Acceso a informes quincenales sobre menores no acompañados en Canarias remitidos al Tribunal Supremo

I. ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 4 de septiembre de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información (n.º 0001-00108025):

«La Sala de lo Contencioso-Administrativo Tribunal del Supremo ordenó al Gobierno a principios de julio realizar un informe quincenal sobre los menores no acompañados en Canarias. Me gustaría que se me remitiesen esos documentos realizados hasta la fecha en que se conteste a esta solicitud de información».

2. No consta respuesta de la Administración.

3. Mediante escrito registrado el 14 de enero de 2026, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto que no había recibido respuesta de la Administración.

4. Con fecha 15 de enero de 2026, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considerase pertinentes. El 3 de marzo de 2026 tuvo entrada en este Consejo escrito en el que se señala que con fecha 2 de marzo de 2026 la Dirección General de Atención Humanitaria y del Sistema de Acogida de Protección Internacional dictó resolución expresa. En la Resolución aportada el Ministerio responde que:

«Con fecha 4 de septiembre de 2025 ha tenido entrada en la Unidad de Información de Transparencia del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones solicitud de acceso a la información pública (…) Con fecha 25 de septiembre de 2025, esta solicitud ha tenido entrada en la Secretaría de Estado de Migraciones, fecha a partir de la cual empieza a contar el plazo de un mes (…), para su resolución. Una vez analizada la solicitud, esta Dirección General de Atención Humanitaria y del Sistema de Acogida de Protección Internacional resuelve, por lo que su ámbito de competencias se refiere, lo siguiente: En el marco del recurso contencioso-administrativo presentado en enero de 2025 por la Comunidad Autónoma de Canarias ante el Tribunal Supremo, dicho Alto Tribunal acordó, como medida cautelar, requerir a la Administración General del Estado para que garantizase el acceso y permanencia en el sistema de acogida de protección internacional de aquellos menores, actualmente a cargo de los servicios de protección de menores de la Comunidad Autónoma de Canarias, que hubieran solicitado protección internacional o hubieran manifestado su voluntad de solicitarla. Establecido lo anterior, y en la medida en que la información solicitada se encuentra en sede judicial, debe analizarse la concurrencia del límite legal del artículo 14.1 f) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, que dispone que [reproduce el contenido]. Al respecto, la Sentencia del Tribunal Supremo 645/2022, de 31 de mayo, fija como jurisprudencia que: “El límite al derecho de acceso a la información pública previsto en el artículo 14.1.f) de la LTAIBG, referido a que el acceso suponga un perjuicio para la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva, resulta aplicable a las solicitudes de información respecto de contenidos o documentos que obren en poder de alguno de los sujetos obligados en el ámbito de la mencionada Ley, elaborados para ser presentados ante un órgano jurisdiccional, correspondiendo a estas Entidades de Derecho Público ponderar, en cada caso concreto, atendiendo a las circunstancias concurrentes, si el principio de transparencia constituye un interés público superior capaz de superar la necesidad de proteger la documentación controvertida, y, en consecuencia, justificar la divulgación de esta”. Con respecto al límite del artículo 14.1 f) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, la interpretación más extendida entiende que debe considerarse de aplicación sólo en lo que respecta a documentos elaborados expresamente. En el presente caso se trata de acceder a los informes que han sido elaborados para ser remitidos al órgano jurisdiccional, esto es, al Tribunal Supremo, siendo la información que constituye el objeto de la solicitud, a su vez, objeto del procedimiento judicial que se encuentra sub-judice. De acuerdo con lo anterior, este centro directivo entiende que concurre el límite invocado del artículo 14.1.f) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, en tanto que existe un procedimiento judicial del orden contencioso administrativo en curso, en cuyo contexto se elabora la información solicitada, por lo procede denegar la información solicitada. Por otro lado, también conviene recordar que el Gobierno comunica a las Delegaciones de Gobierno y a las Comunidades Autónomas el estado de la situación del traslado de menores solicitantes de protección internacional en sus territorios desde la Comunidad Autónoma de Canarias. En este contexto, debe recordarse que las personas menores son personas especialmente vulnerables, tanto por el hecho de ser menores de edad como por el hecho de ser solicitantes de protección internacional, debiendo necesariamente realizarse la ponderación de intereses con carácter previo a la concesión de información: en este supuesto, la prevalencia del interés superior del menor exige ciertamente que se garantice que todas las medidas y decisiones que afecten al menor deban tener como objetivo principal el respeto completo y efectivo de todos su derechos, su desarrollo integral y su bienestar, pudiendo verse perjudicados al conocerse de antemano el momento de la llegada y la ubicación de dichos menores».

La resolución anterior fue notificada al interesado el 3 de marzo de 2026.

5. Con fecha 3 de marzo de 2026 el interesado interpuso la reclamación contra la resolución expresa de 2 de marzo de 2026 ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto que:

«(…) El Consejo (…) ha dictado numerosas resoluciones estimatorias en las que interpreta de forma restrictiva y uniforme el límite del artículo 14.1.f) de la Ley 19/2013. Todas ellas coinciden en que dicho límite no opera por la mera existencia de un procedimiento judicial ni por el hecho de que la información se haya remitido o se vaya a remitir a un órgano jurisdiccional, sino que exige acreditar un perjuicio real, concreto y constatable para la igualdad de las partes o la tutela judicial efectiva. Además, exigen una ponderación caso por caso en la que el interés público en la transparencia puede prevalecer, conforme a lo dispuesto en el artículo 14.2 de la Ley. (…)»

El recurrente esgrime a su favor, entre otras, la Resolución R CTBG 2025-1538, de 22 de diciembre de 2025 y señala que los informes quincenales son documentos administrativos de cumplimiento de una medida cautelar, no alegaciones ni pruebas diseñadas para desequilibrar el proceso. También esgrime la Resolución RA CTBG 2025-0317, de 17 de julio de 2025 y reiteró que no basta la mera incorporación al sumario y que la Administración debe acreditar perjuicio real, así como la STS 5524/2023. Junto a ello señaló que:

«los informes quincenales no son “elaborados expresamente” para defender posiciones procesales, sino para informar al Tribunal Supremo sobre el cumplimiento de sus propias órdenes cautelares (…) que la mera relación con un procedimiento judicial no justifica el límite sin ponderación expresa del interés público. (…) La Agencia Española de Protección de Datos, (…) exige que cualquier denegación basada en límites legales, incluidos los del artículo 14, deba estar motivada con acreditación concreta del perjuicio y ponderación proporcional. (…) los datos agregados sobre menores no acompañados no pueden denegarse por mera vulnerabilidad cuando no identifican a personas concretas. (…) [cita la Sentencia del Tribunal Supremo 645/2022, de 31 de mayo (ECLI:ES:TS: 2022:2391, recurso de casación 7844/2020), (…). La Administración General del Estado realizó esa ponderación de forma errónea: los informes quincenales no son alegaciones ni pruebas de parte, sino documentos de cumplimiento de una medida cautelar dictada por el propio Tribunal Supremo para garantizar derechos de menores. El interés público superior en conocer cómo se ejecuta una resolución judicial de tanta trascendencia social (crisis migratoria en Canarias, gasto público millonario, atención a personas especialmente vulnerables) supera con creces cualquier hipotético perjuicio a la igualdad de partes. (…), resulta evidente que ocultar estos informes quincenales no protege el interés superior del menor, sino que lo perjudica. Los menores ya están tutelados por la Administración, y los informes contienen datos agregados sobre números, traslados, plazas y situación general, exactamente igual que las estadísticas que el propio Consejo ha ordenado entregar en resoluciones como la 2025-1146 o la RA 0083-2026. El Gobierno comunica estos mismos datos a delegaciones y comunidades autónomas, lo que demuestra que no son confidenciales. Lo que realmente está en juego es la rendición de cuentas sobre cómo el Gobierno cumple una orden del Tribunal Supremo. La ciudadanía tiene derecho a saber si se están respetando los derechos de esos menores, si se destinan correctamente los fondos públicos y si la medida cautelar está funcionando. La transparencia en este asunto no solo no perjudica a nadie, sino que fortalece la tutela judicial efectiva, porque permite a la sociedad verificar que las instituciones actúan conforme a derecho (…)».

6. Concedido trámite de audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes y habiendo comparecido a la notificación el 4 de marzo de 2026, no ha presentado observación alguna.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I.4, la presidenta de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud formulada en los términos que figuran en el antecedente primero de esta resolución.

4. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que

«[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante».

En este caso, el órgano competente no respondió al solicitante en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta».

5. El interesado interpuso reclamación ante este Consejo contra la denegación presunta de la solicitud -repárese que la solicitud de acceso fue de 4 de septiembre de 2025- aportándose sin embargo por el Ministerio reclamado en fase de alegaciones resolución expresa -dictada el 2 de marzo de 2026- denegatoria de la información -ex artículo 14.1.f) LTAIBG- al señalar que la información solicitada había sido elaborada para ser remitida al órgano judicial, siendo objeto del procedimiento judicial que estaba en curso, sin perjuicio de señalar además que el Gobierno comunicaba a las Delegaciones de Gobierno y a las Comunidades Autónomas el estado de la situación del traslado de menores solicitantes de protección internacional en sus territorios desde la Comunidad Autónoma de Canarias.

Ante la notificación de la resolución expresa el interesado amplió su reclamación contra la precitada resolución esgrimiendo a su favor la Resolución R CTBG 2025-1538, de 22 de diciembre de 2025 así como la STS 5524/2023, y alegando la no concurrencia al caso del artículo 14.1.f) LTAIBG por falta de acreditación de un perjuicio real y concreto para defender las posiciones procesales, la ausencia de ponderación, que ocultar los informes quincenales no protegía el interés superior del menor, sino que lo perjudicaba, toda vez que lo solicitado no eran alegaciones ni pruebas de parte, sino documentos de cumplimiento de una medida cautelar dictada por el propio Tribunal Supremo para garantizar derechos de menores, prevaleciendo el interés público en el acceso, a cualquier hipotético perjuicio a la igualdad de partes.

6. En este punto, conviene señalar que sin perjuicio de la obligación legal que tiene la Administración Pública de dictar resolución expresa en todos los casos -ex artículo 21 LPAC-, incluso una vez producido el silencio administrativo, como sucedió en el presente caso, no puede dejar de ponerse en evidencia que desde que se presentó la solicitud a cuando se dictó la referida resolución pasaron 6 meses; plazo éste que no sólo superó con creces el plazo legal de un mes para resolver establecido en el artículo 20 LTAIBG, sino que resulta de todo punto inadmisible, desde la perspectiva de los principios de eficacia y eficiencia administrativas que han de presidir la actuación de todas las Administraciones Públicas (ex artículo 103 CE).

7. Sentado lo anterior, procede verificar la concurrencia al caso del límite del artículo 14.1.f) LTAIBG, partiendo de la premisa, tantas veces reiterada, de que el derecho de acceso a la información pública es un derecho de rango constitucional que goza de un amplio reconocimiento en nuestro ordenamiento, por lo que cualquier restricción de su eficacia debe partir de una interpretación estricta de los límites y justificar de manera expresa la proporcionalidad de su aplicación. Así lo viene exigiendo también el Tribunal Supremo de manera constante en sus pronunciamientos, como él mismo se ha encargado de recordar en la Sentencia de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558), exigiendo que

«en todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad».

En particular, en lo que concierne al límite del artículo 14.1.f) LTAIBG (que permite restringir el acceso a información pública cuando suponga un perjuicio para «la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva»), ha de tenerse presente que su contenido y finalidad coinciden con los del artículo 3.1.i) del Convenio 205 del Consejo de Europa sobre el acceso a los documentos públicos en el cual se prevé que el acceso a la información se podrá limitar para proteger «la igualdad de las partes en una instancia jurisdiccional y el buen funcionamiento de la justicia» siempre que las limitaciones se establezcan por ley, sean necesarias en una sociedad democrática y proporcionales al objetivo a proteger.

Además, en la Memoria explicativa del Convenio, se proporcionan determinadas indicaciones acerca del sentido y alcance de dicho precepto que, desde su entrada en vigor en España el 1 de enero de 2024, necesariamente deben ser tenidas en cuenta por los sujetos obligados de la LTAIBG a la hora de interpretar y aplicar la previsión del artículo 14.1. f) LTAIBG:

«este apartado está destinado a proteger la igualdad de las partes en los procesos judiciales y el buen funcionamiento de la justicia. Este límite persigue asegurar la igualdad las partes en procesos judiciales tanto ante tribunales nacionales como internacionales y puede, por ejemplo autorizar a una autoridad pública a denegar el acceso a documentos elaborados o recibidos (por ejemplo, de su abogado) en relación con los procesos judiciales de los que sea parte. Deriva del artículo 6 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, que garantiza el derecho a un proceso equitativo. Los documentos que no son creados con vistas a procesos judiciales como tales no pueden ser denegados al amparo de este límite».

De lo anterior se desprende la necesidad de atender a la naturaleza y a la finalidad de la información solicitada para decidir sobre la aplicación del límite del artículo 14.1 f) LTAIBG. En esta línea se ha pronunciado también el Tribunal Supremo (TS) en su Sentencia de 31 de mayo de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:2391) -invocada por el reclamante- en la que establece una clara distinción en el régimen jurídico del acceso en función de la naturaleza procesal o administrativa de la documentación afectada. Así, para el Alto Tribunal, mientras que el acceso a la información estrictamente procesal, generada en el marco de un procedimiento judicial no concluido, ha de regirse por la legislación procesal aplicable —y la decisión al respecto corresponde al órgano judicial competente—, el acceso a la información de naturaleza administrativa (tanto la preexistente como la elaborada para ser presentada ante un órgano judicial) se rige por lo dispuesto en la LTAIBG, correspondiendo decidir al órgano, organismo o entidad en cuyo poder obren los contenidos o los documentos solicitados y debiéndose realizar, en estos casos, la ponderación que exige el artículo 14.2 LTAIBG.

8. Tomando en consideración cuanto se acaba de indicar, es claro que la información a la que se pretende acceder no es de naturaleza estrictamente procesal, a los efectos del artículo 14.1.f) LTAIBG, a pesar de haber sido elaborada a petición del órgano judicial y estando en curso un proceso judicial; lo que exige verificar la ponderación exigida por el artículo 14.2 LTAIBG.

Por lo que respecta a la aplicabilidad del límite, el Ministerio señaló en su resolución que “En el marco del recurso contencioso- administrativo presentado en enero de 2025 por la Comunidad Autónoma de Canarias ante el Tribunal Supremo, dicho Alto Tribunal acordó, como medida cautelar, requerir a la Administración General del Estado para que garantizase el acceso y permanencia en el sistema de acogida de protección internacional de aquellos menores (…)”, y que por ello “la información solicitada se encuentra en sede judicial”; que la aplicación del artículo 14.1.f) LTAIBG “debe considerarse de aplicación sólo en lo que respecta a documentos elaborados expresamente. En el presente caso se trata de acceder a los informes (…) elaborados para ser remitidos (…) al Tribunal Supremo, siendo la información que constituye el objeto de la solicitud, a su vez, objeto del procedimiento judicial que se encuentra sub-judice”. […] “en tanto que existe un procedimiento judicial del orden contencioso administrativo en curso, en cuyo contexto se elabora la información solicitada, (…) procede denegar la información solicitada”.

Junto a ello recordó que “(…) el Gobierno comunica a las Delegaciones de Gobierno y a las Comunidades Autónomas el estado de la situación del traslado de menores solicitantes de protección internacional en sus territorios desde la Comunidad Autónoma de Canarias” y que “(…) las personas menores son personas especialmente vulnerables, tanto por el hecho de ser menores de edad como por el hecho de ser solicitantes de protección internacional, debiendo necesariamente realizarse la ponderación de intereses con carácter previo a la concesión de información”.

Ahora bien como se ha indicado anteriormente el hecho de que la información solicitada verse sobre un asunto sujeto a un proceso judicial y que esté en curso, no permite denegar sin más el acceso a los documentos obrantes en poder del sujeto obligado; hayan sido elaborados con anterioridad a la apertura del proceso judicial (la documentación preexistente) o hayan sido elaborados para ser presentados ante el propio órgano judicial y guarden relación con dicho proceso.

La aplicación del artículo 14.1.f) LTAIBG no es por tanto automática, sino que ha de ser “justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección”, tal como exige el artículo 14.2 LTAIBG, debiendo en consecuencia ponderarse caso por caso, atendiendo a las circunstancias concurrentes, si prevalece la protección de los bienes jurídicos amparados por el límite o, por el contrario, si el principio de transparencia constituye un interés público superior capaz de superar la necesidad de proteger la documentación controvertida, y, en consecuencia, justificar su divulgación. Recuérdese que la finalidad última del precepto no es otra que asegurar que las Administraciones públicas dispongan de las mismas garantías que el resto de ciudadanos para su defensa en el marco de los procesos judiciales de los que sean parte, sin que se puedan ver perjudicadas por el derecho de acceso, que no debe permitir que la contraparte obtenga por esta vía los documentos e informaciones elaborados específicamente para el proceso judicial, documentos e informaciones que la contraparte no tiene tampoco la obligación de facilitar a la Administración.

A juicio de este Consejo, de la argumentación ofrecida por el Ministerio no resulta acreditado la concurrencia al caso del perjuicio al bien jurídico protegido de la igualdad de partes en el proceso judicial -ex artículo 14.1.f) LTAIBG-, en cuya ponderación ha de prevalecer el acceso a la información concerniente a las actuaciones llevadas a cabo por el Ministerio sobre un asunto de indiscutible interés público relacionado con la política migratoria del Gobierno. Más aún cuando el propio Ministerio reconoce dar debida publicidad a esas actuaciones mediante la información que proporciona a las Delegaciones de Gobierno y a las Comunidades Autónomas -entre las que necesariamente se encuentra Canarias- lo que debilita, cuando no neutraliza, el argumento de un eventual perjuicio en los términos del artículo 14.1.f) LTAIBG en caso de facilitar el acceso.

9. En suma, de acuerdo con lo expuesto, procede estimar la presente reclamación al no haberse justificado por la Administración la concurrencia del límite previsto en el artículo 14.1.f) LTAIBG.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede

PRIMERO: ESTIMAR la reclamación presentada frente a la resolución del MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES.

SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información:

Informe quincenal sobre los menores no acompañados en Canarias, realizados hasta la fecha en que se conteste a esta solicitud de información.

TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.