier pronunciamiento sobre las "causas de inadmisión" que se enumeran en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, [...] debe tomar como premisa la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información en la Ley 19/2013», de manera que «esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1» sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información.
- En segundo lugar, teniendo en cuenta la redacción del artículo 18.1.b) es el carácter auxiliar o de apoyo de este tipo de información, y no el hecho de que se denomine como una nota, borrador, resumen o informe interno, lo que conlleva la posibilidad de aplicar precitada la causa de inadmisión.
- Finalmente, en tercer lugar, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno entiende que una solicitud de información auxiliar o de apoyo, como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, podrá ser declarada inadmitida a trámite cuando se den, entre otras, alguna de las siguientes circunstancias:
- (i) cuando contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad;
- (ii) cuando lo solicitado sea un texto preliminar o borrador sin la consideración de final;
- (iii) cuando se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud;
- (iv) cuando la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento;
- (v) cuando se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final.
Como puede apreciarse, en definitiva, el artículo 18.1 LTAIBG enumera una serie de causas de inadmisión de solicitudes de acceso a la información configuradas como reglas, en el sentido de que se trata de normas que sólo pueden ser cumplidas o incumplidas. Partiendo de esta premisa, la interpretación de las causas de inadmisión al caso concreto debe llevarse a cabo a través de la técnica tradicional de la subsunción, de acuerdo con la cual a “un supuesto de hecho” le corresponde “una consecuencia jurídica”. De acuerdo con ello, la forma de proceder en el presente caso consistirá, precisamente, en esclarecer si la información objeto de esta reclamación se trata de una “información auxiliar” o “de apoyo” -supuesto de hecho- a fin de determinar si resulta de aplicación la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b) LTAIBG -consecuencia jurídica-.
Un informe elaborado por una diputación provincial en el servicio de asistencia a los municipios, que responde a una competencia legal recogida en la Ley 7/1985, de 2 de abril y que debe ser objeto de publicidad activa conforme al 12-1 de la ley de transparencia castellano manchega, no responde a las circunstancias antes mencionadas que se incluyen en el criterio interpretativo CI/006/2015, de 12 de noviembre. Motivo, por el cual, procede en definitiva, rechazar que la causa de inadmisión del artículo 18.1 b) sea aplicable a la reclamación objeto de esta resolución.
6. Tercer argumento: Solicitud abusiva
El tercer argumento que expone la Diputación Provincial de Guadalajara se refiere a que resulta aplicable el artículo 18.1 e) de la LTAIBG, por considerar que se trata de una solicitud abusiva no amparada por esa misma ley. Con respecto a esta causa de inadmisión el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha elaborado el Criterio interpretativo 3/2016, de 14 de julio. En lo que respecta al ejercicio abusivo de un derecho ha sido analizado por reiterada jurisprudencia (por todas, se destaca la Sentencia de 1 de febrero de 2006 (rec. núm. 1820/2000)). Esta doctrina jurisprudencial se basa en la existencia de unos límites impuestos al ejercicio de los derechos, límites de orden moral, teleológico y social.
Se trata de una institución de equidad que, para poder ser apreciada, exige la verificación de que la conducta valorada cumple los siguientes requisitos:
- Aparentemente es correcta pero representa, en realidad, una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna; y
- Genera unos efectos negativos, normalmente daños y perjuicios.
Aplicada esta doctrina al derecho de acceso a la información, este Consejo, en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas por el art. 38.2 a), aprobó el criterio interpretativo CI/3/2016, de 14 de julio, que se pronuncia en los siguientes términos:
2.2. Respecto del carácter abusivo de la petición de información.
El artículo 18.1. e) de la LTAIBG asocia el carácter abusivo de la solicitud a la condición de que la petición "no esté justificada con la finalidad de la Ley". De este modo hay dos elementos esenciales para la aplicación de esta causa de inadmisión:
- A) Que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo: el hecho de que una misma persona presente un número determinado de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho, y
- B) Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llegue a conjugarse con la finalidad de la Ley.
1. Así, una solicitud puede entenderse ABUSIVA cuando se encuentre en alguno de los supuestos o se den alguno de los elementos que se mencionan a continuación:
- Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerase incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, esto es: "Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho".
- Cuando, de ser atendida, requiriera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
- Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros.
- Cuando sea contraria a las normas, las costumbres o la buena fe.
2. Se considerará que la solicitud está JUSTIFICADA CON LA FINALIDAD DE LA LEY cuando se fundamenta en el interés legítimo de:
- Someter a escrutinio la acción de los responsables públicos
- Conocer cómo se toman las decisiones públicas
- Conocer cómo se manejan los fondos públicos
- Conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas
- No pueda ser reconducida a ninguna de las finalidades señaladas con anterioridad y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.
- Cuando tenga por finalidad patente y manifiesta obtener información que carezca de la consideración de información pública de acuerdo con la definición del artículo 13 de la LTAIBG.
- Cuando tenga como objeto o posible consecuencia la comisión de un ilícito civil o penal o una falta administrativa.
Por otro lado debe señalarse que el artículo 7 del Código Civil dispone que:
- Los derechos deberán ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe. La ley no ampara el abuso del derecho o el ejercicio antisocial del mismo. Todo acto u omisión que:
- por la intención de su autor,
- por su objeto o
- por las circunstancias en que se realice, sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero, dará lugar… a la adopción de las medidas… administrativas que impidan la persistencia en el abuso.
Según numerosas sentencias (SS 14/2/86, 29/11/85, 7/5/93, 8/6/94, 21/9/87, 30/5/98, 11/5/91, entre otras), el abuso de derecho:
- presupone carencia de buena fe. La buena o mala fe es un concepto jurídico que se apoya en la valoración de conductas deducidas de unos hechos. Para la apreciación de la buena fe (ésta, según doctrina se presume) o mala fe (que debe acreditarse) hay que tener en cuenta hechos y circunstancias que aparezcan probados.
- impone la exigencia de una conducta ética en el ejercicio de los derechos. El abuso de derecho procede cuando el derecho se ejercita con intención decidida de causar daño a otro o utilizándolo de modo anormal. Su apreciación exige que la base fáctica ponga de manifiesto las circunstancias objetivas (anormalidad en el ejercicio) y las subjetivas (ausencia de interés legítimo o voluntad de perjudicar).
- El abuso viene determinado por la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima y la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho.
Una interpretación del derecho de acceso a la información pública regulado en la LTAIBG que implique un ejercicio excesivo e indiscriminado del mismo afectaría en sí mismo, perjudicándolo, el objeto y finalidad de la propia norma. La interpretación del art. 18.1 e) de la LTAIBG no conecta el ejercicio abusivo del derecho a un criterio cuantitativo (número de solicitudes presentadas) sino cualitativo (características de las solicitudes presentadas y antecedentes de la misma).
Realizada esta exposición sobre el carácter abusivo de una solicitud de derecho de acceso a la información pública resulta necesario mencionar que este Consejo ha considerado que en muchas reclamaciones de este reclamante se daban las condiciones para estimar la presencia de esta causa de inadmisión. Sin embargo, en esta ocasión se considera que no resulta suficientemente probado que se pueda considerar como abusiva la solicitud que da origen a la reclamación.
En primer lugar, la solicitud no tiene un carácter indiscriminado, como ha sucedido en otros casos, sino que se solicita información sobre un informe concreto, debidamente identificado. En segundo lugar, se solicita información sobre un informe emitido por una administración pública a petición de otra, lo cual permite la necesaria rendición de cuentas a los poderes públicos del ejercicio de su actividad. Por todas estas razones, este Consejo no considera que la solicitud pueda catalogarse como abusiva como indica la diputación en sus alegaciones.
A la vista de lo anteriormente indicado, dado que la información solicitada tiene la condición de información pública este Consejo considera que procede estimar la reclamación presentada en relación con el acceso al informe requerido.
7. Identidad del firmante del informe
Por último, queda por analizar la segunda parte de la solicitud originaria, que pretendía conocer "la identidad del firmante del Informe". Sobre esta cuestión deben realizarse determinadas precisiones.
En primer lugar, en lo que respecta a la firma manuscrita, este Consejo elaboró junto con la Agencia Española de Protección de Datos el criterio interpretativo CI/004/2015, sobre Publicidad activa de los datos del DNI y de la firma manuscrita. En este criterio se recoge la siguiente conclusión:
"A juicio de este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y de esta Agencia Española de Protección de Datos, el objetivo de transparencia perseguido por la Ley 19/2013 se cumpliría con la identificación del adjudicatario de un contrato o de los firmantes de un convenio, no contribuyendo a este objetivo la publicación del número de DNI o la firma manuscrita cuando esta no se corresponda a un cargo público en ejercicio de las competencias que tiene conferidas".
En segundo lugar, no se compadece con los principios de la LTAIBG, y con lo defendido por este Consejo en anteriores resoluciones, que conocer la identidad del funcionario público que haya elaborado un determinado informe contribuya a los fines de la transparencia y la rendición de cuentas. En este sentido, lo verdaderamente relevante es el órgano que emite el informe, cuyo máximo responsable, o la persona en quien haya delegado, lo firma en representación del órgano, sin que resulte necesario conceder el acceso a la identidad de quien haya elaborado el informe. Por todo lo anteriormente expresado, este Consejo considera que procede desestimar la reclamación en ese punto.
III. RESOLUCIÓN
En atención a los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos descritos, procede
- PRIMERO: ESTIMAR parcialmente la reclamación presentada, por constituir su objeto información pública en virtud de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.
- SEGUNDO: INSTAR a la Diputación de Guadalajara a que, en el plazo máximo de veinte días hábiles, facilite al reclamante copia digital del Informe del Servicio de Asistencia al Municipio de 4 de julio de 2016, referido a una solicitud del Ayuntamiento de Pastrana sobre gastos de representación letrada de una contratista de ese ayuntamiento.
- TERCERO: INSTAR a la Diputación de Guadalajara a que, en el mismo plazo máximo de veinte días hábiles, remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia de la información enviada al reclamante.
De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente Resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer Recurso Contencioso-Administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.