Acceso al expediente de la planta embotelladora de agua y solicitud de cierre de actividad

ANTECEDENTES

Primero. Presentación de la reclamación.

Mediante escrito presentado el 14 de marzo de 2025 la persona reclamante, interpone ante este CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PROTECCIÓN DE DATOS DE ANDALUCÍA (en adelante Consejo) Reclamación en materia de acceso a la información pública contra la entidad reclamada, al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG) y del artículo 33 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (en adelante LTPA).

Segundo. Antecedentes a la reclamación.

1. La persona reclamante presentó el 5 de junio de 2023, ante la entidad reclamada, solicitud de acceso a información en los siguientes términos:

   “Solicita ver expediente de la planta embotelladora de agua, y que le hagan copias compulsadas de la parte que le interese del expediente referenciado, como parte del mismo, por las alegaciones y otros escritos que he presentado. Asi mismo, pide que si la planta no cumple con la Ley de Agua Envasada, como mineral natural, que se cierre como actividad y restitución del terreno”

2. Además de la anterior solicitud, la persona reclamante adjunta al formulario de reclamación los siguientes escritos dirigidos a la entidad reclamada:
   • 08/01/2008 El desmantelamiento de las plantas y la recuperación de los terrenos en su estado natural.
   • 22/12/2022: El cerrado de la planta de agua del Romeral, y el desmantelamiento de la planta de envasado.
   • 18/01/2023: que se dejen los barrancos libres de obras y que se cumpla la ley de dominio público hidráulico.
   • 2/03/2023: el cierre de la planta embotelladora de agua y la restitución de los terrenos.
   • 31/05/2023: el cierre de la planta embotelladora de agua, y la restitución de los terrenos.
   • 17/10/2023: que se desmantele la embotelladora, y la restitución de los terrenos como estaban.
   • 08/11/2023: Cita con el señor Alcalde para tratar el asunto del expediente de la planta embotelladora.
   • 31/01/2024: que se actúe conforme a la legislación vigente por parte de las distintas administraciones para cesar el embotellado de agua Aquadeus Dúrcal.
   • 13/02/2024: el cierre de la planta embotelladora “Aquadeus”.
   • 27/03/2024: el cierre de la planta embotelladora de agua mineral natural de Dúrcal y la restitución de los terrenos.
   • 30/04/2024: cumplimiento de la normativa y cierre de la planta y restitución de los terrenos inmediato.
   • 10/12/2024: el cierre inmediato y restitución de los terrenos”.
3. En la reclamación, la persona reclamante manifiesta que no ha obtenido respuesta de la entidad reclamada.

Tercero. Tramitación de la reclamación.

1. El 1 de abril de 2025 el Consejo dirige a la persona reclamante comunicación de inicio del procedimiento para la resolución de la reclamación. El mismo día se solicitó a la entidad reclamada copia del expediente derivado de la solicitud de información, informe y alegaciones que tuviera por conveniente plantear en orden a resolver la reclamación.
2. El 16 de abril de 2025 la entidad reclamada presenta escrito de respuesta a este Consejo, en el que se incluye cierta documentación relacionada con la petición de información.
3. El 2 de junio de 2025 el Director del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía dicta Acuerdo por el que se amplía el plazo máximo de resolución del procedimiento de esta reclamación en 3 meses a contar desde el día siguiente a la fecha máxima de resolución. Dicho acuerdo es notificado a la entidad reclamada y a la persona reclamante el 2 de junio de 2025.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero. Sobre la competencia para la resolución de la reclamación.

1. De conformidad con lo previsto en los artículos 24 LTAIBG y 33 LTPA, en relación con lo dispuesto en el artículo 3.1. d) de la LTPA, al ser la entidad reclamada una entidad local de Andalucía, el conocimiento de la presente reclamación está atribuido a la competencia de este Consejo.
2. La competencia para la resolución reside en el Director de acuerdo con lo previsto en el artículo 48.1. b) LTPA.
3. Debe destacarse a su vez que, en virtud del artículo 16.5 del Decreto 434/2015, de 29 de septiembre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, “[e]l personal funcionario del Consejo, cuando realice funciones de investigación en materias propias de la competencia del Consejo, tendrá el carácter de agente de la autoridad”, con las consecuencias que de aquí se derivan para los sujetos obligados en relación con la puesta a disposición de la información que les sea requerida en el curso de tales funciones investigadoras.

Segundo. Sobre el cumplimiento del plazo en la presentación de la reclamación.

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24.2 LTAIBG la reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
   
   Sobre el plazo máximo de resolución, el artículo 32 LTPA establece que las solicitudes deberán resolverse y notificarse en el menor plazo posible. En el ámbito de la entidad reclamada, el plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver, salvo que la entidad hubiera establecido uno menor.
   
   Sobre el silencio administrativo, establece el artículo 20.4 LTAIBG que transcurrido del plazo máximo de resolución sin que se haya dictado y notificado resolución expresa se entenderá que la solicitud ha sido desestimada. A su vez, los artículos 20.1 LTAIBG y 32 LTPA establecen que el plazo máximo de resolución podrá ampliarse por el mismo plazo, respectivamente, en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante.
2. En el presente supuesto la solicitud fue presentada el 5 de junio de 2023, y la reclamación fue presentada el 14 de marzo de 2025. Así, considerando producido el silencio administrativo transcurrido el plazo máximo para resolver desde la solicitud, la reclamación ha sido presentada en plazo, conforme a lo previsto en el artículo 24.2 LTAIBG y el artículo 124 LPAC.

Tercero. Consideraciones generales sobre el derecho de acceso a la información pública.

1. Constituye “información pública” a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia, “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones” [art. 2 a) LTPA].
   
   Según establece el artículo 24 LTPA, “[t]odas las personas tienen derecho de acceder a la información pública veraz […] sin más limitaciones que las contempladas en la Ley”. Y el artículo 6 a) LTPA obliga a que su interpretación y aplicación se efectúe tomando en consideración el “principio de transparencia, en cuya virtud toda la información pública es en principio accesible y sólo puede ser retenida para proteger otros derechos e intereses legítimos de acuerdo con la Ley”.
   
   La legislación reguladora de la transparencia, pues, se fundamenta y estructura en torno a una regla general de acceso a la información pública, que únicamente puede ser modulada o limitada si se aplican, motivadamente y de forma restrictiva, alguno de los supuestos legales que permiten su restricción o denegación.
2. Las causas de inadmisión se encuentran enumeradas en el artículo 18 («Causas de inadmisión») LTAIBG, y su aplicación debe ser objeto de una interpretación restrictiva y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado (Resolución CTPDA 451/2018, FJ 5º).
   
   Sobre ello nos dice el Tribunal Supremo en la Sentencia n.º 1547/2017, de 16 de octubre (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera):

   “La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. [...] Asimismo, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley...” (Fundamento de Derecho Sexto).

3. Los límites al derecho de acceso están contenidos en el artículo 14 LTAIBG, y al igual que las causas de inadmisión, deben ser interpretados restrictivamente y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado en cada caso concreto.

Cuarto. Consideraciones de este Consejo sobre el objeto de la reclamación:

1. La persona reclamante presentó las solicitudes que se recogen en los apartados 1 y 2 del antecedente segundo de esta Resolución.
   
   Respecto a las solicitudes relacionadas en el apartado 2 del antecedente segundo debemos indicar que en las mismas concurre una circunstancia que impide que este Consejo pueda entrar a resolver el fondo del asunto. Según establece el artículo 24 LTPA, todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública sin más limitaciones que las contempladas en la Ley. Esto supone que rige una regla general de acceso a la información pública que sólo puede ser modulada o limitada si se aplican, motivadamente y de forma restrictiva, alguno de los supuestos legales que permiten dicha limitación.
   
   Sin embargo, resulta imprescindible que la petición constituya “información pública” a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia. Concepto que, según establece el artículo 2 a) LTPA, se circunscribe a “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”.
   
   Pues bien, a la vista de la solicitud de información y de la anterior definición, es indudable que la pretensión de la persona reclamante resulta por completo ajena a esta noción de “información pública”. Y es que con la misma no se persigue acceder a documentos o contenidos que previamente obren en poder de la entidad reclamada -como exige el transcrito artículo 2 a) LTPA-, sino que esta adopte una específica decisión o realice una específica actuación (el cierre y desmantelamiento de una planta embotelladora de agua y la restitución de unos terrenos) Se nos plantea, pues, una cuestión que, con toda evidencia, queda fuera del ámbito objetivo delimitado en la LTPA, procediendo por tanto la inadmisión parcial de la reclamación.
2. En cuanto a la solicitud de información formulada el 5 de junio de 2024, en la misma se solicita el expediente de la planta embotelladora de agua, y también que “...si la planta no cumple con la Ley de Agua Envasada, como mineral natural, que se cierre como actividad y restitución del terreno”. Respecto a esta segunda petición, nos reiteramos a las consideraciones expuestas en el punto anterior, en el sentido de que lo solicitado no tiene la consideración de información pública a los efectos de la normativa de transparencia.
   
   Por el contrario, la solicitud del expediente sí la consideramos “información Pública”, al tratarse de documentos, o contenido, que obran en poder de la entidad reclamada, y han sido elaborados o adquiridos por ella en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con el artículo 2.a) LTPA.
   
   Pues bien, respecto a esta petición la entidad reclamada informa en su escrito de alegaciones que se tramitó el correspondiente expediente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1.2 de la LTAIBG, comunicándole el 14 de julio de 2023 a la persona solicitante lo siguiente:

   “En relación a su solicitud de acceso a la información pública (5 /06/2023) , y de conformidad con lo dispuesto en el art. 19 de la ley 19/2013, de 9 de diciembre de transparencia, acceso a la información y buen gobierno, se le comunica que deberá identificar de forma suficiente la información respecto a la que solicita el acceso. En el supuesto en que no proceda a concretar en un plazo de 10 días, la documentación cuyo acceso solicita, se le tendrá por desistido de la petición.
   
   Asimismo respecto a su solicitud de copia compulsadas, le comunico que de conformidad con el artículo 27 de la ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Pública, los interesados pueden solicitar la expedición de copias auténticas exclusivamente al órgano que emitió el documento original, no expidiéndose copias auténticas de documentos expedidos por otras Administraciones Públicas o documentos presentados por sujetos privados.
   
   En última instancia recordarle que la autorización de puesta en servicio del derecho minero, está excluida del ámbito de competencia municipal. La puesta en servicio del derecho minero de la Sección B) fue autorizado por la Consejería de Hacienda, Industria y Energía, (Departamento de minas) con fecha 10/06/2008, correspondiendo a esa administración la revocación de la autorización de servicio, en el supuesto de que no se cumplan los requisitos legalmente exigidos”.

   A la vista del anterior escrito, se deduce que la entidad reclamada estimó que la solicitud de información no era lo suficientemente concreta como para poder resolver sobre la misma e hizo uso de la posibilidad prevista en el artículo 19.2 de la LTAIBG, según el cual, “Cuando la solicitud no identifique de forma suficiente la información, se pedirá al solicitante que la concrete en un plazo de diez días, con indicación de que, en caso de no hacerlo, se le tendrá por desistido, así como de la suspensión del plazo para dictar resolución”.
   
   Ciertamente la solicitud se formula en términos muy genéricos, aunque este órgano desconoce la cantidad de expedientes o de información que puedan obrar en poder de la entidad reclamada sobre la planta embotelladora de agua para poder analizar si efectivamente la solicitud requería o no de una mayor precisión por parte de la persona solicitante. Lo cierto es que así lo estimó la entidad reclamada y requirió su concreción.
   
   Y no consta que la persona reclamante contestara al requerimiento de subsanación, ni siquiera para oponerse a la necesidad de esa mayor precisión de su petición de información, si así lo estimaba. En este supuesto, la consecuencia que deriva el artículo 19.2 es que se le tendría que haber declarado desistido de su petición mediante la correspondiente resolución, según previene el artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Y es que el desistimiento precisa para su validez que sea declarado, por razones de seguridad jurídica y como garantía de la igualdad, mediante “previa resolución” de la Administración (Sentencia del Tribunal Supermo, Sala de lo contencioso, de 22 de marzo de 2022). En este caso no tenemos constancia de que la entidad reclamada dictara resolución declarando el desistimiento de la persona solicitante.
   
   Pero tampoco nos consta ningún intento de subsanación por parte de la persona reclamante, ni durante el plazo concedido, ni con posterioridad al mismo. De hecho, la persona reclamante ha presentado una nueva reclamación el 9 de enero de 2026 contra el Ayuntamiento reclamado por no haber dado respuesta a una solicitud de información formulada el 7 de mayo de 2025, en la que vuelve a solicitar información sobre el expediente de la planta de envasado de agua (si bien en este caso sí concreta los documentos específicos a los que solicita el acceso). De esto podemos deducir que no llegó a subsanar la solicitud de información de 5 de junio de 2023, de lo que se infiere un apartamiento voluntario del procedimiento, que determina que no podamos estimar la reclamación formulada y condenar a la entidad reclamada a contestar una petición de información cuya subsanación requirió sin obtener respuesta alguna.
   
   Es cierto que la entidad tampoco ha acreditado que haya dado por desistido de su solicitud a la persona reclamante, pero el hecho de haber presentado una nueva solicitud parece confirmar que, con o sin resolución de desistimiento, la persona reclamante no ha concretado la petición.
   
   Esta resolución desestimatoria no impide -claro está- que la persona reclamante pueda volver a dirigir a la Administración una solicitud de información sobre la misma cuestión, sin que aquélla pueda invocar el carácter reiterativo de la solicitud a los efectos previstos en el artículo 18.1 e) LTAIBG.

RESOLUCIÓN

Primero. Desestimar la Reclamación en lo referente a la petición contenida en el Fundamento Jurídico Cuarto, apartado 2.

Segundo. Inadmitir la reclamación por no estar lo solicitado incluido en el concepto de información pública, respecto a las peticiones incluidas en el Fundamento Jurídico Cuarto, apartado 1.