Acceso a información sobre criterios y cuantías del complemento de productividad (2024-2026) y desestimación por ejercicio abusivo

I. ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, la persona reclamante solicitó al MINISTERIO DE HACIENDA, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), mediante dos solicitudes que han dado lugar a dos reclamaciones presentadas ante este Consejo que se resuelven de manera conjunta en esta resolución, diversa información sobre los criterios, memorias y cuantías del complemento de productividad correspondientes a 2024, 2025 y 2026 (con desglose anual por subgrupo, nivel, unidad, etc.) referidas a los siguientes centros directivos del Ministerio requerido:

• CENTRO DIRECTIVO: 1274-9 INTERVENCIÓN GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO (IGAE) - Servicios Centrales de la IGAE e Intervenciones Delegadas en los departamentos ministeriales y centros directivos, organismos públicos y otras entidades del sector público Estatal.
• CENTRO DIRECTIVO 52530-1 SUBSECRETARÍA DE HACIENDA y Centro Directivo 1278-7 Delegaciones de Economía y Hacienda.

2. Mediante resolución del Departamento de Servicios y Coordinación Territorial (DSCT) de la Subsecretaría, de 25 de junio de 2026, el Ministerio de Hacienda inadmitió a trámite, de manera conjunta, 346 solicitudes de acceso entre las que se encontraban las dos a las que se ha hecho referencia, por ser idénticas o sustancialmente idénticas, recibidas en el Ministerio «entre mayo y junio 2026 relativas a información sobre productividad de Subsecretaría y Delegaciones de Economía y Hacienda», con fundamento en la causa prevista en el artículo 18.1.e) LTAIBG, que permite la inadmisión motivada de aquellas solicitudes que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de la Ley, en los siguientes términos:

«Primero.- Antecedentes de hecho.

- En el periodo comprendido entre mayo y junio de 2026 se han registrado 346 solicitudes de acceso de contenido idéntico o sustancialmente coincidente, formuladas por 170 solicitantes distintos y dirigidas a órganos de este Ministerio.

Las citadas solicitudes reproducen un mismo modelo de petición y se refieren a la misma tipología de información, con idéntico nivel de desglose temporal, orgánico, territorial y retributivo.

Previamente a la entrada de estas solicitudes de transparencia, los ahora solicitantes (todos menos cuatro personas) habían interpuesto recursos administrativos por denegación por silencio administrativo de la concesión de la jornada de especial dedicación, recursos que se encuentran en tramitación, observándose que los escritos de recurso presentan un formato homogéneo y una argumentación común.

- La tramitación individualizada y simultánea de este conjunto de solicitudes de transparencia sustancialmente idénticas exige la apertura y gestión separada de expedientes, la recabación de información de múltiples unidades orgánicas y territoriales, la localización, contraste y, en su caso, agregación y disociación de información, y la elaboración y notificación individualizada de resoluciones, lo que ocasiona una carga objetiva y extraordinaria que compromete de forma significativa la capacidad de la unidad para atender, en plazo, el resto de solicitudes de transparencia y el ejercicio ordinario de sus funciones.

A título de ejemplo, la gestión de este volumen de solicitudes ha exigido, solo en la fase de entrada y registro a través de ACCEDA, un tiempo medio estimado de 30 minutos por expediente. Ello supone 10.380 minutos, equivalentes a 173 horas de trabajo efectivo. Considerando una jornada semanal de 35 horas, solo esta fase inicial equivale a casi cinco semanas completas de trabajo de una persona dedicada en exclusiva a dicha tarea. A dicha carga deben añadirse las actuaciones posteriores de análisis jurídico, coordinación con las unidades afectadas, localización y contraste de la información, eventual tratamiento o disociación de datos, elaboración de la resolución y notificación individualizada.

En este mismo sentido, el volumen de solicitudes de transparencia que han tenido entrada en los últimos años en el Departamento de Servicios y Coordinación Territorial (DSCT) refleja de forma clara el impacto en la carga de trabajo de esta unidad por la entrada de 346 solicitudes con idéntico contenido:

(…)

Cuarto.- Concurrencia de la causa del artículo 18.1.e) de la Ley 19/2013 por repetición manifiesta y ejercicio abusivo no justificado.

En el presente caso, la petición formulada no puede valorarse aisladamente, sino en el contexto objetivo de un ejercicio masivo, simultáneo, concertado y sustancialmente idéntico del derecho de acceso por un elevado número de solicitantes distintos, sobre el mismo objeto informativo y con iguales niveles de desglose, lo que determina que se trate, en la práctica, de una reproducción seriada del mismo requerimiento de acceso.

Esta reiteración sustancial, unida a la identidad del objeto y a la simultaneidad temporal, integra una solicitud “manifiestamente repetitiva”, agravado porque en algunos casos hay solicitantes que han presentado la misma solicitud en dos y hasta tres ocasiones y, además, revela un “carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia” en los términos del artículo 18.1.e) de la Ley 19/2013, al multiplicar artificialmente expedientes idénticos sin aportar un incremento real de transparencia, provocando, en cambio, una presión organizativa extraordinaria e incompatible con la gestión equilibrada del derecho de acceso del conjunto de la ciudadanía. Por lo tanto, pone de manifiesto una finalidad ilegítima de la pretensión en lo referente a la forma de llevar a cabo el proceso de presentación de las solicitudes, que revela una acción concertada por el colectivo de solicitantes con el objetivo de bloquear el normal funcionamiento de las unidades tramitadoras del derecho de acceso.

En concreto, en el presente supuesto concurren de forma acumulada las siguientes circunstancias objetivas:

• Existencia de 346 solicitudes idénticas o sustancialmente coincidentes, presentadas en un corto espacio temporal.
• Formulación por 170 solicitantes distintos mediante el empleo de un mismo modelo de solicitud presentado en diferentes centros directivos.
• Identidad sustancial del objeto solicitado, tanto en la información requerida como en el nivel de desglose temporal, territorial, orgánico y funcional.
• Necesidad de tramitar individualmente cada expediente, con apertura, análisis, eventual petición de información a unidades afectadas, resolución y notificación separada.
• Multiplicación de actuaciones administrativas sustancialmente idénticas que no se corresponde con una diversidad real del objeto de acceso.

Por ello, y en atención a los tiempos medios de trabajo que se han reflejado en los antecedentes de hecho solo para la gestión de la entrada de solicitudes, es obvio que la carga no se limita a una mera incomodidad administrativa ni a la tramitación ordinaria propia de cualquier solicitud de acceso, sino que alcanza una dimensión extraordinaria por la simultaneidad, identidad y número de expedientes, sin que esa carga de trabajo esté justificada por un interés en el acceso a la información -que podría haberse obtenido con la presentación de una única solicitud, dado que el colectivo está claramente organizado y concertado entre ellos- sino que parece responder a una actuación intencionada de presión para la consecución de unos objetivos.

En conclusión, la multiplicación artificial de solicitudes idénticas no incrementa el conocimiento de la actividad pública, sino que reproduce innecesariamente cargas administrativas, desviándose así de la finalidad de transparencia definida en el artículo 1 de la Ley 19/2013, lo que justifica la inadmisión de las peticiones.

Por todo lo expuesto, procede inadmitir a trámite las 346 solicitudes de acceso a información pública presentadas entre mayo y junio de 2026, de contenido idéntico o sustancialmente coincidente, al concurrir la causa prevista en el artículo 18.1.e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, por apreciarse carácter abusivo no justificado en los términos expuestos.

Esta inadmisión se fundamenta exclusivamente en el modo concreto de ejercicio del derecho (masivo, simultáneo y sustancialmente idéntico), que, por su reiteración y efecto obstructivo, se aparta de la finalidad de transparencia y resulta objetivamente desproporcionado en la carga administrativa generada que compromete de forma significativa el funcionamiento ordinario de las unidades afectadas y, por tanto, quiebra el principio de eficacia de la actuación de las Administraciones Públicas (art. 103.1 Constitución Española) y los principios de eficiencia y servicio efectivo (art. 3.1 Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público), al detraer recursos desproporcionados del resto de funciones públicas».

3. Mediante escrito registrado el 24 de julio de 2026, la persona solicitante interpuso las dos reclamaciones ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) de las que trae causa esta resolución, en aplicación del artículo 24 LTAIBG en las que pone de manifiesto que se muestra disconforme con la inadmisión de su solicitud y argumenta lo siguiente:

«La obtención de esta información es imprescindible para el ejercicio de posteriores acciones por parte del solicitante, tanto en el ámbito administrativo como judicial. Esta información no ha sido facilitada en ningún momento por la administración, pese a haberse realizado en anteriores ocasiones (recursos administrativos por denegación por silencio administrativo de la concesión de la jornada de especial dedicación). Respecto al fundamento de la inadmisión por generar una carga objetiva y extraordinaria que compromete de forma significativa la capacidad de la unidad para atender, en plazo, el resto de las solicitudes de transparencia y el ejercicio ordinario de sus funciones señalar dos aspectos:

1. Dicha información ya se facilita con carácter habitual a las distintas organizaciones sindicales en las mesas de Función Pública y Juntas de Personal, por lo que su recopilación y confección es extremadamente sencilla.
2. La supuesta insuficiencia de personal para tramitar administrativamente las contestaciones no puede ser en ningún caso un obstáculo insalvable para ejercitar el derecho a la obtención de información relativa al uso adecuado de los fondos públicos por parte del solicitante.

(…)

En el expediente objeto de esta reclamación pueden existir discrepancias entre la solicitud original presentada y la inadmisión notificada por la Subsecretaría de Hacienda, discrepancias motivadas por la remisión por parte de Subsecretaría de un único documento [número de CSV] para proceder a la inadmisión de todas las solicitudes presentadas, independientemente del Centro Directivo o contenido exacto de las mismas».

4. El Consejo trasladó las dos reclamaciones al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes, recibiéndose escrito del DSCT con las alegaciones comunes al conjunto de las reclamaciones interpuestas contra la resolución indicada en el Antecedente 2, en el que se reitera en lo señalado en la misma y añade lo siguiente:

«Debe añadirse que esta situación se vio agravada por las limitaciones operativas de la aplicación ACCEDA2, utilizada para la gestión del derecho de acceso a la información pública. Aunque la normativa de procedimiento administrativo contempla mecanismos de acumulación de expedientes cuando concurren determinadas circunstancias, la aplicación no permite una gestión acumulada de los procedimientos, obligando a realizar individualmente en cada expediente todas las actuaciones de registro, análisis, tramitación, elaboración de resoluciones, firma y notificación.

En consecuencia, la presentación masiva de solicitudes sustancialmente coincidentes no podía gestionarse mediante una única actuación administrativa, sino que exigía reproducir íntegramente la tramitación en cada uno de los expedientes generados.

Quinto. La afirmación de que la información es sencilla de obtener no desvirtúa la causa de inadmisión aplicada los datos objetivos recogidos en la resolución impugnada que no entra a valorar la información solicitada, sino que inadmite la solicitud al entender que cumple el motivo de inadmisión establecido en el art.18.1 de la citada ley de Transparencia.

Por tanto, la alegación relativa a la supuesta sencillez de obtención de la información no elimina ni reduce la concurrencia de la causa apreciada en el artículo 18.1.e) de la Ley 19/2013.

Sexto. La existencia de un interés particular del solicitante no excluye la apreciación del artículo 18.1.e)

El reclamante sostiene que la información resulta necesaria para el ejercicio de posteriores acciones administrativas o judiciales. Esta Administración no cuestiona que el reclamante pueda perseguir finalidades legítimas, incluida la defensa de sus derechos o intereses. Ahora bien, la resolución impugnada no se fundamenta en la finalidad subjetiva perseguida por el interesado, sino en circunstancias objetivas relativas al modo de ejercicio del derecho de acceso.

Aun admitiendo que el solicitante tenga un interés legítimo en la información, tal interés no excluye que pueda apreciarse la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.e) cuando el ejercicio del derecho se integra en un patrón masivo, simultáneo, repetitivo y generador de una carga administrativa desproporcionada.

Asimismo, resulta relevante señalar que la información pretendida podía haberse solicitado mediante un número muy reducido de solicitudes, sin necesidad de reproducir centenares de expedientes sustancialmente idénticos. La utilización de modelos homogéneos, la coincidencia temporal en su presentación y la identidad sustancial de su contenido evidencian una actuación coordinada que multiplicó artificialmente el número de procedimientos administrativos necesarios para tramitar una misma pretensión informativa.

Esta circunstancia no incrementó el nivel de transparencia obtenida ni aportó un valor añadido equivalente al extraordinario esfuerzo administrativo exigido, produciendo, en cambio, una afectación significativa sobre la capacidad de la unidad para atender tanto el resto de solicitudes de acceso como sus funciones ordinarias.

Octavo. Inaplicabilidad al presente supuesto de la Resolución CTBG 0113/2026 aportada por algunos de los reclamantes

Algunos reclamantes aportan junto a su escrito la Resolución del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno nº 0113/2026, de 3 de febrero de 2026, dictada en el expediente 2027/2025. No obstante, dicha resolución no resulta trasladable al supuesto objeto de la presente reclamación.

En el expediente analizado por el Consejo, la Administración apreció la concurrencia de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.e) de la Ley 19/2013 respecto de una solicitud individual de acceso a información referida a la situación administrativa y condecoraciones de un funcionario concreto. El Consejo concluyó que no se había justificado de forma suficiente y específica el carácter abusivo de la solicitud, limitándose la resolución impugnada a reproducir consideraciones generales sobre la falta de vinculación con los fines de la Ley de Transparencia. Asimismo, el Consejo destacó que durante la tramitación de la reclamación la Administración introdujo una fundamentación diferente basada en la protección de datos personales, alterando las razones inicialmente esgrimidas para la inadmisión.

Noveno. Proporcionalidad de la inadmisión acordada

Por todo lo anterior, se considera que la inadmisión acordada resulta proporcionada, porque responde a una situación excepcional de utilización masiva y repetitiva del procedimiento de acceso.

La Administración no ha acudido a límites materiales del derecho de acceso ni ha negado de forma abstracta la transparencia de la información solicitada. Ha aplicado una causa formal de inadmisión expresamente prevista por el legislador para supuestos en los que el ejercicio del derecho resulte manifiestamente repetitivo o abusivo no justificado con la finalidad de transparencia.

Es decir, que en este caso la finalidad de la inadmisión no es impedir el control de la actividad pública, sino preservar el funcionamiento ordinario del servicio frente a una multiplicación artificial de expedientes que no incrementa proporcionalmente el conocimiento público ni aporta un valor añadido equivalente a la carga administrativa generada.

En consecuencia, se considera que la resolución impugnada constituye una respuesta proporcionada ante una situación objetivamente extraordinaria, evitando que el procedimiento de acceso se desnaturalice y se convierta en un instrumento de presión o bloqueo del funcionamiento normal de las unidades administrativas».

Asimismo, se actualiza en las alegaciones los datos totales referentes a las solicitudes de este tipo recibidas durante mayo y junio de 2026, constando 348 solicitudes formuladas por 171 personas solicitantes distintas (es decir, dos solicitudes más y una persona solicitante más que los que estaban contabilizados en el momento de dictarse resolución).

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. Las reclamaciones que ahora se resuelven traen causa de dos solicitudes en las que se pide el acceso a diversa información referente a los criterios, memorias y cuantías del complemento de productividad correspondientes a 2024, 2025 y 2026 (con desglose anual por subgrupo, nivel, unidad, etc.) en los centros directivos del Ministerio requerido indicados en el Antecedente 1.

El Ministerio dictó una resolución inadmitiendo las indicadas solicitudes, incluidas en una agrupación de trescientas cuarenta y seis solicitudes de acceso a la información pública recibidas en el Ministerio «entre mayo y junio 2026 relativas a información sobre productividad de Subsecretaría y Delegaciones de Economía y Hacienda», con base en la causa prevista en el artículo 18.1.e) LTAIBG, alegando el carácter abusivo de la solicitud en cuanto al modo de ejercer el derecho dada la necesidad de tramitar uno a uno los 346 expedientes y las consecuencias (paralización) en el funcionamiento ordinario y ejercicio de sus funciones por parte de la unidad afectada. En el curso de este procedimiento, el Ministerio ha reiterado las razones expuestas en su resolución, incidiendo en que no se ha pronunciado sobre la procedencia o no del acceso a la información solicitada, sino que ha inadmitido el conjunto de las solicitudes por considerar que, atendiendo a las circunstancias descritas, concurría la causa de inadmisión señalada.

4. En primer lugar, este Consejo acuerda la acumulación de los dos expedientes de reclamación a fin de dictar una única resolución, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), en la medida en que se trata de dos reclamaciones formuladas por la misma persona en relación con la inadmisión de sus dos solicitudes de acceso a la información pública —sustancialmente idénticas pero dirigidas a diferentes centros directivos— acordada por el Ministerio de Hacienda.

5. Sentado lo anterior, a la vista del contenido de las solicitudes presentadas, de la resolución y de los escritos presentados por las partes, la verificación de la procedencia de la causa inadmisión a trámite acordada por el Ministerio de Hacienda debe realizarse partiendo de una premisa que resulta determinante del sentido de esta resolución: la diferencia entre el contenido de la solicitud de acceso —esto es, la concreta información solicitada referida a retribuciones variables del Cuerpo Técnico de Auditoría y Contabilidad— y la forma en que se ha ejercitado el derecho de acceso a la información pública —que, según subraya la Administración, es la razón que subyace a la consideración de las solicitudes, en su conjunto, como abusivas—.

Esta diferenciación resulta relevante en este caso porque, en efecto, y en primer lugar, no se discute por ninguna de las partes que lo solicitado tiene pleno encaje en la noción de información pública reflejada en el artículo 13 LTAIBG. En segundo lugar, porque el Ministerio requerido no argumenta que se trate de información que no deba ser facilitada —excluyendo expresamente, de hecho, la aplicación de los límites del artículo 14 LTAIBG—, sino que especifica que la inadmisión acordada «se fundamenta exclusivamente en el modo concreto de ejercicio del derecho (masivo, simultáneo y sustancialmente idéntico), que, por su reiteración y efecto obstructivo, se aparta de la finalidad de transparencia y resulta objetivamente desproporcionado en la carga administrativa generada que compromete de forma significativa el funcionamiento ordinario de las unidades afectadas y, por tanto, quiebra el principio de eficacia de la actuación de las Administraciones Públicas (art. 103.1 Constitución Española) y los principios de eficiencia y servicio efectivo (art. 3.1 Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público), al detraer recursos desproporcionados del resto de funciones públicas».

Ciertamente, por lo que concierne a la información pretendida, las propias personas afectadas vienen a poner de manifiesto, para oponerse a la inadmisión, que se trata de una información que «ya se facilita con carácter habitual a las distintas organizaciones sindicales en las mesas de Función Pública y Juntas de Personal, por lo que su recopilación y confección es extremadamente sencilla.»

6. Y es que no cabe duda de que se trata de información que debe ser facilitada —con las modulaciones que, en cada caso, sean necesarias—. Así lo ha reconocido este Consejo en múltiples resoluciones, garantizando el derecho de acceso a la información retributiva —en particular, como acontece en este caso, por parte de los demás funcionarios del Departamento u Organismo interesado—, con fundamento en el rango constitucional del derecho de acceso a la información pública y tomando en consideración los criterios establecidos conjuntamente con la Agencia Española de Protección de Datos y plasmados en el Criterio Interpretativo 1/2015, de 24 de junio.

Esta doctrina favorable al acceso ha sido confirmada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo que, incluso, ha extendido el alcance del derecho de acceso a la información pública más allá de lo inicialmente establecido en el citado Criterio Interpretativo, ampliándolo al personal técnico. Así, en la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 11 de diciembre de 2023, se fijó como jurisprudencia que:

«El acceso a la información referida la retribución y la titulación exigida para ocupar los cargos de las Administraciones públicas o de organismos y entidades del sector público debe ser, en principio, la regla general, y no solo opera respecto de los cargos de confianza y libre designación sino también respecto del personal técnico que los integran, pues el acceso dichos puestos con la titulación necesaria y el respeto al régimen retributivo previsto forma parte del control de los entes públicos y, por tanto, tiene un destacado interés público.»

En esta misma línea, no puede desconocerse que en las recientes SSTS 727/2026, de 10 de junio y 769/2026, de 18 de junio, el Alto Tribunal viene a consolidar el principio de transparencia retributiva estableciendo como jurisprudencia que:

1.- El derecho de acceso a la información pública trasciende a su posición ordinamental como principio objetivo rector de la actuación de las Administraciones públicas, para constituir un derecho constitucional ejercitable, como derecho subjetivo, frente a las Administraciones públicas, derivado de exigencias de democracia y transparencia, e inseparablemente vinculado a los postulados informadores del Estado democrático y de Derecho.
2.- El principio de transparencia retributiva en el empleo público constituye una manifestación del principio democrático de rendición de cuentas, en la medida que permite a la ciudadanía y a los representantes de los empleados públicos el control democrático del gasto público, verificando que los recursos destinados a las retribuciones del personal se asignan con arreglo a la legalidad, bajo el principio de igualdad y respetando criterios objetivos de mérito y capacidad, así como que se gestionan con la eficiencia que demanda una buena administración.
3.- La condición de empleado público limita el ámbito de privacidad respecto de los datos de carácter profesional vinculados al puesto de trabajo y la organización administrativa en la que sirve, en particular, sus datos de identidad, especialmente, cuando se pretende el acceso a información individualizada de carácter retributivo, como ocurre con las retribuciones por productividad y gratificaciones extraordinarias.
Por ello, el acceso a tal información debe ser, en principio, la regla general, prevaleciendo el interés público que encarna sobre la posible afectación indirecta de la esfera de datos personales de los titulares de los puestos de trabajo, asociados al desempeño de una labor o actividad pública en la Administración.
4.- Los representantes sindicales tienen derecho a acceder a la información pública relativa a las cantidades que perciba cada funcionario en concepto de complemento de productividad.

La Sala declara, además, que el artículo 23.3.c) LMRFP permanece vigente y que el legislador ya ha realizado la ponderación entre los derechos e intereses presentes, otorgando prevalencia a la transparencia y el acceso a información pública sobre la privacidad o los datos de carácter personal del personal afectado, en atención a la vertiente funcional del derecho. Remarca, asimismo, que lo previsto en el citado artículo 23.3.c) LMRFP no se opone a lo establecido en el artículo 40. 1 TREBEP «porque no existe identidad ratione materiae entre ambas normas ni, por tanto, incompatibilidad, dado que el artículo 23.3.c) de la LMRFP regula el régimen retributivo de los funcionarios, más concretamente, el complemento de productividad, incluida su publicidad, mientras que el artículo 40.1 a) del TREBEP regula las funciones de los órganos de representación -Juntas de Personal y los Delegados de Personal-, limitándose a señalar que los representantes de los trabajadores han de recibir información sobre determinados aspectos, entre ellos la evolución de las retribuciones de personal.»

7. Si bien es cierto que ambas SSTS se centran en el acceso a productividades y/o gratificaciones especiales por parte de representantes sindicales, también lo es que en la STS 727/2026 se señala que el derecho de acceso a la información pública se reconoce en la LTAIBG (artículo 12) a todas las personas sin mayores distinciones, sin necesidad de motivar la solicitud y sin que, en todo caso, quepa excluir las solicitudes de acceso por razón del interés privado que las motiven y que, por ello:

«(…) esta Sala se ha mostrado favorable a reconocer el derecho de acceso a información sobre el personal al servicio de las Administraciones públicas en aspectos diversos, como catálogos o relaciones de puestos de trabajo, retribuciones, cualificación, titulación, funciones y antigüedad, incluso específicamente sobre retribuciones por productividad, en diversos pronunciamientos judiciales, antes citados y parcialmente transcritos, independientemente de que el acceso fuera solicitado por representantes sindicales o particulares. Más concretamente, esta Sala ha destacado que la transparencia y publicidad sobre los criterios de distribución de los fondos públicos mediante las retribuciones del personal de las Administraciones públicas tiene especial relevancia para la ley, sin perjuicio de la información activa de los aspectos económicos y presupuestarios de la actividad de las Administraciones Públicas, ante la existencia de un interés público en conocer si tales retribuciones se acomodan a las normas vigentes, ya que el control del uso de fondos públicos y el respeto al régimen retributivo es una cuestión de un marcado interés público al formar parte del control sobre los entes públicos.

También hemos remarcado que ese interés público, dada su singular relevancia, debe prevalecer sobre la posible afectación indirecta de la esfera de datos personales de los titulares de los puestos de trabajo, asociados al desempeño de una labor o actividad pública de la Administración, considerando que la regla general es autorizar el acceso a los datos identificativos de las personas que desempeñan puestos de trabajo en la Administración Pública, cualquiera que fuere el tipo de empleado público y régimen de provisión de puestos de trabajo, dado que se encuentran directamente relacionados con el funcionamiento y actividad de una organización pública, salvo que en el caso concreto prevalezca la protección de datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la divulgación que lo impida, tal y como dispone el artículo 15.2 de la LTAIBG.».

8. En conclusión, de lo anterior se desprende que todas las personas que presentaron las solicitudes de acceso a información referida a productividades tienen derecho a conocer los criterios, memorias y cuantías del complemento de productividad correspondientes a 2024, 2025 y 2026, con un determinado desglose; así como al número de efectivos de cada centro directivo en régimen de especial dedicación. No obstante lo anterior, la cuestión que debe resolverse aquí es si el modo o forma de ejercer el derecho en este caso concreto justifica la aplicación de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.e) LTAIBG, por entender que el ejercicio ha sido abusivo ya que, según la Administración, la reiteración sustancial de la solicitud por distintas personas reclamantes «unida a la identidad del objeto y a la simultaneidad temporal, integra una solicitud “manifiestamente repetitiva”» así como de carácter abusivo «al multiplicar artificialmente expedientes idénticos sin aportar un incremento real de transparencia, provocando, en cambio, una presión organizativa extraordinaria e incompatible con la gestión equilibrada del derecho de acceso del conjunto de la ciudadanía».

9. Con carácter preliminar conviene recordar que este Consejo viene señalando que las causas de inadmisión previstas en el artículo 18 de la LTAIBG deben interpretarse de manera restrictiva y aplicarse de forma motivada, razonada y proporcionada, por cuanto constituyen excepciones al ejercicio de un derecho de configuración legal estrechamente vinculado con los principios de transparencia y rendición de cuentas —en este sentido vid. el Criterio Interpretativo 1/2026, de 17 de junio—.

No obstante, también ha declarado este Consejo que la interpretación restrictiva de las causas de inadmisión no puede conducir a vaciar de contenido las previsiones expresamente contempladas por el legislador. En este sentido, el artículo 18.1.e) LTAIBG contempla expresamente la posibilidad de inadmitir las solicitudes que sean «manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley».

En particular, el reciente Criterio Interpretativo n.º 7/2026, de 17 de junio, relativo a las solicitudes de carácter abusivo, sistematiza la doctrina consolidada del Consejo y pone de relieve que la apreciación del carácter abusivo exige un análisis casuístico de las circunstancias concurrentes y de la incidencia efectiva que la atención de la solicitud produciría sobre el funcionamiento ordinario de los servicios públicos.

Ello implica que la apreciación de esta causa requiere, cumulativamente, que el ejercicio del derecho sea abusivo y que no esté justificado por la finalidad de transparencia. Así lo exige el Tribunal Supremo al declarar que «la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG exige el doble requisito de carácter abusivo de la solicitud y falta de justificación en la finalidad de transparencia de la ley» [STS de 12 de noviembre de 2020]. Por tanto, la resolución debe justificar, por un lado, el carácter abusivo de la reclamación, por incurrir en un abuso de derecho conforme al artículo 7 del Código Civil y, por otro, la ausencia de justificación en la finalidad de transparencia.

Y, para estimar que el ejercicio de un derecho tiene carácter abusivo, se tendrá que acreditar que se dan los presupuestos establecidos por el Tribunal Supremo en reiterada jurisprudencia, que el propio Tribunal sistematizó en el fundamento jurídico octavo de su Sentencia de 15 noviembre de 2010 en los siguientes términos:

«La doctrina del abuso de Derecho, en palabras de la STS de 1 de febrero de 2006 (RC nº1820/2000) se sustenta en la existencia de unos límites de orden moral, teleológico y social que pesan sobre el ejercicio de los derechos, y como institución de equidad, exige para poder ser apreciado, una actuación aparentemente correcta que, no obstante, representa en realidad una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna, generando efectos negativos (los más corrientes daños y perjuicios), al resultar patente la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima, así como la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho... exigiendo su apreciación, en palabras de la Sentencia de 18 de julio de 2000, una base fáctica que proclame las circunstancias objetivas (anormalidad en el ejercicio) y subjetivas (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo).»

En definitiva, la apreciación del carácter abusivo requiere de la concurrencia de un elemento objetivo de anormalidad o exceso en el ejercicio del derecho y un elemento subjetivo de ausencia de finalidad seria y legítima, inferido de hechos objetivos.

10. En este caso, el pretendido carácter abusivo de las solicitudes se justifica por el órgano competente con diversos argumentos:

• (i) El número de solicitudes presentadas (346 a fecha de la resolución, 348 a fecha de la presentación de alegaciones) que, a pesar de ser presentadas por un elevado número de personas solicitantes distintas (171 a fecha de la resolución, 172 a fecha de la presentación de alegaciones), «reproducen un mismo modelo de petición y se refieren a la misma tipología de información...» y se presentan en el mismo periodo (entre mayo y junio de 2026).
• (ii) La existencia de una relación previa del conjunto de las personas solicitantes, evidenciada por el hecho de que casi todas «habían interpuesto recursos administrativos por denegación por silencio administrativo de la concesión de la jornada de especial dedicación...».
• (iii) La sobrecarga a la que se somete al centro directivo competente, produciéndose una paralización de la actividad ordinaria respecto de otros expedientes.
• (iv) El impacto en la carga de trabajo, estimando que solo en la fase de entrada y registro se requirieron 173 horas de trabajo efectivo, frente a un volumen habitual de entre 40 y 82 solicitudes por año.

De lo anterior concluye el órgano competente que las personas reclamantes incurren en un abuso de derecho en la medida en que atender a tan ingente número de solicitudes supone una carga manifiestamente irrazonable. Señala que «la petición formulada no puede valorarse aisladamente, sino en el contexto objetivo de un ejercicio masivo, simultáneo, concertado y sustancialmente idéntico...» lo que revela «una finalidad ilegítima de la pretensión en lo referente a la forma de llevar a cabo el proceso de presentación de las solicitudes, que revela una acción concertada por el colectivo de solicitantes con el objetivo de bloquear el normal funcionamiento de las unidades tramitadoras del derecho de acceso».

Añade el Ministerio que la carga de trabajo derivada no está justificada «por un interés en el acceso a la información -que podría haberse obtenido con la presentación de una única solicitud, dado que el colectivo está claramente organizado y concertado entre ellos- sino que parece responder a una actuación intencionada de presión para la consecución de unos objetivos».

11. Tomando en consideración las alegaciones efectuadas, se constata que se cumple con la carga formal de justificar de forma expresa y detallada la concurrencia de la causa de inadmisión. Debe analizarse ahora si los razonamientos esgrimidos se corresponden con el objeto de esta causa de inadmisión y si se aprecia el carácter abusivo y la desviación de la finalidad de la ley.

12. Debe recordarse que el criterio cuantitativo no resulta per se determinante del carácter abusivo; no obstante, la reiteración en el ejercicio del derecho es un factor que debe tomarse en consideración. Las perspectivas cuantitativa y cualitativa deben analizarse de forma interrelacionada.

En este caso, resulta evidente que el órgano competente ha acreditado la existencia de un muy elevado número de solicitudes de acceso (346-348) con un mismo contenido, grado de detalle muy elevado, amplia extensión temporal y territorial, presentadas de forma continuada e intensa entre mayo y junio de 2026.

Considera este Consejo que, en efecto, se ha incurrido en un abuso de derecho en la medida en que se aprecia un ejercicio extralimitado del mismo que no responde a las pautas habituales del ciudadano medio. Se constata que se han sobrepasado de forma manifiesta los límites normales del ejercicio de un derecho a que se refiere el artículo 7 del Código Civil y que esta extralimitación produce daños a terceros (el propio DSCT).

Una actuación que, individualmente considerada, aparece como correcta, representa una extralimitación al convertirse en una acción concertada que provoca que se vean gravemente afectadas las actividades de gestión diaria del órgano responsable. El DSCT subraya que la aplicación «no permite una gestión acumulada de los procedimientos, obligando a realizar individualmente en cada expediente todas las actuaciones de registro, análisis, tramitación, elaboración de resoluciones, firma y notificación».

A lo anterior se suma que las personas reclamantes son conocedoras de esta situación en la medida en que prestan servicios en el Ministerio de Hacienda y tienen una relación previa, por lo que conocen la estructura y el número de efectivos, pudiendo entender el perjuicio que causan. De lo anterior se desprende una ausencia de finalidad legítima.

Se cumplen, por tanto, los requisitos establecidos en el CI 7/2026 para apreciar el carácter abusivo, concurriendo tanto el elemento objetivo (ejercicio anormal) como el elemento subjetivo (extralimitación carente de finalidad seria y legítima).

13. Constatado el carácter extralimitado, debe comprobarse la falta de justificación en la finalidad de la ley. Una solicitud está justificada cuando se fundamenta en el interés legítimo de someter a escrutinio la acción de los responsables públicos. Si se atendiera al contenido de forma individualizada, podría constatarse la finalidad de conocer información pública; no obstante, atendiendo a la globalidad de la actuación, se aprecia una ausencia de interés legítimo y una tendencia a colapsar el funcionamiento de un determinado órgano.

El citado CI 7/2026 señala que el perjuicio en el normal funcionamiento de la organización constituye un ejemplo de ausencia de justificación con la finalidad de la Ley. Asimismo, este Consejo considera que el conjunto de solicitudes «no incrementa proporcionalmente el conocimiento público ni aporta un valor añadido equivalente a la carga administrativa generada», ya que la información podía haberse solicitado mediante un número muy reducido de solicitudes.

En conclusión, confluyen las dos características que exige la jurisprudencia del Tribunal Supremo para aplicar la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG.

14. Debe advertirse que esa línea de actuación se ha reproducido en la fase de reclamación ante este Consejo, obstaculizando la atención a otras personas. En lo que se lleva de año 2026, las reclamaciones en materia de derecho de acceso a la información se han incrementado en un 60% respecto del mismo periodo en 2025, lo que dificulta la función de garantía y tutela.

Ciertamente, el uso de tecnologías de IA o formularios estandarizados puede generar un colapso de las Administraciones. Se impone un uso razonable de estas técnicas. En este caso, la forma más efectiva hubiese sido formular una petición conjunta para cada uno de los centros directivos, lo que habría evitado la inadmisión y permitido una tramitación ágil.

15. Este Consejo ha llegado a idéntica conclusión en otros casos similares. Así, en la resolución RT/487/2022, se tuvo en cuenta la presentación de once solicitudes en un margen de 36 minutos, concluyéndose que resultaba una petición «desproporcionada para ser atendida por una única administración». También así ocurrió en las resoluciones RT 372/2022 y RT 412/2022.

En todas ellas se enfatizaba la desproporción global, citando que «un reconocimiento desproporcionado de los mecanismos instrumentales, que fuera aprovechado de modo espurio y torticero, podría comprometer el buen gobierno de las instituciones» (sentencia n.º 33/2021 del Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo n.º 11).

En la misma línea, la Audiencia Nacional (sentencia de 30 de mayo de 2019) manifestó que una solicitud por su volumen y extensión puede ocasionar una disfunción manifiesta y no acomodarse al espíritu de la norma. Por el contrario, la Sala Tercera del Tribunal Supremo (STS de 28 de noviembre de 2022) excluyó el carácter abusivo en un caso donde la información solicitada no podía considerarse como tal por su espectro temporal y volumen.

16. Teniendo en cuenta el número de solicitudes, el corto periodo de tiempo, el volumen de información y los recursos del órgano encargado, la solicitud de información resulta, considerada en conjunto, abusiva por desproporcionada. En consecuencia, debe confirmarse la aplicación de la causa de inadmisión del artículo 18.1.e) LTAIBG realizada por el Ministerio de Hacienda y desestimar la reclamación.

17. Lo anterior no obsta para reconocer el indudable interés público que reviste el conocimiento de los datos de distribución de la productividad. Se recomienda al Ministerio de Hacienda que publique la información solicitada —criterios y cuantías distribuidos—, bien en la intranet, bien en el tablón de anuncios, en favor de la transparencia retributiva y para prevenir futuras solicitudes de estas características.

18. En consecuencia, se deben desestimar las reclamaciones al considerar que el modo de ejercer el derecho de acceso ha sido abusivo dado el perjuicio general causado al normal funcionamiento del organismo, sin perjuicio de que se recomiende al Ministerio de Hacienda la publicación de la información solicitada.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede

PRIMERO: ACUMULAR las reclamaciones 2933/2026 y 2934/2026 de acuerdo con lo reflejado en el fundamento jurídico cuarto de esta resolución.

SEGUNDO: DESESTIMAR las reclamaciones interpuestas frente a la resolución del MINISTERIO DE HACIENDA.

TERCERO: RECOMENDAR al MINISTERIO DE HACIENDA que publique la información solicitada por las personas reclamantes sobre los criterios, memorias y cuantías del complemento de productividad correspondientes a 2024, 2025 y 2026 en cada uno de los centros directivos respecto de los que se pretende la información (IGAE, servicios centrales e intervenciones delegadas, y Subsecretaría de Hacienda y delegaciones de Economía y Hacienda. CENTRO DIRECTIVO 52530-1 SUBSECRETARÍA DE HACIENDA y Centro Directivo 1278-7 Delegaciones de Economía y Hacienda.)

De acuerdo con el artículo 23.110, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.