Una ciudadana solicitó al Ministerio de Hacienda información sobre cuantías y criterios de reparto de productividades y gratificaciones extraordinarias de 2020. Tras una denegación parcial y una suspensión del procedimiento, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estima la reclamación basándose en la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre transparencia retributiva.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
I. ANTECEDENTES
Resolución complementaria reclamación art. 24 LTAIBG
Gratificaciones, art. 15.3 LTAIBG, SSTS 727/2026 y 769/2026.
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, la reclamante solicitó el 29 de julio de 2021 a través del Portal de Transparencia y al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:
«En uso del derecho de acceso a la información pública establecido en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y con el fin de conocer el modo en el que se emplean los recursos públicos, solicito de Presidencia del Gobierno y de cada uno de los Ministerios, sus Organismos Autónomos y Agencias Estatales la siguiente información:
1. La cuantía total abonada durante el año 2020 en los conceptos de productividad y gratificaciones extraordinarias (en partidas individualizadas).
2. Cualquier tipo de documento o contenido (resolución, circular, mail, plan, etc.) a través de los cuales se determine cómo se reparten estas partidas, o se faciliten instrucciones para realizar el mismo.
3. Cuantía total recibida en concepto de productividad y gratificaciones extraordinarias (en partidas individualizadas) durante el año 2020 por cada uno de los empleados públicos que presta (o ha prestado) servicio en Presidencia del Gobierno y en los Ministerios, sus Organismo Autónomos y Agencias Estatales.
Se ruega que se identifique individualmente a cada uno de los perceptores de puestos que se ocupen como personal eventual, así como personal titular de órganos directivos y personal de puestos de libre designación, petición que se realiza en base al Criterio interpretativo 1/2015 del Consejo de la Transparencia y Buen Gobierno y de la Agencia Española de datos, así como a la Sentencia de Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo número 1768/2019.
El resto de empleados igualmente debe identificarse salvo que, de la ponderación de interés, debidamente motivada, se considere que atenta contra la protección de datos personales, en cuyo caso, solicito que la información se remita con el mayor detalle posibles, por niveles, tipos de puestos, etc.»
2. Mediante resolución de 8 de octubre de 2021, el entonces MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA resolvió la solicitud acordando un acceso parcial en los siguientes términos:
«(…) Una vez analizada la solicitud, se señala que para la delimitación de los puestos de personal eventual se ha tenido en cuenta el artículo 12 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público.
Una vez analizada la solicitud, en el ámbito de competencias del Departamento de Servicios y Coordinación Territorial (servicios centrales del Ministerio de Hacienda y delegaciones territoriales de Economía y Hacienda) se resuelve conceder el acceso parcial a la información solicitada, a cuyo efecto se señala que:
1. La cuantía total abonada durante el año 2020 en los conceptos de productividad y gratificaciones extraordinarias (en partidas individualizadas) es la siguiente:
2. Cualquier tipo de documento o contenido (resolución, circular, mail, plan, etc.) a través de los cuales se determine cómo se reparten estas partidas, o se faciliten instrucciones para realizar el mismo.
- Productividad: 52.129.518 euros, excluida la parte correspondiente a la Dirección General de Ordenación del Juego, que en 2020 se integró en el Ministerio de Consumo (artículo 20 del Real Decreto 139/2020, de 28 de enero, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales).
- Gratificaciones: 853.491,35 (excluida la parte correspondiente a la Dirección General de Ordenación del Juego, por la razón que se acaba de señalar).
- Se acompañan como Anexo las instrucciones aprobadas al efecto para las Delegaciones de Economía y Hacienda
3. Cuantía total recibida en concepto de productividad y gratificaciones extraordinarias (en partidas individualizadas) durante el año 2020 por cada uno de los empleados públicos que presta (o ha prestado) servicio en Presidencia del Gobierno y en los Ministerios, sus Organismo Autónomos y Agencias Estatales.
Se ruega que se identifique individualmente a cada uno de los perceptores de puestos que se ocupen como personal eventual, así como personal titular de órganos directivos y personal de puestos de libre designación (…)
En cuanto a los datos solicitados sobre nombre y apellidos y cuantía individualizada recibida en concepto de productividad y gratificaciones extraordinarias durante el año 2020 por el personal titular de órganos directivos se remite a los datos contenidos en el Portal de la Transparencia y en la Ley 6/2018, de Presupuestos Generales del Estado, vigente en 2020.
En cuanto a los datos solicitados sobre nombre y apellidos y cuantía individualizada recibida en concepto de productividad y gratificaciones extraordinarias durante el año 2020 de los trabajadores eventuales, los puestos de libre designación y el resto de empleados funcionarios, se inadmite la solicitud de acceso ya que el Ministerio de Hacienda ha interpuesto recurso contencioso administrativo en una solicitud de contenido similar, cuya resolución podría condicionar esta información individualizada.».
3. Mediante escrito registrado el 16 de noviembre de 2021, la interesada interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto que:
«La resolución del recurso contencioso-administrativo en una solicitud de contenido similar se resolvió el pasado 11 de octubre de 2021 (sentencia 132/2021), donde el juzgado central de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de la Audiencia Nacional falla desestimando la demanda recotra de esta litis por ser ajustada a derecho la resolución impugnada. E imponiendo a la Administración demandante, Ministerio de Hacienda, el pago de la totalidad de las costas ocasionadas en esta litis, tanto las ocasionadas al CTyBG como a los codemandados».
4. Con fecha de 19 de noviembre de 2021, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El siguiente 26 de noviembre tuvo entrada en este Consejo escrito en el que el Ministerio de Hacienda se mantiene en las motivaciones de la resolución reclamada y comunica que:
«la Abogacía del Estado ha presentado escrito de apelación contra la Sentencia 132/2021, de 11 de octubre, por la que se desestima el recurso interpuesto por la Abogacía del Estado contra la Resolución 451/2020, de 30 de octubre, del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, que estima la Reclamación interpuesta por el contra el Ministerio de Hacienda. Esta sentencia es alegada por en su Reclamación ante el CTBG. Dado que la resolución de esta apelación condiciona el acceso a la información reclamada, debería suspenderse la tramitación de este procedimiento hasta que sea resuelto el recurso presentado y haya sentencia firme»
5. El 2 de diciembre de 2021, se concedió audiencia a la reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; sin que, habiendo comparecido a la notificación haya presentado observación alguna.
6. A la vista de lo anterior, mediante Resolución 978/2021, de 3 de junio de 2022, este Consejo acordó la suspensión del procedimiento de reclamación hasta que la Audiencia Nacional se pronunciara en el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio frente a la sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo n.º 11, de 11 de octubre de 2021 (procedimiento ordinario n.º 46/2020).
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I.4, la Presidenta de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a diversa información referida a la percepción de productividades y gratificaciones extraordinarias (así como criterios de reparto) del Ministerio de Hacienda.
El Ministerio dictó resolución en la que acordaba conceder un acceso parcial, facilitando, de un lado, el enlace a la información sobre criterios de reparto; y, de otro, la cuantía total distribuida en concepto de productividades y gratificaciones extraordinarias en ese año 2020. Sin embargo, en lo concerniente a los nombres y apellidos y cuantía individualizada recibida en concepto de productividad y gratificaciones extraordinarias durante el año 2020 de eventuales, los puestos de libre designación y el resto de empleados funcionarios, inadmite la solicitud.
Disconforme con la respuesta recibida la reclamante trae a colación la sentencia dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo (JCCA) n.º 11 que confirma una resolución de este Consejo favorable al acceso a esta información. En sus alegaciones, el Ministerio se ratifica en su posición y, además, solicita la suspensión del procedimiento en la medida en la mencionada sentencia del JCCA n.º 11 ha sido recurrida en apelación por el Departamento ministerial.
Tal como ha quedado reflejado en los antecedentes de hecho, este Consejo acordó la suspensión del procedimiento en Resolución 978/2021, de 3 de junio de 2022, al constatarse la singular circunstancia de la existencia de una situación de litispendencia en relación con una previa resolución del Consejo que se pronuncia sobre idéntico objeto y referida al mismo Departamento ministerial, concediendo el acceso pretendido. En concreto, se trata de la Resolución R/451/2020 en la que se estimó una reclamación de acceso a la información idéntica ahora y fue recurrida por el Ministerio de Hacienda. Habiendo sido desestimado el recurso por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 2 en la Sentencia 132/2021, de 11 de octubre, dictada en el procedimiento ordinario 46/2020, el Ministerio interpuso recurso de apelación ante la Audiencia Nacional.
Se remarcaba en la citada resolución de suspensión que, sin perjuicio de reafirmar los argumentos y conclusiones de la resolución recurrida y de la doctrina constante de este Consejo sobre la cuestión debatida, se consideraba procedente suspender la tramitación de la presente reclamación hasta la resolución del recurso.
4. Sentando lo anterior, ha de ponerse de manifiesto que el mencionado recurso de apelación (recurso 106/2021) fue desestimado por sentencia de la Audiencia Nacional de 8 de noviembre de 2022, sin que el Ministerio preparase recurso de casación. No obstante, no puede desconocerse que en ese mismo año fueron presentados otros recursos contencioso-administrativos contra resoluciones del Consejo que mantenían la procedencia del acceso a la información referida a las percepciones de productividades y gratificaciones extraordinarias, tanto por representantes sindicales como por personal integrado en el departamento correspondiente, obteniéndose diversos pronunciamientos desestimatorios en sede de la Audiencia Nacional que llevaron a la preparación por parte de este Consejo de recursos de casación a fin de esclarecer la aplicabilidad de lo dispuesto en el artículo 23.3.c) LMRFP y el resultado de la ponderación a que obliga el artículo 15.3 LTAIBG en estos casos.
La propia Audiencia Nacional ha suspendido la tramitación de otros recursos relativos al acceso a las productividades y gratificaciones extraordinarias con identificación del perceptor a la espera de que el Tribunal Supremo se pronunciara sobre los recursos de casación 3876/2024, 5824/2024 y 8659/2024 interpuestos por este Consejo y admitidos por autos de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo en autos (AATS) de 12 de septiembre de 2024 [RCA 3876/2024], de 22 de enero [RCA 8659/2024] y 5 de febrero [RCA 5828/2024].
En los mencionados autos identificaba como cuestión de interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, sobre la que habrá de pronunciarse la Sala, la siguiente:
«determinar si, conforme a la normativa existente contenida en el artículo 23.3 c) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, la Disposición Final 4.3 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, así como en el artículo 15.3 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, los representantes sindicales tienen derecho a acceder a la información pública relativa a las cantidades que perciba cada funcionario en concepto de complemento de productividad».
Dado que el pronunciamiento del Tribunal Supremo en los mencionados recursos resultaba determinante del sentido de la resolución de este procedimiento, se estimó procedente el mantenimiento de la suspensión acordada.
5. Pues bien, mediante las Sentencias (STS) 727/2026, de 10 de junio (RCA 5828/2024), y 769/2026, de 18 de junio (RCA 3876/2024), el Tribunal Supremo ha declarado haber lugar a los recursos de casación interpuestos por este Consejo confirmando las resoluciones que reconocían el acceso a la información referida a las productividades y/o gratificaciones extraordinarias pretendida.
Habiéndose dictado sentencia, procede, en consecuencia, el levantamiento de la suspensión acordada y la resolución de este procedimiento de reclamación.
6. A los efectos que aquí interesan —dado que la reclamación se circunscribía a la disconformidad con la denegación del acceso a la identificación de los perceptores de las productividades y gratificaciones extraordinarias y sus cuantías, aceptando la información facilitada respecto de los criterios— debe tenerse en cuenta, en primer lugar, que en lo concerniente a la pretensión de acceso a las retribuciones (incluyendo las variables) la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha extendido el alcance del derecho de acceso a la información más allá de lo inicialmente establecido en el Criterio Interpretativo 1/2015.
Así, en la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 11 de diciembre de 2023, referida al acceso a información sobre retribuciones, cualificación, titulación, funciones y antigüedad de un empleado de una Autoridad Portuaria, se señaló que:
«Sin entrar a analizar detalladamente los criterios fijados en el Acuerdo interpretativo 1/2015, de 24 de junio alcanzado entre el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Agencia Española de Protección de Datos, lo cierto es que la norma general, por lo que respecta al acceso a la información pública del personal que trabaja para organismos pertenecientes al sector público, debe ser la transparencia en los criterios de nombramiento, titulación y cualificación requerida y retribuciones percibidas. El acceso a la información referida la retribución y la titulación exigible a los cargos de confianza o de libre designación es relevante, pues existe un destacado interés público en conocer el funcionamiento las Administraciones, organismos y entidades integrantes del sector público, propiciando la transparencia que ha de presidir su actuación lo que permitirá ejercer un control sobre la forma en que se utilizan los fondos públicos y cuáles son los criterios que han propiciado la selección de determinados puestos.
Ahora bien, ello no implica, como parece entender la sentencia impugnada y podría interpretarse a sensu contrario del Acuerdo interpretativo 1/2015 antes reseñado, que no exista también un interés público relevante en conocer las retribuciones, la cualificación y titulación exigida para aquellos que ocupan puestos técnicos en las Administraciones públicas u organismos o entidades integradas en el sector público.
También en este caso, al igual que en los cargos discrecionales, existe un interés público en conocer si los nombramientos y las retribuciones se acomodan a las normas vigentes, por lo que razones de privacidad no excluyen inicialmente la posibilidad de obtener información sobre la plantilla, la titulación o requisitos requeridos para ocupar un puesto y su retribución, pues precisamente por ser su nombramiento reglado no existe libertad para saltarse las normas en su nombramiento ni actuar de forma discrecional en la fijación de su régimen retributivo, ya que el control del uso de fondos públicos es una cuestión de un marcado interés público. De hecho, estas retribuciones son públicas y se integran en los presupuestos de dichos organismos públicos, por lo que no debería existir problema alguno para que la información sobre estos extremos fuese transparente y pública.»
Y concluye fijando la siguiente doctrina casacional:
«El acceso a la información referida la retribución y la titulación exigida para ocupar los cargos de las Administraciones públicas o de organismos y entidades del sector público debe ser, en principio, la regla general, y no solo opera respecto de los cargos de confianza y libre designación sino también respecto del personal técnico que los integran, pues el acceso dichos puestos con la titulación necesaria y el respeto al régimen retributivo previsto forma parte del control de los entes públicos y, por tanto, tiene un destacado interés público.»
Y en la misma línea, la STS 1514/2022, de 17 de noviembre declaró la procedencia del acceso a la información de las percepciones salariales de los Registradores de la Propiedad en relación con la gestión y liquidación de impuestos que realizan en virtud de encomienda, al entender que se trataba de un interés ciudadano relevante, dado que tales ingresos afectados por la información derivan de fondos públicos procedentes de los impuestos de los contribuyentes y su destino es una gestión de naturaleza pública; interés público que prevalece sobre la afectación indirecta de la esfera de datos personales de los registradores —tal como se sintetiza en la STS 727/2026—.
7. En esta línea, en las citadas SSTS 727/2026, de 10 de junio y 769/2026, de 18 de junio, el Alto Tribunal viene a consolidar el principio de transparencia retributiva fijando como jurisprudencia que:
«1.- El derecho de acceso a la información pública trasciende a su posición ordinamental como principio objetivo rector de la actuación de las Administraciones públicas, para constituir un derecho constitucional ejercitable, como derecho subjetivo, frente a las Administraciones públicas, derivado de exigencias de democracia y transparencia, e inseparablemente vinculado a los postulados informadores del Estado democrático y de Derecho.
2.- El principio de transparencia retributiva en el empleo público constituye una manifestación del principio democrático de rendición de cuentas, en la medida que permite a la ciudadanía y a los representantes de los empleados públicos el control democrático del gasto público, verificando que los recursos destinados a las retribuciones del personal se asignan con arreglo a la legalidad, bajo el principio de igualdad y respetando criterios objetivos de mérito y capacidad, así como que se gestionan con la eficiencia que demanda una buena administración.
3.- La condición de empleado público limita el ámbito de privacidad respecto de los datos de carácter profesional vinculados al puesto de trabajo y la organización administrativa en la que sirve, en particular, sus datos de identidad, especialmente, cuando se pretende el acceso a información individualizada de carácter retributivo, como ocurre con las retribuciones por productividad y gratificaciones extraordinarias.
Por ello, el acceso a tal información debe ser, en principio, la regla general, prevaleciendo el interés público que encarna sobre la posible afectación indirecta de la esfera de datos personales de los titulares de los puestos de trabajo, asociados al desempeño de una labor o actividad pública en la Administración.
4.- Los representantes sindicales tienen derecho a acceder a la información pública relativa a las cantidades que perciba cada funcionario en concepto de complemento de productividad.»
8. Si bien es cierto que ambas SSTS se centran en el acceso a productividades y/o gratificaciones especiales por parte de representantes sindicales —remarcando su conexión con el derecho fundamental a la libertad sindical reconocido en el artículo 28 CE—, también lo es que en la STS 727/2026 se señala que el derecho de acceso a la información pública se reconoce en la LTAIBG (artículo 12) a todas las personas sin mayores distinciones, sin necesidad de motivar la solicitud y sin que, en todo caso, quepa excluir las solicitudes de acceso por razón del interés privado que las motiven y que, por ello>:
«(…) esta Sala se ha mostrado favorable a reconocer el derecho de acceso a información sobre el personal al servicio de las Administraciones públicas en aspectos diversos, como catálogos o relaciones de puestos de trabajo, retribuciones, cualificación, titulación, funciones y antigüedad, incluso específicamente sobre retribuciones por productividad, en diversos pronunciamientos judiciales, antes citados y parcialmente transcritos, independientemente de que el acceso fuera solicitado por representantes sindicales o particulares. Más concretamente, esta Sala ha destacado que la transparencia y publicidad sobre los criterios de distribución de los fondos públicos mediante las retribuciones del personal de las Administraciones públicas tiene especial relevancia para la ley, sin perjuicio de la información activa de los aspectos económicos y presupuestarios de la actividad de las Administraciones Públicas, ante la existencia de un interés público en conocer si tales retribuciones se acomodan a las normas vigentes, ya que el control del uso de fondos públicos y el respeto al régimen retributivo es una cuestión de un marcado interés público al formar parte del control sobre los entes públicos (vid. Sentencias núm. 748/2020 de 11 de junio (Rec. 577/2019) y núm. 1653/2023 de 11 de diciembre (Rec. 628/2022).
También hemos remarcado que ese interés público, dada su singular relevancia, debe prevalecer sobre la posible afectación indirecta de la esfera de datos personales de los titulares de los puestos de trabajo, asociados al desempeño de una labor o actividad pública de la Administración, considerando que la regla general es autorizar el acceso a los datos identificativos de las personas que desempeñan puestos de trabajo en la Administración Pública, cualquiera que fuere el tipo de empleado público y régimen de provisión de puestos de trabajo, dado que se encuentran directamente relacionados con el funcionamiento y actividad de una organización pública, salvo que en el caso concreto prevalezca la protección de datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la divulgación que lo impida, tal y como dispone el artículo 15.2 de la LTAIBG.»
9. En definitiva, tal como se concluye en las SSTS citadas, el artículo 105.b) CE constituye el fundamento constitucional del principio de transparencia retributiva, por lo que la opacidad sobre las retribuciones de los empleados públicos no es una opción constitucionalmente legítima, y, en consecuencia, procede estimar la reclamación.
RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede
PRIMERO: LEVANTAR la suspensión del procedimiento de reclamación R/978/2021, acordada con fecha 3 de junio de 2022, y dictar resolución.
SEGUNDO: ESTIMAR la reclamación interpuesta frente a la resolución del MINISTERIO DE HACIENDA.
TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DE HACIENDA a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita a la reclamante la siguiente información:
«1. La cuantía total abonada durante el año 2020 en los conceptos de productividad y gratificaciones extraordinarias (en partidas individualizadas). extraordinarias (en partidas individualizadas) durante el año 2020 por cada uno de los empleados públicos que presta (o ha prestado) servicio en Presidencia del órganos directivos y personal de puestos de libre designación, petición que se realiza en base al Criterio interpretativo 1/2015 del Consejo de la Transparencia y Buen Gobierno y de la Agencia Española de datos, así como a la Sentencia de Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo número 1768/2019.
El resto de empleados igualmente debe identificarse salvo que, de la ponderación de interés, debidamente motivada, se considere que atenta contra la protección de datos personales, en cuyo caso, solicito que la información se remita con el mayor detalle posibles, por niveles, tipos de puestos, etc.»
CUARTO: INSTAR al MINISTERIO DE HACIENDA a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada a la reclamante.
De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
ANTECEDENTES
1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, la reclamante solicitó el 29 de julio de 2021 a través del Portal de Transparencia y al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información:
“En uso del derecho de acceso a la información pública establecido en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y con el fin de conocer el modo en el que se emplean los recursos públicos, solicito de Presidencia del Gobierno y de cada uno de los Ministerios, sus Organismos Autónomos y Agencias Estatales la siguiente información:
- La cuantía total abonada durante el año 2020 en los conceptos de productividad y gratificaciones extraordinarias (en partidas individualizadas).
- Cualquier tipo de documento o contenido (resolución, circular, mail, plan, etc.) a través de los cuales se determine cómo se reparten estas partidas, o se faciliten extraordinarias (en partidas individualizadas) durante el año 2020 por cada uno de los empleados públicos que presta (o ha prestado) servicio en Presidencia del Gobierno.
Se ruega que se identifique individualmente a cada uno de los perceptores de puestos que se ocupen como personal eventual, así como personal titular de órganos directivos y personal de puestos de libre designación, petición que se realiza en base al Criterio interpretativo 1/2015 del Consejo de la Transparencia y Buen Gobierno y de la Agencia Española de datos, así como a la Sentencia de Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo número 1768/2019.
El resto de empleados igualmente debe identificarse salvo que, de la ponderación de interés, debidamente motivada, se considere que atenta contra la protección de datos personales, en cuyo caso, solicito que la información se remita con el mayor detalle posibles, por niveles, tipos de puestos, etc.”
2. Mediante resolución de 8 de octubre de 2021, el MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA resolvió la solicitud en los siguientes términos:
(…)
Con fecha 12 de agosto de 2021 dicha solicitud se recibió en el Departamento de Servicios y Coordinación Territorial, comenzando a contar a partir de esa fecha el plazo de un mes para su resolución, previsto en el artículo 20.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre. De acuerdo con ese mismo apartado, el plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante. Se consideró que esta solicitud incurría en el expositivo precedente, por lo que el 6 de septiembre de 2021 se procedió a ampliar el plazo para resolver y así se notificó al solicitante con fecha 6 de septiembre de 2021.
Una vez analizada la solicitud, se señala que para la delimitación de los puestos de personal eventual se ha tenido en cuenta el artículo 12 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público.
Una vez analizada la solicitud, en el ámbito de competencias del Departamento de Servicios y Coordinación Territorial (servicios centrales del Ministerio de Hacienda y delegaciones territoriales de Economía y Hacienda) se resuelve conceder el acceso parcial a la información solicitada, a cuyo efecto se señala que:
1. La cuantía total abonada durante el año 2020 en los conceptos de productividad y gratificaciones extraordinarias (en partidas individualizadas) es la siguiente:
- Productividad: 52.129.518 euros, excluida la parte correspondiente a la Dirección General de Ordenación del Juego, que en 2020 se integró en el Ministerio de Consumo (artículo 20 del Real Decreto 139/2020, de 28 de enero, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales).
- Gratificaciones: 853.491,35 (excluida la parte correspondiente a la Dirección General de Ordenación del Juego, por la razón que se acaba de señalar).
2. Cualquier tipo de documento o contenido (resolución, circular, mail, plan, etc.) a través de los cuales se determine cómo se reparten estas partidas, o se faciliten extraordinarias (en partidas individualizadas) durante el año 2020 por cada uno de los empleados públicos que presta (o ha prestado) servicio en Presidencia del Gobierno:
- Se acompañan como Anexo las instrucciones aprobadas al efecto para las Delegaciones de Economía y Hacienda.
En cuanto a los datos solicitados sobre nombre y apellidos y cuantía individualizada recibida en concepto de productividad y gratificaciones extraordinarias durante el año 2020 por el personal titular de órganos directivos se remite a los datos contenidos en el Portal de la Transparencia y en la Ley 6/2018, de Presupuestos Generales del Estado, vigente en 2020.
En cuanto a los datos solicitados sobre nombre y apellidos y cuantía individualizada recibida en concepto de productividad y gratificaciones extraordinarias durante el año 2020 de los trabajadores eventuales, los puestos de libre designación y el resto de empleados funcionarios, se inadmite la solicitud de acceso ya que el Ministerio de Hacienda ha interpuesto recurso contencioso administrativo en una solicitud de contenido similar, cuya resolución podría condicionar esta información individualizada.
3. Disconforme con la respuesta recibida, mediante escrito registrado el 16 de noviembre de 2021, la interesada interpuso una reclamación en aplicación del artículo 242 de la LTAIBG ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) con el siguiente contenido:
“La resolución del recurso contencioso-administrativo en una solicitud de contenido similar se resolvió el pasado 11 de octubre de 2021 (sentencia 132/2021), donde el juzgado central de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de la Audiencia Nacional falla desestimando la demanda recotra de esta litis por ser ajustada a derecho la resolución impugnada. E imponiendo a la Administración demandante, Ministerio de Hacienda, el pago de la totalidad de las costas ocasionadas en esta litis, tanto las ocasionadas al CTyBG como a los codemandados.”
4. Con fecha 19 de noviembre de 2021, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno remitió la reclamación al MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA al objeto de que se formulasen las alegaciones que se considerasen oportunas. Con fecha de entrada de 26 de noviembre de 2021 se remitió a esta Autoridad Administrativa Independiente escrito de alegaciones en el que, en síntesis, se trasladaba lo siguiente:
(…)
A tal efecto se señala que el Ministerio de Hacienda se mantiene en las motivaciones de la Resolución objeto de Reclamación por, ya expuestas en resoluciones anteriores del Ministerio (Resolución de 23 de junio de 2020 en relación con la solicitud de información de D, de contenido similar a la presente solicitud).
Por otro lado, se comunica que la Abogacía del Estado ha presentado escrito de apelación contra la Sentencia 132/2021, de 11 de octubre, por la que se desestima el recurso interpuesto por la Abogacía del Estado contra la Resolución 451/2020, de 30 de octubre, del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, que estima la Reclamación interpuesta por el contra el Ministerio de Hacienda.
Esta sentencia es alegada por en su Reclamación ante el CTBG.
Dado que la resolución de esta apelación condiciona el acceso a la información reclamada, debería suspenderse la tramitación de este procedimiento hasta que sea resuelto el recurso presentado y haya sentencia firme.
5. El 2 de diciembre de 2021 se concedió audiencia a la reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes, no habiendo presentado ninguna en la fecha en que se dicta resolución.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 8 del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el Presidente de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,
"los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".
De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.
Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
3. La solicitud de la que trae causa la presente reclamación estaba dirigida a obtener la información relativa a las productividades y gratificaciones extraordinarias para el año 2020 percibidas por cada empleado público del al MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA, con la identificación individual del personal eventual, directivos y personal de libre designación, así como las instrucciones o documentos que concreten el modo en que se reparten estas partidas.
La Administración estima parcialmente la solicitud facilitando información sobre: (i) la cuantía toral abonada en 2020 en los conceptos de productividad y gratificaciones extraordinarias; (ii) la identificación nominal y cuantía individualizada percibida en los conceptos de referencia por el personal titular de órganos directivos, y, finalmente, (iii) aportando las instrucciones aprobadas al efecto de reparto de productividades para las Delegaciones de Economía y Hacienda.
En cuanto a los datos sobre nombre y apellidos y cuantía individualizada recibida en concepto de productividad y gratificaciones extraordinarias durante el año 2020 de eventuales, los puestos de libre designación y el resto de empleados funcionarios, inadmite la solicitud de acceso comunicando que ha interpuesto recurso contencioso administrativo en una solicitud de contenido similar, cuya resolución podría condicionar esta información individualizada.
En la tramitación de la presente reclamación se ha de tener presente la singular circunstancia de la existencia de una situación de litispendencia en relación con una Resolución de este Consejo que se pronuncia sobre idéntico objeto y referida al mismo Departamento ministerial. En concreto, se trata de la Resolución R/451/2020 en la que se estimó una reclamación de acceso a la información idéntica ahora reclamada -aunque referida al año 2019- y fue recurrida por el Ministerio de Hacienda. Habiendo sido desestimado el recurso por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 2 en la Sentencia 132/2021, de 11 de octubre, dictada en el procedimiento ordinario 46/2020, el Ministerio interpuso recurso de apelación ante la Audiencia Nacional.
Atendiendo a esta situación de litispendencia, tal y como se ha procedido en casos similares, sin perjuicio de reafirmar los argumentos y conclusiones de la resolución recurrida y de la doctrina constante de este Consejo sobre la cuestión debatida, se considera procedente suspender la tramitación de la presente reclamación hasta que se resuelva el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio de Hacienda ante la Audiencia Nacional contra la Sentencia de 11 de octubre de 2021 dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 2 en el procedimiento ordinario 46/2020.
III. RESOLUCIÓN
En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede SUSPENDER la tramitación del presente procedimiento de tramitación de la reclamación presentada frente a la resolución del MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA, de fecha 8 de octubre de 2021, hasta que recaiga sentencia en el recurso de apelación interpuesto por el referido Departamento ministerial ante la Audiencia Nacional contra la Sentencia de 11 de octubre de 2021 dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 2 en el procedimiento ordinario 46/2020.
De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.