Acceso al expediente completo de anulación del carné de investigador de la BNE

I. ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en los expedientes, el 3 de octubre de 2025, el reclamante solicitó a la BIBLIOTECA NACIONAL DE ESPAÑA/MINISTERIO DE CULTURA (en adelante BNE), al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información (n.º GESAT 00001-00109076):

«Solicito acceso a mi expediente completo relativo a la anulación de mi carné de investigador (I-239805) de la Biblioteca Nacional de España, incluyendo la resolución dictada si la hubiere y todas las notificaciones practicadas si se hubiese practicado o intentado practicar alguna. Lo solicito al amparo del artículo 53.1.a) de la Ley 39-2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas».

2. Con fecha 6 de noviembre de 2025, la entidad requerida acordó la ampliación del plazo para resolver en los siguientes términos:

«(…) De acuerdo con lo indicado en el párrafo segundo del apartado 1 del artículo 20 de la citada Ley 19/2013, de 9 de diciembre, el plazo para dictar resolución, establecido en un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver, podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario. En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, se amplía en un mes el plazo de resolución debido a la complejidad de la información para la que se solicita el acceso.»

3. Tras dicho acuerdo, no consta respuesta de la Administración.

4. Mediante escrito registrado el 28 de enero de 2026, el solicitante interpuso reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto que no ha recibido respuesta a su solicitud.

5. Con fecha 4 de febrero de 2026, el Consejo trasladó la reclamación a la entidad requerida solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 23 de febrero tuvo entrada en este Consejo, junto al expediente, escrito en el que se señala lo siguiente:

«(…) Con el fin de atender a dicha reclamación, procede remitir los siguientes documentos del expediente de la solicitud de acceso a la información relativa a la suspensión temporal del carné de investigador de la BNE (I-239805):

• 1. ANEXO I: Solicitud de acceso a la información 109076.
• 2. ANEXO II: Resolución firmada por el Director de la BNE (tras la oportuna valoración del órgano competente, la Comisión de Valoración de Incidencias) por la que se procede a la retirada provisional del carné de investigar por un periodo de 6 meses ante actuaciones, por parte del interesado, consideradas graves según las normas de uso de la BNE. En dicha resolución se relata, de forma sucinta, el procedimiento a seguir desde el incidente con el usuario en las instancias de la BNE hasta la adopción de la decisión y firma por el órgano competente.
• 3. ANEXO III: Fotografía del sobre de envío de la resolución anteriormente mencionada donde constan los intentos de notificación.

De acuerdo con el artículo 70 (expediente administrativo) de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, no forman parte del expediente administrativo “la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas”. Por lo tanto, no procede remitir ninguna otra documentación al margen de la incorporada en los anexos; entre ellas, el acta de la Comisión de Valoración de Incidencias por la que se acuerda la retirada del carné.

Finalmente, en cuanto a las alegaciones procede señalar que:

1. El Área de Asuntos Jurídicos no ha podido estudiar el expediente, redactar resolución y elevarla a firma del Director en plazo debido a la carga de trabajo de la unidad.
2. No obstante, la resolución finalizadora del procedimiento objeto de la solicitud de acceso a la información objeto de la presente reclamación fue notificada en tiempo y forma de acuerdo con el art. 40 y ss Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.»

Dicho escrito se acompaña de los tres Anexos indicados, cuyo contenido es el indicado por la entidad. La resolución contenida en el Anexo II, que es la finalizadora del expediente interesado afirma:

«(…) Entre los días 21 a 24 de julio se produjeron sendos incidentes afectando a distintas secciones de la BNE y con diferentes trabajadores: cafetería, control de acceso, servicio de azafatas, salón de lectura e información bibliografía. Los informes de cada una de estas unidades recogen su comportamiento contrario a las normas que más adelante se citan. Entre ellos, su negativa a abandonar la institución tras el requerimiento del equipo de seguridad o su actitud incorrecta con el equipo de azafatos y personal del servicio de cafetería.

Segundo. - La Comisión de Valoración de Incidencias se reunió el pasado 9 de septiembre para valorar los informes y adoptar las medidas correctivas oportunas.

(…) las “Normas Generales de uso de la Biblioteca Nacional de España, y medidas correctivas en caso de incumplimiento”, recogen los hechos reseñados a continuación como incumplimiento grave: “el incumplimiento intencionado de las indicaciones del personal de la BNE y de su Servicio de Seguridad; la alteración del orden y la falta de respeto al personal que presta servicios en la BNE o a otros usuarios.” [apartados e) y f)] (…)».

6. Con fecha de registro de entrada 23 de febrero de 2026, el reclamante manifiesta:

«(…) Que mantiene íntegramente sus solicitudes y no renuncia a la continuidad de la vía administrativa en ninguno de los tres expedientes.

Que ha recibido relación de 40 quejas de usuarios (2020-2025), mayoritariamente vinculadas al servicio de seguridad, dato relevante como contexto.

Que la comunicación de la BNE menciona los expedientes 342/2026 y 344/2026, sin referencia expresa al 343 /2026 (solicitud de acceso al expediente del carné). No obstante, en dicha comunicación el representante de la BNE indica que, al intentar aclarar los hechos con la empresa de seguridad, no se obtuvo respuesta efectiva, entrando en juego el silencio administrativo.

Que existe un procedimiento judicial de acto de conciliación ya señalado, sin perjuicio de lo cual manifiesta su disposición al diálogo con la BNE para esclarecer la situación».

7. El 24 de febrero de 2026, se dio traslado al reclamante de la alegaciones y documentación aportada por la BNE para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito conjunto para este expediente y otros dos posteriores dirigidos también frente a la BNE, pero cuyo objeto no guarda relación con las cuestione aquí interesadas, al día siguiente. En dicho escrito, por lo que respecta a la petición que es objeto de la presente reclamación, pone de manifiesto:

«(…) I. Expediente 343/2026 (carné)

1. La solicitud inicial de acceso a la información se refería expresamente al expediente relativo a la inhabilitación del carné, a la resolución adoptada y a la notificación practicada o intentada.
2. Según la documentación ahora aportada por la propia BNE, en esa fecha ya existían dichos elementos, pues la Comisión de Incidencias había adoptado resolución y se había intentado su notificación.
3. Transcurrido el primer mes, la BNE comunicó una ampliación de plazo alegando “complejidad”. Sin embargo, después del segundo mes, no se proporcionó respuesta alguna, dándose únicamente tras la intervención del CTBG.
4. En consecuencia, se plantea a este Consejo la siguiente cuestión: ¿Cómo puede justificarse la alegación de complejidad y la ausencia de respuesta durante dos meses cuando la resolución, la situación del carné y la notificación ya existían con anterioridad a la solicitud (reunión de la Comisión de Incidencias del 9 de septiembre de 2025 donde se adopta resolución, se explican motivos y luego se intenta notificar)?

(…) “Se solicita a este Consejo que valore la coherencia de las alegaciones de ‘complejidad’ y ‘volumen’ y, en su caso, adopte las medidas que estime oportunas en relación con el cumplimiento, por parte de la BNE, de la LTGB».

8. Con fecha 16 de marzo de 2026, tiene entrada nuevo escrito del interesado, dirigido al Director de la BNE en el que, por lo que respecta al objeto de este expediente de reclamación, manifiesta:

«(…) Debe recordarse que la solicitud formulada lo fue en los siguientes términos literales: “expediente completo relativo a la anulación de mi carné de investigador (I-239805) de la Biblioteca Nacional de España, incluyendo la resolución dictada si la hubiere y todas las notificaciones practicadas si se hubiese practicado o intentado practicar alguna”. Aunque una parte de lo solicitado pudiera requerir un examen más detenido por razón de límites o datos personales, la Ley 19/2013 no ampara que esa eventual dificultad paralice por completo la respuesta, sino que exige resolver y notificar en plazo, con posibilidad de ampliación motivada, y permite además el acceso parcial a la información no afectada. En particular, el artículo 20.1 regula el plazo y su ampliación por volumen o complejidad, mientras que el artículo 16 prevé expresamente la concesión de acceso parcial cuando una parte de la información esté afectada por límites».

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide acceso a la copia del expediente completo relativo a la anulación del carné de investigador (I-239805) de la Biblioteca Nacional de España del reclamante.

Tras acordar la ampliación del plazo para resolver, prevista en el artículo 20.1 LTAIBG, la entidad requerida no dictó resolución por lo que la petición se entendió desestimada por silencio y expedita la vía de reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG. Posteriormente, en fase de alegaciones ha aportado copia de la resolución dictada en el expediente objeto de la petición de acceso, de fecha 17 de septiembre de 2025, junto con un certificado de correos de intento de notificación al reclamante, indicando que en la resolución se contiene un resumen sucinto de los hechos acaecidos.

4. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que

«[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante».

En este caso, si bien el órgano competente adoptó y notificó al reclamante el acuerdo de ampliación de plazo con fundamento en el artículo 20.1 in fine LTAIBG, lo cierto es que ni argumentó la concurrencia de las causas que habilitan el uso de esa posibilidad excepcional de ampliación del plazo (complejidad o volumen de la información), ni puede deducirse de la parquedad de sus palabras: «se amplía en un mes el plazo de resolución debido a la complejidad de la información para la que se solicita el acceso», la necesidad. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta» y que la ampliación del plazo únicamente está justificada cuando se reconozca el derecho de acceso y se necesite más tiempo para buscar la información o la documentación requerida, prepararla y ponerla a disposición del solicitante, no debiendo extenderse nunca más allá del tiempo estrictamente necesario para estos fines.

5. Sentado lo anterior, a continuación, procede analizar la respuesta tardíamente ofrecida por la entidad en el trámite de alegaciones articulado en el seno de este procedimiento de reclamación. En este sentido, debe ponerse de relieve que la BNE ha aportado únicamente la resolución dictada en el expediente interesado, junto con el intento de notificación, cuando lo solicitado fue el «expediente completo», «incluyendo la resolución dictada si la hubiere y todas las notificaciones practicadas si se hubiese practicado o intentado practicar alguna». Tal entrega parcial, no viene acompañada de una justificación basada en la protección de derechos de terceros, como tampoco sobre la concurrencia de límite o causa de inadmisión que restrinja o impida la entrega de la totalidad de la documentación solicitada. Únicamente, de forma absolutamente genérica, se alega que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 70 LPACAP «no forman parte del expediente administrativo “la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas”».

Asimismo, resulta relevante que en sus alegaciones el reclamante pone de relieve: «La solicitud inicial de acceso a la información se refería expresamente al expediente relativo a la inhabilitación del carné, a la resolución adoptada y a la notificación practicada o intentada», para posteriormente, tal como se refleja en el antecedente 8 de esta resolución, reiterar que lo interesado fue el expediente completo, relativo a la anulación de su carné de investigador (I-239805), y que, en caso de que existan «límites o datos personales» afectados, «la Ley 19/2013 (…) permite además el acceso parcial a la información no afectada».

En este punto procede recordar también que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 71.1 LPACAP

«[s]e entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla»

, y que del contenido de la resolución aportada se desprende: por una parte, que la misma se adopta teniendo en cuenta los informes emitidos por las distintas unidades afectadas; por otra, que hubo una reunión de la Comisión de Valoración de Incidencias para valorar los informes recibidos y adoptar las medidas correctivas oportunas. Así, no habiéndose indicado por la Administración que la documentación entregada es la única que conforma el expediente, y evidenciándose que deben existir, cuando menos, los referidos informes y el acta de la reunión de la indicada Comisión de Valoración, debe concluirse que lo entregado no se adecúa a lo pretendido, sin que pueda desconocerse que el solicitante es el interesado en el procedimiento.

6. En consecuencia, puesto que no se ha facilitado el expediente completo solicitado, ni la Administración requerida ha alegado, ni justificado como corresponde la concurrencia de causa de inadmisión del artículo 18 LTAIBG, o límite de los recogidos en el artículo 14 LTAIBG que impida o restrinja la entrega, la reclamación debe ser estimada, a fin de que, en caso de existir, se entregue copia de toda la documentación obrante en el expediente, previa su debida anonimización.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede

PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada frente a la BIBLIOTECA NACIONAL DE ESPAÑA/MINISTERIO DE CULTURA.

SEGUNDO: INSTAR a la BIBLIOTECA NACIONAL DE ESPAÑA/MINISTERIO DE CULTURA a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información:

«[E]xpediente completo relativo a la anulación de mi carné de investigador (I-239805) de la Biblioteca Nacional de España».

TERCERO: INSTAR al BIBLIOTECA NACIONAL DE ESPAÑA/MINISTERIO DE CULTURA a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.