Acceso a correspondencia e informes relativos al proyecto minero de volfrâmio en A Gudiña y sus efectos transfronterizos

ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 11 de diciembre de 2025 la reclamante solicitó al MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información (n.º registro REGAGE25e00108128859):

«En 03/11/2025 el Gabinete de la Ministra do Ambiente e Energia de la República portuguesa, en respuesta a la Pregunta n.º 602/XVII/1ª, “Projeto mineiro de volfrâmio em Gudiña (Espanha) e potenciais impactos transfronteiriços em Portugal”, remitió oficio al Jefe del Gabinete del Ministro de Asuntos Parlamentares de la República portuguesa indicando que el Gobierno de ese país, “a través de la Agência Portuguesa do Ambiente, I.P. (APA), Autoridad de Evaluación de Impacto Ambiental (AIA), ya ha enviado una carta a las autoridades españolas con vista a obter información sobre el proyecto”. SE ADJUNTA DICHO OFICIO.

La carta hace referencia al otorgamiento por parte de las autoridades de la Xunta de Galicia de la Concesión Directa de Explotación Minera “San Juan Nº 5226.1”, en el Ayuntamiento de A Gudiña (Ourense), prescindiendo de lo establecido en el "Protocolo de Actuación entre el Gobierno del Reino de España y el Gobierno de la República Portuguesa de aplicación en las Evaluaciones Ambientales de Planes, Programas y Proyectos con efectos transfronterizos", de 2008; el "Protocolo sobre Evaluación Estratégica del Medio Ambiente de la Convención sobre la Evaluación del Impacto Ambiental en un Contexto Transfronterizo", firmado en Kiev en 2003; el "Convenio sobre evaluación del impacto en el medio ambiente en un contexto transfronterizo” hecho en Espoo, en 1991; así como en las Directivas 2014/52/UE, Directiva 2011/92/UE y Directiva 2001/42/CE, relativa a la evaluación ambiental de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.

Solicita: Acceso a la siguiente información: (1) la carta remitida por las autoridades portuguesas; (2) la respuesta, si la hubiere, de las autoridades españolas; (3) cualquier informe que haya sido emitido en relación a dicha cuestión».

2. No consta respuesta de la Administración.

3. Mediante escrito registrado el 12 de enero de 2026, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG en la que pone de manifiesto que no ha recibido respuesta a su petición.

4. Con fecha 12 de enero de 2026, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. En el momento de elaborarse la resolución no se ha recibido respuesta.

5. El 16 de enero de 2026, el reclamante registra nuevo escrito, que solicita sea unido al expediente, en el que indica:

«En relación al presente expediente, en fecha 16/01/2026 se recibió email (adjunto) de la Secretaría del Director del Gabinete de la Vicepresidenta Tercera del Gobierno y Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico instándonos a dirigir nuestra solicitud de información a la Comunidad Autónoma de Galicia, a pesar de que la documentación solicitada obra en poder de ese Ministerio y no de la administración autonómica, respondiéndose en ese sentido en el email de misma fecha que igualmente se adjunta».

El tenor literal del correo recibido por el reclamante, que este aporta, es el siguiente:

«Estimado [nombre y apellidos del reclamante],

Disculpe el retraso en enviarle la respuesta a su solicitud de información del pasado días 12 de diciembre de 2025. Este Ministerio no es competente para resolver extractivas. En este caso concreto, la competencia es de la Conselleria de Economía e Industria de la Xunta de Galicia (…)».

El correo que el interesado remite en respuesta, y que también aporta, manifiesta:

«La información solicitada, carta enviada por la Agencia Portuguesa do Ambiente al MITECO, está en poder del referido Ministerio, motivo por el cual la solicitud ha sido dirigida al mismo y no a la CA de Galicia.

Por ello, agradecemos su remisión en el plazo más breve posible, junto con, si existieren, informes u oficios que guarden relación con la carta enviada por las autoridades portuguesas.»

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, A.A.I.4, la Presidenta de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de la solicitud de acceso a la información formulada en los términos que figuran en el antecedente primero de esta resolución. El Ministerio requerido no respondió en el plazo legalmente establecido por lo que la solicitud se entendió desestimada por silencio y expedita la vía de la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG.

4. Antes de entrar a examinar el fondo de asunto, procede recordar que el artículo 20.1 LTAIBG dispone que «[l]a resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante».

En este caso, el órgano competente no respondió al solicitante en el plazo máximo legalmente establecido, sin que conste causa o razón que lo justifique. A la vista de ello, es obligado recordar a la Administración que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el propio Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que «con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la Ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta».

5. A lo anterior se suma que, en este caso, el Ministerio no ha contestado a la petición de alegaciones formulada en el marco de este procedimiento. Este proceder dificulta considerablemente el cumplimiento de la función encomendada a esta Autoridad Administrativa Independiente al no comunicarle cuáles han sido los motivos en los que se sustenta la negativa a conceder el acceso a la información, de modo que pueda disponer de todos los elementos de juicio para valorar adecuadamente las circunstancias concurrentes y pronunciarse sobre la procedencia o no de conceder el acceso a la información solicitada.

Ahora bien, esta falta de respuesta a la solicitud de acceso y al requerimiento de alegaciones de este Consejo no puede dejar sin eficacia el ejercicio de un derecho de rango constitucional, como es el derecho de acceso a la información pública.

A estos efectos, es preciso tener en cuenta que se trata de un derecho que goza de un amplio reconocimiento en nuestro ordenamiento y que, consiguientemente, cualquier restricción de su eficacia debe partir de una interpretación estricta de los límites y justificar de manera expresa y proporcionada su aplicación. Así lo viene exigiendo el Tribunal Supremo de manera constante, como se ha encargado de recordar en su Sentencia de 11 de junio de 2020 (ECLI: ES:TS:2020:1558) en los siguientes términos:

«La Exposición de Motivos de la Ley 19/2013, de diciembre, establece que el derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas, solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos; y, en fin, que, en todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad. Este Tribunal ha tenido ocasión de señalar -STS nº 1547/2017, de 16 de octubre de 2017 (rec. 75/2017) y STS 344/2020 10 de marzo de 2020 (rec. 8193/2018)- respecto a los límites oponibles frente al acceso a la información pública, que: “[...] La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información”. De manera que solo son aceptables las limitaciones que resulten justificadas y proporcionadas, así lo dispone el artículo 14.2 de la Ley 19/2013: “[...] 2. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso”. Por tanto, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración y solo resulta posible cuando concurra uno de los supuestos legalmente establecido, que aparezca debidamente acreditado por quien lo invoca y resulte proporcionado y limitado por su objeto y finalidad.»

6. Asimismo, se ha de tener presente que el art. 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (CDFUE) consagra el derecho a una buena administración como derecho subjetivo autónomo, integrando entre sus manifestaciones el derecho de toda persona a que sus asuntos sean tratados de forma imparcial, equitativa y dentro de un plazo razonable (art. 41.1), así como la obligación de la administración de motivar sus decisiones (art. 41.2, tercer guion). Esta doble exigencia —resolución en plazo y motivación efectiva— proyecta directamente su fuerza normativa sobre el ejercicio del derecho de acceso a la información pública: la inactividad de la entidad obligada, lejos de ser una respuesta jurídicamente neutra, contraviene el estándar europeo de diligencia debida que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea viene aplicando desde los años 50 del pasado siglo y que ha reconocido como parte de las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros (TJUE, MAX.MOBIL TELEKOMMUNIKATION SERVICE GMBH C. COMISIÓN, T-54/99).

En España, el Tribunal Supremo ha trasladado este estándar a nuestro ordenamiento, afirmando que del principio de buena administración —positivizado en los arts. 41 y 42 CDFUE e implícito en los arts. 9.3, 103 y 106 de la Constitución— deriva un elenco de derechos con plasmación efectiva, entre ellos la resolución en plazo razonable y la motivación, que llevan aparejado un correlativo catálogo de deberes plenamente exigible por el ciudadano frente a los órganos públicos (STS de 15 de octubre de 2020, rec. 1652/2019). En consecuencia, tanto el silencio administrativo ante una solicitud de acceso a la información como la opacidad institucional no son meras irregularidades procedimentales, sino incumplimientos directos del estándar de buena administración que el art. 41 CDFUE eleva a derecho fundamental dentro del ordenamiento de la Unión.

En consecuencia, solo la resolución expresa de las solicitudes de acceso a la información permite el control de la motivación de los límites o causas de inadmisión que, en su caso, invoque la entidad (art. 14 y 18 LTAIBG); el silencio impide estructuralmente ese control, vaciando de contenido el derecho a la tutela administrativa efectiva, por lo que debe ser objeto de censura y una práctica a eliminar en un Estado social y democrático de derecho.

7. Consta en el expediente que con posterioridad a la presentación de esta reclamación, el Ministerio remitió un correo electrónico al reclamante, en el que, sin pronunciamiento alguno respecto de la concreta información solicitada se limitaba a informar al interesado que la competencia referida a asuntos extractivos era de la Comunidad Autónoma de Galicia. Correo electrónico, por cierto, aportado a este procedimiento por el propio reclamante.

8. A la vista de cuanto antecede, dado el carácter de información pública de lo solicitado, y el hecho de que el Ministerio no ha dado respuesta a las concretas cuestiones solicitadas en la petición de acceso, ni ha formulado alegaciones en el marco de este procedimiento —y, en consecuencia, no ha justificado la concurrencia de una causa de inadmisión del artículo 18 LTAIBG, ni la aplicación de alguno de los límites previstos en sus artículos 14 y 15—, unido a la precisión efectuada por el reclamante -y no negada por el reclamado- indicando que lo solicitado es documentación dirigida al Ministerio y elaborada por el Ministerio («La información solicitada, carta enviada por la Agencia Portuguesa do Ambiente al MITECO, está en poder del referido Ministerio, motivo por el cual la solicitud ha sido dirigida al mismo y no a la CA de Galicia. Por ello, agradecemos su remisión en el plazo más breve posible, junto con, si existieren, informes u oficios que guarden relación con la carta enviada por las autoridades portuguesas»), este Consejo debe proceder a estimar la reclamación presentada.

9. No obstante, habida cuenta de la materia sobre la que versa la información solicitada, no cabe desconocer que pueden resultar aplicables alguno de los límites del artículo 14 LTAIBG. Al no haberse formulado alegaciones, este Consejo desconoce si se dan los presupuestos para dicha aplicación y, en su caso, el grado de la afectación de los bienes jurídicos protegidos por dichos límites. En consecuencia, ha de limitarse a recordar a la Administración que la eventual aplicación de alguno de límites legales para denegar una solicitud de acceso a información pública sólo podrá considerarse conforme a derecho si se cumplen los requisitos de proporcionalidad y justificación expresa atendiendo a las circunstancias del caso concreto, tal y como exige nuestro ordenamiento y ha subrayado el Tribunal Supremo en los términos que más arriba se consignan. Esta exigencia de proporcionalidad obliga también a examinar siempre la posibilidad de conceder un acceso parcial a la información solicitada antes de acordar la denegación integral, pues toda limitación de un derecho habrá de ceñirse a lo estrictamente necesario para preservar el otro derecho o bien jurídico afectado, logrando un equilibrio que permita el máximo grado de eficacia a todos los derechos e intereses en conflicto. De ahí que, como también ha dictaminado el Tribunal Supremo, el «juicio de proporcionalidad requerido por el articulo 14.2 LTAIBG también es exigible en la aplicación del artículo 16 de la LTAIBG, que prevé como se ha indicado la posibilidad de un acceso parcial a la información, en los casos en los que la aplicación de alguno de los límites del articulo 14 LTAIBG no afecte a la totalidad de la información solicitada.» (STS de 21 de enero -ECLI:ES:TS:2021:574)].

10. De acuerdo con lo expuesto este Consejo estima la presente reclamación en los términos fijados en el fundamento jurídico 9 de esta resolución.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede

PRIMERO: ESTIMAR la reclamación interpuesta frente al MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO.

SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita a la reclamante la siguiente información, en los términos reflejados en el fundamento jurídico 9 de esta resolución:

«En 03/11/2025 el Gabinete de la Ministra do Ambiente e Energia de la República portuguesa, en respuesta a la Pregunta n.º 602/XVII/1ª, “Projeto mineiro de volfrâmio em Gudiña (Espanha) e potenciais impactos transfronteiriços em Portugal”, remitió oficio al Jefe del Gabinete del Ministro de Asuntos Parlamentares de la República portuguesa indicando que el Gobierno de ese país, “a través de la Agência Portuguesa do Ambiente, I.P. (APA), Autoridad de Evaluación de Impacto Ambiental (AIA), ya ha enviado una carta a las autoridades españolas con vista a obter información sobre el proyecto”. SE ADJUNTA DICHO OFICIO.

La carta hace referencia al otorgamiento por parte de las autoridades de la Xunta de Galicia de la Concesión Directa de Explotación Minera “San Juan Nº 5226.1”, en el Ayuntamiento de A Gudiña (Ourense), prescindiendo de lo establecido en el "Protocolo de Actuación entre el Gobierno del Reino de España y el Gobierno de la República Portuguesa de aplicación en las Evaluaciones Ambientales de Planes, Programas y Proyectos con efectos transfronterizos", de 2008; el "Protocolo sobre Evaluación Estratégica del Medio Ambiente de la Convención sobre la Evaluación del Impacto Ambiental en un Contexto Transfronterizo", firmado en Kiev en 2003; el "Convenio sobre evaluación del impacto en el medio ambiente en un contexto transfronterizo” hecho en Espoo, en 1991; así como en las Directivas 2014/52/UE, Directiva 2011/92/UE y Directiva 2001/42/CE, relativa a la evaluación ambiental de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.

Solicita: Acceso a la siguiente información: (1) la carta remitida por las autoridades portuguesas; (2) la respuesta, si la hubiere, de las autoridades españolas; (3) cualquier informe que haya sido emitido en relación a dicha cuestión».

TERCERO: INSTAR al MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada a la reclamante.

De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.