Acceso al informe desfavorable de comisión de servicio y solicitud de revisión administrativa

ANTECEDENTES

Primero. Presentación de la reclamación.

Mediante escrito presentado el 3 de septiembre de 2025 la persona reclamante, interpone ante este CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PROTECCIÓN DE DATOS DE ANDALUCÍA (en adelante Consejo) Reclamación en materia de acceso a la información pública contra la entidad reclamada, al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG) y del artículo 33 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (en adelante LTPA).

Segundo. Antecedentes a la reclamación.

La persona reclamante presentó el 12 de agosto de 2025, ante la entidad reclamada, solicitud de acceso a información en los siguientes términos:

“1. Que he solicitado comisión de servicio xxxxx para el curso 2025/2026 en la xxxxx, por razones sociales y humanitarias debidamente acreditadas: (...)

“2. Que la xxxxx de la xxxxx ha resuelto favorablemente la concesión de dicha comisión, tras valorar mis circunstancias personales y verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos.

“3. Que, según comunicación telefónica recibida el día 12 de agosto de 2025 por parte de la xxxxxde Educación de la xxxxx, la Consejería de Desarrollo Educativo y Formación Profesional de Andalucía ha emitido informe desfavorable, fundamentado genéricamente en «motivos de planificación docente», denegando la autorización necesaria para que la comisión xxxxx pueda hacerse efectiva.

“4. Que la motivación dada en el informe no concreta ni individualiza por qué, en mi caso particular, las alegadas necesidades genéricas de planificación docente (sin detallar datos objetivos como la imposibilidad de cubrir mi puesto o la existencia de circunstancias organizativas insalvables) deben prevalecer sobre las circunstancias sociales y humanitarias acreditadas, incumpliendo lo dispuesto en los artículos 35, 48 y 88 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común, que exigen una motivación suficiente y detallada en los actos administrativos que limiten derechos o intereses legítimos.

“5. Que, si bien la planificación docente es un criterio legítimo y contemplado en la normativa (Orden de 26 de febrero de 2008, modificada por Orden de 20 de febrero de 2020), este debe ponderarse adecuadamente frente a derechos y principios de superior rango. Dicha normativa establece que las comisiones de servicio xxxxxs pueden concederse por razones sociales o humanitarias, y que la denegación debe estar basada en circunstancias concretas, suficientemente acreditadas y ponderadas frente a los motivos excepcionales del solicitante.

“6. Que la denegación sin dicha ponderación vulnera derechos fundamentales como el derecho a la conciliación de la vida personal, familiar y laboral, la protección del interés superior del menor (art. 3.1 Convención sobre los Derechos del Niño; art. 2 LO 1/1996; art. 39 CE), y el principio de cooperación entre Administraciones Públicas (arts. 140 y 141 de la Ley 40/2015).

“SOLICITA

“1. Que se me facilite por escrito la notificación e informe desfavorable emitido por esta Consejería de Educación, en el que se indique la denegación de la comisión de servicio xxxxx por xxxxx, así como los motivos justificados y ponderados por los cuales se me deniega dicha comisión.

“2. Que se revise dicho informe desfavorable y se conceda la autorización necesaria para que la comisión de servicio xxxxx humanitaria pueda hacerse efectiva en el curso escolar 2025/2026 en la xxxxx, ponderando adecuadamente las circunstancias sociales y humanitarias acreditadas, el interés superior del menor y el derecho a la conciliación, frente a los motivos genéricos de planificación docente aducidos”.

Tercero. Sobre la reclamación presentada.

En la reclamación presentada se indica, en lo que ahora interesa:

“Solicito, al amparo de la Ley 1/2014, de Transparencia Pública de Andalucía, y de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común, el acceso a la información relativa a mi solicitud de comisión de servicios por motivos humanitarios para la xxxxx.

“En concreto, reclamo:

1. Copia íntegra de la resolución administrativa dictada, en su caso, por la Consejería de Desarrollo Educativo y Formación Profesional de la Junta de Andalucía.
2. Que se me indiquen los motivos legales y normativos concretos que fundamentan la denegación de dicha comisión.
3. En caso de no haberse dictado aún resolución expresa, que se me informe del estado actual de tramitación de mi expediente y se inste a la Consejería a dictar resolución en cumplimiento del artículo 21 de la Ley 39/2015”.

2. El 12 de septiembre de 2025 el Consejo requiere a la persona reclamante que subsane su escrito de reclamación, aportando la solicitud de información objeto de reclamación. La persona reclamante la aporta a este Consejo el 13 de septiembre de 2025.

Cuarto. Tramitación de la reclamación.

1. El 20 de octubre de 2025 el Consejo dirige a la persona reclamante comunicación de inicio del procedimiento para la resolución de la reclamación. El mismo día se solicitó a la entidad reclamada copia del expediente derivado de la solicitud de información, informe y alegaciones que tuviera por conveniente plantear en orden a resolver la reclamación. Dicha solicitud es comunicada asimismo por correo electrónico de fecha 24 de octubre de 2025 a la Unidad de Transparencia respectiva.
2. El 4 de noviembre de 2025 la entidad reclamada remite escrito de respuesta a este Consejo, en el que se informa del procedimiento para la concesión de comisiones de servicio y se incluye información sobre el caso en cuestión.
3. El 24 de noviembre de 2025 el Director del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía dicta Acuerdo por el que se amplía el plazo máximo de resolución del procedimiento de esta reclamación en 3 meses a contar desde el día siguiente a la fecha máxima de resolución.

Dicho acuerdo es enviado a la entidad reclamada y a la persona reclamante el 24 de noviembre de 2025.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero. Sobre la competencia para la resolución de la reclamación.

1. De conformidad con lo previsto en los artículos 24 LTAIBG y 33 LTPA, en relación con lo dispuesto en el artículo 3. 1. a) LTPA, al ser la entidad reclamada un órgano de la Administración de la Junta de Andalucía, el conocimiento de la presente reclamación está atribuido a la competencia de este Consejo.
2. La competencia para la resolución reside en el Director de acuerdo con lo previsto en el artículo 48.1. b) LTPA.
3. Debe destacarse a su vez que, en virtud del artículo 16.5 del Decreto 434/2015, de 29 de septiembre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, “[e]l personal funcionario del Consejo, cuando realice funciones de investigación en materias propias de la competencia del Consejo, tendrá el carácter de agente de la autoridad”, con las consecuencias que de aquí se derivan para los sujetos obligados en relación con la puesta a disposición de la información que les sea requerida en el curso de tales funciones investigadoras.

Segundo. Sobre el cumplimiento del plazo en la presentación de la reclamación.

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24.2 LTAIBG la reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común (LPAC).

Sobre el plazo máximo de resolución, el artículo 32 LTPA establece que las solicitudes deberán resolverse y notificarse en el menor plazo posible. En el ámbito de la entidad reclamada, el plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de 20 días hábiles desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver, prorrogables por igual período en el caso de que el volumen o la complejidad de la información solicitada lo requiera.

Sobre el silencio administrativo, establece el artículo 20.4 LTAIBG que transcurrido del plazo máximo de resolución sin que se haya dictado y notificado resolución expresa se entenderá que la solicitud ha sido desestimada.

2. En el presente supuesto la solicitud fue presentada el 12 de agosto de 2025, y la reclamación fue presentada el 3 de septiembre de 2025. Así, considerando producido el silencio administrativo transcurrido el plazo máximo para resolver desde la solicitud, la reclamación ha sido presentada en plazo, conforme a lo previsto en el artículo 24.2 LTAIBG y el artículo 124 LPAC.

Tercero. Consideraciones generales sobre el derecho de acceso a la información pública.

1. Constituye “información pública” a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia, “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones” [art. 2 a) LTPA].

Según establece el artículo 24 LTPA, “[t]odas las personas tienen derecho de acceder a la información pública veraz […] sin más limitaciones que las contempladas en la Ley”. Y el artículo 6 a) LTPA obliga a que su interpretación y aplicación se efectúe tomando en consideración el “principio de transparencia, en cuya virtud toda la información pública es en principio accesible y sólo puede ser retenida para proteger otros derechos e intereses legítimos de acuerdo con la Ley”.

La legislación reguladora de la transparencia, pues, se fundamenta y estructura en torno a una regla general de acceso a la información pública, que únicamente puede ser modulada o limitada si se aplican, motivadamente y de forma restrictiva, alguno de los supuestos legales que permiten su restricción o denegación.

2. Las causas de inadmisión se encuentran enumeradas en el artículo 18 («Causas de inadmisión») LTAIBG, y su aplicación debe ser objeto de una interpretación restrictiva y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado (Resolución CTPDA 451/2018, FJ 5º).

Sobre ello nos dice el Tribunal Supremo en la Sentencia n.º 1547/2017, de 16 de octubre (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera):

“La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. [...] Asimismo, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley...” (Fundamento de Derecho Sexto).

3. Los límites al derecho de acceso están contenidos en el artículo 14 LTAIBG, y al igual que las causas de inadmisión, deben ser interpretados restrictivamente y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado en cada caso concreto.
4. Por último, en cuanto a las consideraciones generales a tener en cuenta en la Resolución de la Reclamación, establece el apartado primero de la Disposición Adicional Cuarta LTPA “la normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo será la aplicable al acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo en curso a los documentos que se integren en el mismo”, redacción idéntica a la contenida, como precepto básico, en la Disposición adicional primera, apartado 1, LTAIBG. Igualmente, el apartado segundo de las citadas disposiciones adicionales establece que “Se regirán por su normativa específica, y por esta ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información”.

Cuarto. Consideraciones de este Consejo sobre el objeto de la reclamación.

1. La persona reclamante, funcionario docente, había solicitado a la xxxxxde Educación, Cultura, Universidades y Empleo de la Generalitat Valenciana una comisión de servicios xxxxx. Durante la tramitación de este procedimiento, la xxxxxxxxx solicitó, a la Dirección General del Profesorado y Gestión de Recursos Humanos de la Consejería de Desarrollo Educativo y Formación Profesional de la Junta de Andalucía, la correspondiente autorización para que el citado funcionario docente desempeñase sus funciones docentes en comisión de servicios fuera del ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía (en concreto, en la xxxxx).

La persona reclamante ha tenido conocimiento (mediante comunicación telefónica según el mismo manifiesta), de que “la Consejería de Desarrollo Educativo y Formación Profesional de Andalucía ha emitido informe desfavorable, fundamentado genéricamente en «motivos de planificación docente», denegando la autorización necesaria para que la comisión xxxxx pueda hacerse efectiva”.

El objeto de la solicitud de información objeto de esta reclamación era:

“1. Que se me facilite por escrito la notificación e informe desfavorable emitido por esta Consejería de Educación, en el que se indique la denegación de la comisión de servicio xxxxx por xxxxx, así como los motivos justificados y ponderados por los cuales se me deniega dicha comisión.

“2. Que se revise dicho informe desfavorable y se conceda la autorización necesaria para que la comisión de servicio xxxxx humanitaria pueda hacerse efectiva en el curso escolar 2025/2026 en la xxxxx, ponderando adecuadamente las circunstancias sociales y humanitarias acreditadas, el interés superior del menor y el derecho a la conciliación, frente a los motivos genéricos de planificación docente aducidos”.

Respecto a esta segunda petición, (“Que se revise dicho informe desfavorable y se conceda la autorización necesaria para que la comisión de servicio xxxxx”), ha de tenerse presente que el derecho de acceso a la información garantizado por la legislación de transparencia se circunscribe a la “información pública” tal y como queda definida en el art. 2 a) LTPA, a saber, “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas o entidades incluidas en el presente Título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”.

A la vista del concepto de información pública del que parte la legislación reguladora de la transparencia, resulta evidente que estas pretensiones de que se realice una revisión del informe desfavorable y de que se conceda la autorización a la comisión de servicios, quedan claramente extramuros del ámbito objetivo protegido por la LTPA, pues con las mismas no se persigue acceder a unos concretos documentos o contenidos que ya obren en poder de la entidad reclamada, sino que ésta emprenda unas concretas actuaciones: que revise un informe emitido y que conceda una autorización solicitada, cuestiones que quedan extramuros del ámbito objetivo cubierto por la legislación reguladora de la transparencia, debiendo en consecuencia inadmitirse este extremo de la reclamación.

2. Respecto a la primera pretensión, relativa al “informe desfavorable emitido por esta Consejería de Educación, en el que se indique la denegación de la comisión de servicio xxxxx por xxxxx, así como los motivos justificados y ponderados por los cuales se me deniega dicha comisión”, debemos indicar lo siguiente.

La entidad reclamada ha remitido un informe sobre el procedimiento de concesión de las comisiones de servicio, pero no ha acreditado que haya respondido la solicitud de información planteada. Tampoco ha afirmado que lo solicitado no exista.

Lo solicitado es “información pública”, al tratarse de documentos, o contenido, que obran en poder de la entidad reclamada, y han sido elaborados o adquiridos por ella en el ejercicio de sus funciones, todo ello de conformidad con el artículo 2.a) LTPA.

Pues bien, considerando que la información solicitada se incardina claramente en el concepto de información pública, que no consta que la persona reclamante haya recibido la información solicitada y que no ha sido alegada por la entidad reclamada ninguna causa de inadmisión ni ningún límite que permita restringir el acceso a la misma, este Consejo debe estimar la presente reclamación en virtud de la regla general de acceso a la información que referíamos en el fundamento jurídico anterior.

Por tanto, la entidad reclamada habrá de facilitar a la persona reclamante el “informe desfavorable” solicitado, cualquiera que sea la forma que adopte (resolución, informe o escrito de respuesta a la solicitud de la xxxxx).

Respecto a la alusión de la persona reclamante a los “motivos justificados y ponderados por los cuales se me deniega dicha comisión”, debemos aclarar que la entidad reclamada tan solo deberá poner a disposición de la persona reclamante la información que existiera en el momento de realizar la solicitud. Debe tenerse en cuenta que el amplio concepto de información pública incluye tanto documentos como contenidos que obren en poder del sujeto obligado. Además, conviene tener en cuenta el concepto de reelaboración contenido en el artículo 18.1. c) LTAIBG y precisado por la jurisprudencia, que se relaciona íntimamente con la definición del concepto de información pública (Sentencia del Tribunal Supremo núm. 306/2020, de 3 de marzo):

“Ciertamente, el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013. La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo [...]”

La entidad reclamada deberá por tanto poner a disposición de la persona reclamante la información que obre en su poder, y que no requiera de una elaboración ex profeso para dar respuesta a la solicitud que exceda de una reelaboración básica o general. Y en caso de que esto no sea posible, informar de la inexistencia de la información o bien justificar que la puesta a disposición de la información tal y como se ha solicitado implica una acción previa de reelaboración que excede de una reelaboración básica o general.

3. Por ultimo, hay que indicar que, en el formulario de reclamación, la persona reclamante incorpora nuevas pretensiones a las que se contenían en su solicitud de información de fecha 12 de agosto de 2025, a saber, que se le informe del “estado actual de tramitación” del expediente y “se inste a la Consejería a dictar resolución”.

Pues bien, a juicio de este Consejo, no cabe estimar estas pretensiones e imponer a la entidad reclamada que ofrezca respuesta a estas específicas peticiones de información adicional, que no fueron planteadas sino en la propia reclamación. A este respecto, no podemos soslayar nuestra consolidada línea doctrinal, según la cual el órgano reclamado “sólo queda vinculado a los términos del petitum tal y como quedan fijados en el escrito de solicitud de la información sin que pueda admitirse un cambio en dicho petitum a lo largo del procedimiento y menos aún, si cabe, en un momento en el que la petición se formula cuando el órgano ya ha resuelto sobre su solicitud inicial” (así, por ejemplo, Resoluciones 138/2018, de 24 de abril, FJ 4º y 110/2016, de 30 de noviembre, FJ 2º). En consecuencia, según venimos sosteniendo, debe desestimarse toda pretensión de ampliar la petición inicial en los correspondientes escritos de reclamación (Resolución 47/2016, de 5 de julio, FJ 3º).

Debemos, por tanto, desestimar este extremo de la reclamación.

Quinto. Cuestiones generales sobre la formalización del acceso.

La entidad reclamada, por tanto, ha de ofrecer a la persona reclamante la información objeto de su solicitud, ocultando los datos personales de terceras personas que eventualmente pudieran aparecer en la misma y que excedan de la información solicitada, como pudieran ser datos sobre domicilios o teléfonos particulares, números de identificación, estado civil, etc.; todo ello en aplicación del principio de minimización establecido en el artículo 5.1c) RGPD (datos adecuados, pertinentes y limitados a lo necesario). La entidad reclamada deberá tener en cuenta que la disociación de datos personales implica no solo la supresión de la identificación concreta de las personas físicas o aquellos otros datos que pudieran permitir la misma (DNI, dirección, número de teléfono…), sino también de otra información que permitiera igualmente la identificación de alguna persona física. En este sentido, el artículo 4.1 del Reglamento General de Protección de Datos define dato personal como:

“toda información sobre una persona física identificada o identificable («el interesado»); se considerará persona física identificable toda persona cuya identidad pueda determinarse, directa o indirectamente, en particular mediante un identificador, como por ejemplo un nombre, un número de identificación, datos de localización, un identificador en línea o uno o varios elementos propios de la identidad física, fisiológica, genética, psíquica, económica, cultural o social de dicha persona”.

En el caso de que en algunos de los documentos solicitados ni siquiera la supresión u ocultación de información llegara a impedir la identificación de la persona, la entidad reclamada no pondrá a disposición de la persona reclamante aquellos documentos afectados por dicha circunstancia.

A los efectos de la adecuada disociación u ocultación de los datos que puedan aparecer en los documentos, es preciso reseñar que la firma manual también se considera un dato personal y está sujeta a lo expresado anteriormente. Por otra parte, el código seguro de verificación (CSV) de los documentos firmados electrónicamente deberá ser ocultado en caso de que se haya suprimido algún dato del documento en cuestión cuya copia se facilite como respuesta a la solicitud de acceso a la información, o bien cuando el acceso a la correspondiente verificación pueda permitir la consulta de algún dato personal, no revelado en el documento, de la persona firmante, como puede ser, por ejemplo, el DNI.

Y en la hipótesis de que no exista alguna de la información solicitada, la entidad reclamada deberá transmitir expresamente esta circunstancia a la persona reclamante.

La información obtenida podrá usarse sin necesidad de autorización previa, con las únicas limitaciones de las que se deriven de la LTPA y otras leyes, según lo previsto en el artículo 7 d) LTPA.

Asimismo, según el artículo 8 a) LTPA, las personas que accedan a información pública en aplicación de la normativa de transparencia deberán ejercer su derecho con respeto a los principios de buena fe e interdicción del abuso del derecho.

En virtud de los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos citados se dicta la siguiente

RESOLUCIÓN

Primero. Estimar parcialmente la Reclamación en cuanto a la solicitud de:

“informe desfavorable emitido por esta Consejería de Educación, en el que se indique la denegación de la comisión de servicio xxxxx por xxxxx”.

La entidad reclamada deberá facilitar a la persona reclamante la información solicitada teniendo en cuenta lo indicado en los Fundamentos Jurídicos Cuarto, apartado segundo, y Quinto, todo ello en el plazo de diez días a contar desde el día siguiente al que se le notifique esta Resolución.

Segundo. Desestimar la Reclamación en lo referente a la petición contenida en el Fundamento Jurídico Cuarto, apartado tercero.

Tercero. Inadmitir la reclamación en lo referente a la petición contenida en el Fundamento Jurídico Cuarto, apartado primero.

Cuarto. Instar a la entidad reclamada a que remita a este Consejo en el plazo de diez días a contar desde el día siguiente al que se le notifique esta Resolución, las actuaciones realizadas, incluyendo la acreditación del resultado de las notificaciones practicadas.