Se solicitó a la Comunidad de Regantes "La Unión" documentación contable y listado de deudores de 2022. El reclamante alegó no haber tenido acceso a la información. El Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía desestimó la reclamación porque la información económico-financiera de estas corporaciones es de naturaleza privada y no está sujeta a derecho administrativo.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
Primero. Presentación de la reclamación
Mediante escrito presentado el 11 de febrero de 2025 la persona reclamante, interpone ante este CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PROTECCIÓN DE DATOS DE ANDALUCÍA (en adelante Consejo) Reclamación en materia de acceso a la información pública contra la entidad reclamada, al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG) y del artículo 33 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (en adelante LTPA).
Segundo. Antecedentes a la reclamación
1. El 26 de marzo de 2025 el Consejo remite requerimiento de subsanación a la persona reclamante para que aporte copia de la solicitud inicial del procedimiento y de la resolución o respuesta de la entidad reclamada.
2. El 11 de abril de 2025 tiene entrada en este Consejo escrito de la persona reclamante en el que manifiesta que “habiendo recibido solicitud de subsanación de la reclamación arriba indicada, adjunto se remite nuevamente la solicitud de inicio con los documentos que se deberían haber acompañado”.
Se adjuntan los siguientes documentos:
- Escrito de la persona reclamante dirigido a la entidad reclamada, sin firmar y sin sello de entrada, en el que figura la fecha de 4 de junio de 2024. En dicho escrito se solicita al amparo de la LTAIBG:
(…) SOLICITAN
- Balance de sumas y saldos ejercicio 2022.
- Balance de situación ejercicio 2022.
- Listado de deudores comuneros (con nombres y apellidos) a fecha 31.12.2022.
- Extracto de todas las cuentas ejercicio 2022.
- Libro Diario.
- Presupuesto para el año 2024.
- Asimismo, las correspondientes al año 2022 del grupo de riego San Francisco, recordando que están pendientes de presentación las de ejercicios anteriores 2012 a 2021 inclusives…
- Anexo de incorporación de firmas, con sello de registro de entrada en la Comunidad de Regantes de 6 de junio de 2024.
- Escrito de la persona reclamante dirigido a la Junta de Gobierno de la entidad reclamada, con sello de registro de entrada en la Comunidad de Regantes de 19 de noviembre de 2024, en el que se solicita:
“Que la Junta de Gobierno, que aprobó dichas cuentas [en referencia a las cuentas de 2022] y las presentó a la Asamblea, realice un auditoría independiente de toda la contabilidad o bien que se nos facilite la documentación solicitada repetidamente”.
- Escrito del Presidente de la Comunidad de Regantes reclamada, de 10 de enero de 2025, con el siguiente contenido:
“En relación a su solicitud para la revisión de la documentación contable de la Comunidad correspondiente al ejercicio 2022, se le convoca en la sede de la Comunidad el día 17/01/2025 a las 11:30 horas. No obstante, y como ya se le trasladó en respuesta anterior, se le reitera que queda excepcionada de la documentación que podrá revisar el “listado de deudores comuneros (con nombres y apellidos) a fecha de 31/12/2022”, por considerar, como ya se le dijo entonces, que los datos personales de sus partícipes, que maneja esta Comunidad de Regantes, están protegidos por la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y Garantía de los Derechos Digitales, y ello sin perjuicio de que se pueda ofrecer una información conjunta o global, y no personalizada, del importe de tales deudas. Se le comunica expresamente que el personal de la Comunidad no está autorizado para expedir fotocopias de los documentos que se van a poner a su disposición, debido al deber de custodia y confidencialidad legalmente exigibles respecto de dicha documentación, como también se le contestó en la respuesta anterior, quedando expresamente prohibida la realización de fotografías, videos o cualquier otro sistema de reproducción de tales documentos”.
La persona reclamante alega haber recibido el anterior escrito el día 20 de enero de 2025.
- Escrito de la persona reclamante dirigido a la entidad reclamada, con sello de entrada en la Comunidad de Regantes del día 21 de enero de 2025, mediante el que comunica no estar de acuerdo con la lectura de la citación recibida y que no asistirá a otra citación que se le pueda cursar en fecha posterior “… a no ser que la Junta de Gobierno reflexione sobre mi solicitud y atienda poder revisar en la sede la Comunidad todos y cada uno de los documentos solicitados entendiendo la causa en beneficio de todos y el derecho que a mi juicio me asiste”.
Tercero. Sobre la reclamación presentada
En la reclamación presentada se indica que no ha podido tener acceso a la información solicitada.
Cuarto. Tramitación de la reclamación
1. El 9 de mayo de 2025 el Consejo dirige a la persona reclamante comunicación de inicio del procedimiento para la resolución de la reclamación. El mismo día se solicitó, por error, al Ayuntamiento de Castell de Ferro copia del expediente derivado de la solicitud de información, informe y alegaciones que tuviera por conveniente plantear en orden a resolver la reclamación.
2. El 5 de mayo de 2025 el Director del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía dicta Acuerdo por el que se amplía el plazo máximo de resolución del procedimiento de esta reclamación en 3 meses a contar desde el día siguiente a la fecha máxima de resolución.
3. El 20 de mayo de 2025 se recibe escrito del Ayuntamiento de Castell de Ferro comunicando que “...no dispone por tanto de la documentación que se solicita, ni tiene obligación legal de poseer dicha documentación, al ser un organismo ajeno a esta Entidad local. Por lo que pongo este hecho en su conocimiento, entendiendo que es un error y que a quien ha de dirigirse dicha solicitud de información no es a este Ayuntamiento de Gualchos sino a la Comunidad de regantes La unión”.
4. El 16 de octubre de 2025 se recibe escrito de la persona reclamante mediante el que solicita que “...se resuelva la denuncia”.
5. El 4 de noviembre se solicita a la entidad reclamada copia del expediente derivado de la solicitud de información, informe y alegaciones que tuviera por conveniente plantear en orden a resolver la reclamación. Consta justificante acreditativo de la recepción de dicha solicitud el día 4 de noviembre de 2025 a las 11:56.
6. A la fecha de firma de este Resolución, no consta que la entidad reclamada haya contestado a la solicitud de expediente y alegaciones.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Primero. Sobre la competencia para la resolución de la reclamación
1. De conformidad con lo previsto en los artículos 24 LTAIBG y 33 LTPA, en relación con lo dispuesto en el artículo 3.1.h) LTPA, al ser la entidad reclamada una corporación de derecho pública andaluza, el conocimiento de la presente reclamación está atribuido a la competencia de este Consejo.
2. La competencia para la resolución reside en el Director de acuerdo con lo previsto en el artículo 48.1. b) LTPA.
3. Debe destacarse a su vez que, en virtud del artículo 16.5 del Decreto 434/2015, de 29 de septiembre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, “[e]l personal funcionario del Consejo, cuando realice funciones de investigación en materias propias de la competencia del Consejo, tendrá el carácter de agente de la autoridad”, con las consecuencias que de aquí se derivan para los sujetos obligados en relación con la puesta a disposición de la información que les sea requerida en el curso de tales funciones investigadoras.
Segundo. Sobre el cumplimiento del plazo en la presentación de la reclamación
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24.2 LTAIBG la reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
Sobre el plazo máximo de resolución, el artículo 32 LTPA establece que las solicitudes deberán resolverse y notificarse en el menor plazo posible. En el ámbito de la entidad reclamada, el plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver, salvo que la entidad hubiera establecido uno menor.
Sobre el silencio administrativo, establece el artículo 20.4 LTAIBG que transcurrido del plazo máximo de resolución sin que se haya dictado y notificado resolución expresa se entenderá que la solicitud ha sido desestimada. A su vez, los artículos 20.1 LTAIBG y 32 LTPA establecen que el plazo máximo de resolución podrá ampliarse por el mismo plazo, respectivamente, en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante.
2. En el presente supuesto, la única información de la que dispone este Consejo es la que ha sido aportada por la persona reclamante, pues la entidad reclamada no ha dado respuesta alguna a la petición de copia del expediente y alegaciones.
Pues bien, de la documentación aportada por la persona reclamante se extrae que la entidad reclamada contestó la solicitud de información mediante un escrito de 10 de enero de 2025, que la persona reclamante alega haber recibido el día 20 de enero de 2025, y la reclamación que nos ocupa fue presentada el día 11 de febrero de 2025, por lo que fue presentada dentro del plazo previsto en el artículo 24. 2 LTAIBG.
Tercero. Consideraciones generales sobre el derecho de acceso a la información pública
1. Constituye “información pública” a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia, “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones” [art. 2 a) LTPA].
Según establece el artículo 24 LTPA, “[t]odas las personas tienen derecho de acceder a la información pública veraz […] sin más limitaciones que las contempladas en la Ley”. Y el artículo 6 a) LTPA obliga a que su interpretación y aplicación se efectúe tomando en consideración el “principio de transparencia, en cuya virtud toda la información pública es en principio accesible y sólo puede ser retenida para proteger otros derechos e intereses legítimos de acuerdo con la Ley”.
La legislación reguladora de la transparencia, pues, se fundamenta y estructura en torno a una regla general de acceso a la información pública, que únicamente puede ser modulada o limitada si se aplican, motivadamente y de forma restrictiva, alguno de los supuestos legales que permiten su restricción o denegación.
2. Las causas de inadmisión se encuentran enumeradas en el artículo 18 («Causas de inadmisión») LTAIBG, y su aplicación debe ser objeto de una interpretación restrictiva y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado (Resolución CTPDA 451/2018, FJ 5º).
Sobre ello nos dice el Tribunal Supremo en la Sentencia n.º 1547/2017, de 16 de octubre (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera):
“La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. [...] Asimismo, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley...” (Fundamento de Derecho Sexto).
3. Los límites al derecho de acceso están contenidos en el artículo 14 LTAIBG, y al igual que las causas de inadmisión, deben ser interpretados restrictivamente y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado en cada caso concreto.
Cuarto. Consideraciones de este Consejo sobre el objeto de la reclamación
La persona reclamante solicitó acceso a:
- “Balance de sumas y saldos ejercicio 2022.
- Balance de situación ejercicio 2022.
- Listado de deudores comuneros (con nombres y apellidos) a fecha 31.12.2022.
- Extracto de todas las cuentas ejercicio 2022.
- Libro Diario.
- Presupuesto para el año 2024.
- Asimismo, las correspondientes al año 2022 del grupo de riego San Francisco, recordando que están pendientes de presentación las de ejercicios anteriores 2012 a 2021 inclusives…”.
No consta que la persona reclamante haya recibido la información solicitada ni ha sido alegada por la entidad reclamada ninguna causa de inadmisión ni ningún límite que permita restringir el acceso a la misma, por lo que en cualquier otro caso, este Consejo debería haber estimado la reclamación en virtud de la regla general de acceso a la información que referíamos en el fundamento jurídico anterior.
Sin embargo, debemos tener en cuenta la naturaleza jurídica de la entidad reclamada y su régimen de sujeción a la normativa de transparencia. A estos efectos, la LTAIBG aborda en su artículo 2 el denominado ámbito subjetivo de aplicación de la norma, incluyendo, en su apartado 1.e), a las Corporaciones de Derecho público únicamente en lo relativo a sus actividades sujetas a Derecho Administrativo. Por su parte, el apartado 2 del mismo artículo 2 señala que se entiende por Administraciones Públicas los Organismos y entidades incluidas en las letras a) a d) del apartado anterior. En consecuencia, las Corporaciones de Derecho público no se deben considerar, a efectos de la LTAIBG, como Administración Pública.
Una Comunidad de Regantes tiene la consideración de Corporación de Derecho Público por lo que solamente sus actuaciones sujetas a Derecho Administrativo deben considerarse incluidas dentro del ámbito de aplicación de la LTAIBG.
En el mismo sentido se deben entender incluidas en el apartado 1.h) de la LTPA.
En este sentido, nos hemos pronunciado en la Resolución 668/2024, por todas.
Cabe recordar que están sujetos a Derecho Administrativo los actos relativos a la organización y funcionamiento de estas Corporaciones y el ejercicio de las funciones administrativas que tienen atribuidas por la legislación que las rige o que les han sido delegadas por otras Administraciones Públicas.
La jurisprudencia constitucional (STC 227/1988 y 207/1994) ha determinado que, en ningún caso, hay que desconocer el sustrato de base privada que integra a estas Corporaciones sectoriales. De ahí que las potestades o facultades administrativas se ejerzan por delegación o atribución específica. Esta jurisprudencia continúa afirmando que, "en realidad, su conformación como Administraciones Públicas, exclusivamente viene determinada por la medida en que sean titulares de funciones públicas otorgadas por ley o delegadas por la Administración. De esta forma a las Comunidades de Regantes se les asigna la organización de los aprovechamientos de riegos, potestades jurisdiccionales por medio de los Jurados de riego y policía de los turnos de aguas, canales y demás instalaciones colectivas (…)".
Por tanto, aquellas solicitudes de información que se refieran a cuestiones privativas de la Comunidad, que no tengan que ver con el desempeño de sus funciones públicas, no encontrarían amparo en la normativa de transparencia. Y uno de los aspectos que permanecen dentro de la esfera privada de las comunidades de regantes es el referido al ámbito económico-financiero, que afecta exclusivamente a los socios y que no se encuentra sujeto al derecho administrativo, y es por ello que no se considera información pública -a los efectos de la normativa de transparencia- la referida al libro de cuentas anuales, los presupuestos, o el acceso al listado de deudores de la Comunidad (en el mimo sentido se ha pronunciado el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en la resolución 816/2019, de 11 de febrero).
En este sentido, en la citada Resolución 668/2024, citábamos nuestra doctrina sobre el acceso a la información económica de las corporaciones de derecho público:
“Se trata pues de información económico- presupuestaria. La entidad denegó el acceso por entender que se trataba de información que no estaba sometida a derecho administrativo. Sobre el sometimiento de este tipo de información al derecho administrativo, nos hemos pronunciado anteriormente en otras resoluciones. Así, en la Resolución 149/2022, indicábamos que: Partiendo de las previsiones legales, el Tribunal Supremo ha establecido las reglas generales para esta delimitación. Así, en la misma Sentencia ha precisado las actividades incluidas y excluidas de la jurisdicción contencioso-administrativa: “Por su propia naturaleza son ámbitos competenciales o fines privados de los Colegios profesionales los relativos a la protección mutual, y la asistencia social de sus miembros y su familia, y entendemos que además lo son el presupuesto y la aprobación de cuentas necesarios para el funcionamiento colegial. Dicha cuentas se integran por la liquidación anual de gastos y de cada partida, no siendo pues claramente fiscalizable por este orden jurisdiccional cuya competencia se limita al control de la formación de voluntad del órgano colegial que aprueba las cuentas, es decir, la Junta o Asamblea General Ordinaria del Consejo correspondiente. Por el contrario, constituye actividad colegial administrativa sujeta al posterior control jurisdiccional Contencioso-Administrativo: a), la colegiación obligatoria ( STC 194/1998 (RTC 1998, 194) ); b), todo su régimen electoral c), el régimen disciplinario; d), el visado colegial de los trabajos profesionales de los colegiados, cuando así lo exijan los respectivos Estatutos; y d) el régimen de recursos contra los actos administrativos dictados por los distintos órganos colegiales, en el ámbito de sus competencias respecto de sus colegiados». (…) Así se infiere con toda claridad de la citada Guía de transparencia que, al abordar la publicidad en punto a la información económica y presupuestaria, argumenta lo siguiente: “Según jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo, las corporaciones de derecho público tienen autonomía financiera y sus finanzas no se controlan ni por la Intervención General del Estado ni por el Tribunal de Cuentas”; lo que le llevaría a concluir que cualquier acto de ejecución presupuestaria no sujeto a Derecho Administrativo, “no puede ser considerada información pública en el sentido de la LTAIBG...” (pág. 13). Y en similar sentido se pronuncia la Consulta 1/2018, citando expresamente la doctrina del Tribunal Supremo (Sentencia de 28 de febrero de 2012): “...los presupuestos no integran funciones públicas. Los fondos colegiales no solo financian funciones públicas sino también publicaciones, cursos de formación, páginas web, asesoramientos de diversa naturaleza y otros servicios de naturaleza privada. Además, la regulación vigente culmina un proceso en el que se concluye que los acuerdos económicos y patrimoniales de los Colegios Profesionales tienen una evidente naturaleza privada y que no se incardinan en los denominados "actos adoptados en ejercicio de funciones públicas" del artículo 2, letra c) de la Ley 29/1998. La Jurisprudencia del Orden civil ha declarado que es competente para conocer sobre cuestiones de naturaleza privada de los Colegios Profesionales. La delimitación de la actuación pública de los colegios profesionales es una cuestión ya resuelta por la Sala presente en sentencia de ares de mayo de dos mil seis, como también por la STC 194/2008).” Posición que, por lo demás, ya habíamos tenido oportunidad de sostener en el Fundamento Jurídico Quinto de la Resolución 31/2016, de 1 de junio: “En relación con la solicitud de información de los presupuestos, con partidas detalladas, la jurisprudencia viene manteniendo que si bien “la adecuación o no a derecho de las partidas a que los mismos se refieren (los presupuestos) es una cuestión ajena a la jurisdicción contencioso administrativa y revisable ante la jurisdicción civil ordinaria, no hay que olvidar que esa excepción no alcanza al acto de aprobación de los mismos, que ha de hacerse por el órgano competente y constituido en forma y que es revisable ante esta jurisdicción contencioso administrativa, en ese particular". (STS de 3 de mayo de 2006, recaída en el recurso de casación núm. 9699/2003, o STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª, de 12 de noviembre de 12 noviembre 2010)”. Aplicando esta doctrina a nuestro supuesto, se hace evidente que la información solicitada no está sometida a derecho administrativo y por tanto no puede ser objeto de la reclamación ante este Consejo. La citada Guía de Transparencia afirma expresamente que: “Por lo tanto, cualquier otro acto de ejecución presupuestaria y, en concreto, las subvenciones que concedan, sus presupuestos, cuentas anuales o las retribuciones percibidas por los responsables de la corporación no puede ser considerada información pública en el sentido de la LTAIBG y, por lo tanto, su publicación no debe considerarse preceptiva.” Procede por tanto inadmitir la reclamación en lo que corresponde a esta petición ya que lo solicitado no está sujeto a derecho administrativo.”
En consecuencia, considerando que las peticiones de información formuladas se refieren a materias privativas de la Comunidad de Regantes reclamada y que tales actividades no están afectadas por la normativa de transparencia, procede desestimar la reclamación formulada, todo ello con independencia del derecho a conocer la información privada de la comunidad que pueda corresponder a la persona reclamante en su condición de comunero, cuestión respecto a la que este Consejo carece de competencia para pronunciarse.
En virtud de los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos citados se dicta la siguiente
RESOLUCIÓN
Único. Desestimar la reclamación.