Acceso a información estadística sobre el sector comercial y comparativas territoriales

I. ANTECEDENTES

Resolución reclamación art. 24 LTAIBG

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el reclamante presentó una solicitud de acceso a la información dirigida al Ministerio de Derechos Sociales, Consumo y Agenda 2030, solicitud que fue recibida el 9 de abril de 2026 en el Instituto Nacional de Estadística/Ministerio de Economía, Comercio y Empresa (INE), en la que, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), se interesaba la siguiente información (n.º AC2000000608320):

«Información estadística, agregada y anonimizada, correspondiente a todas las Comunidades Autónomas, Ceuta, Melilla y el conjunto del Estado, para los años 2015–2025 y 2026 (primer trimestre, hasta marzo inclusive si es posible).

1. ACTIVIDAD COMERCIAL.
Solicito, por año y territorio:

• Número de empresas comerciales activas.
• Evolución del comercio minorista y mayorista.
• Índices de actividad comercial.
• Evolución anual 2015–2025 y primer trimestre de 2026.

2. COMERCIO EXTERIOR
Solicito:

• Volumen de importaciones y exportaciones.
• Desglose por sectores.
• Evolución del comercio exterior.
• Principales países de origen y destino.

3. IMPACTO DEL COMERCIO TRANSFRONTERIZO
Solicito, específicamente:

• Datos sobre comercio transfronterizo en Melilla.
• Evolución desde 2015 hasta la actualidad.
• Impacto del cierre o restricciones fronterizas.
• Estimación del volumen económico afectado.

4. AYUDAS Y PROGRAMAS DE APOYO AL COMERCIO
Solicito:

• Programas de apoyo al comercio por territorio.
• Número de beneficiarios.
• Importe de ayudas concedidas.
• Programas ejecutados vs no ejecutados.

5. EMPLEO EN EL SECTOR COMERCIAL

• Número de trabajadores en el sector comercio.
• Evolución del empleo comercial.
• Comparativa territorial.

6. DIGITALIZACIÓN DEL COMERCIO

• Programas de digitalización del comercio.
• Número de empresas beneficiarias.
• Grado de implantación.

7. INDICADORES ECONÓMICOS DEL COMERCIO

• Peso del comercio en la economía por territorio.
• Evolución del sector en los últimos años.
• Comparativa entre Melilla, Ceuta y la media nacional.

8. FORMATO DE ENTREGA
Solicito que la información se entregue en formato reutilizable (Excel, CSV o equivalente), con idéntico desglose para todas las CCAA, Ceuta, Melilla y España».

2. Mediante resolución de 14 de mayo de 2026, el INE concedió parcialmente el acceso a la información solicitada. En concreto: (i) indicó un enlace con la información correspondiente a todos los puntos de la petición 5; (ii) para cada una de las peticiones 7.1 y 7.2, facilitó un enlace indicando que «el peticionario deberá seleccionar la tabla en base al criterio con el que medir» el peso y la evolución del comercio, respectivamente. Respecto al resto de los «puntos o desgloses, como por ejemplo el territorial», solicitados, invocó la concurrencia de la causa prevista en el artículo 18.1.c) LTAIBG —relativa a solicitudes cuya respuesta requiere una actividad de reelaboración— en los términos siguientes:

«Cabe aclarar que esta solicitud fue trasladada desde la Secretaria de Estado de Comercio para dar respuesta a los puntos 5 y 7.

(…)

Cabe aclarar que el INE, de acuerdo con lo establecido en el capítulo IV de la Ley 12/1989 de la Función Estadística Pública, difunde ampliamente la información estadística que produce en su página web, de forma gratuita y prevé el acceso a otras explotaciones de la información estadística.

No obstante, la información no susceptible de difusión general y que requiera de reelaboración previa, a través de los ficheros de la encuesta se pueden realizar tabulaciones especiales según los requerimientos de los usuarios.

Puede remitir consultas, como la del objeto de esta solicitud, a través del formulario disponible en www.ine.es/infoine

En el caso de que la información de interés no se encuentre entre los resultados disponibles en la página web, para canalizar este acceso, se dispone del mismo formulario web indicado anteriormente.

Este servicio estudiará cada petición e informará al solicitante sobre la viabilidad de la misma. Las elaboraciones a medida se realizan con dos importantes limitaciones:

• El secreto estadístico, ya que no pueden facilitarse a instituciones públicas ni privadas datos que permitan identificar directa o indirectamente a un ciudadano o a una institución concreta, al amparo del secreto estadístico de acuerdo con la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Función Estadística Pública y de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales.
• La representatividad de los datos obtenidos cuando procedan de investigaciones muestrales.

Las peticiones a medida que requieran un tiempo de elaboración tendrán un coste según lo establecido en la Resolución de Precios del INE publicada en BOE y accesible desde la web. La vigente es la Resolución de 4 de marzo de 2024, del Instituto Nacional de Estadística, por la que se regulan los precios privados de los productos de difusión del organismo. Esta Resolución está amparada por la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos».

3. Mediante escrito registrado el 14 de mayo de 2026, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto su disconformidad con la resolución en el sentido siguiente:

«Segundo.– Que el INE ha facilitado correctamente acceso a determinados apartados, especialmente los relativos al empleo en el sector comercial (apartado 5), mediante enlaces directos a tablas estadísticas concretas, descargables y reutilizables.

Tercero.– No obstante, la resolución continúa siendo parcial e insuficiente respecto de varios bloques relevantes de información solicitada.

En particular:

• Apartado 3: Impacto del comercio transfronterizo.
• Apartado 4: Ayudas y programas de apoyo al comercio.
• Apartado 6: Digitalización del comercio.
• Parte del apartado 7: Indicadores económicos y comparativas territoriales específicas.

(…)

Quinto.– Debe destacarse además que la propia resolución reconoce que parte de la solicitud fue trasladada desde la Secretaría de Estado de Comercio únicamente para responder determinados apartados concretos (5 y 7).

No obstante, no consta derivación formal o aclaración suficiente respecto del resto de bloques de información solicitados que previsiblemente pudieran obrar en otros organismos públicos competentes.

Sexto.– Asimismo, en determinados apartados la resolución remite de forma excesivamente genérica a portales estadísticos amplios o sistemas de explotación estadística, trasladando al solicitante la carga de localizar y reconstruir la información requerida sin identificar con precisión qué tablas o resultados satisfacen concretamente cada apartado solicitado.

SOLICITA

1. Que se admita la presente reclamación.
2. Que se declare que la resolución impugnada no satisface plenamente el derecho de acceso reconocido en la Ley 19/2013 respecto de los apartados anteriormente indicados.
3. Que se requiera al INE para que motive de forma individualizada:
• qué información no obra en su poder,
• qué extremos concretos requieren reelaboración,
• y qué información corresponde, en su caso, a otros organismos públicos.
4. Que, en su caso, se proceda a la derivación formal de los apartados cuya competencia corresponda a otros organismos de la Administración».

4. Con fecha de 28 de mayo de 2026, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 15 de junio de 2026 tuvo entrada en este Consejo escrito del INE en el que se reitera en los términos de la resolución dictada y señala lo siguiente:

«Para todo aquello con lo que no esté conforme más allá de los puntos 5 y 7 de la Solicitud, deberá dirigirse a la Secretaría de Estado de Comercio».

5. El 16 de junio de 2026, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 17 de junio de 2026 en el que señala que «mantiene la reclamación presentada respecto al apartado 7 de la solicitud» e interesa que se «concrete qué extremos precisos requieren reelaboración y qué información existente puede ser facilitada».

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a información estadística relacionada con el comercio, en concreto sobre: (i) comercio minorista y mayorista, importaciones y exportaciones, comercio transfronterizo en Melilla, ayudas y programas de apoyo y digitalización en el sector comercial (puntos 1 a 4 y 6); (ii) empleo en el sector comercial (punto 5); e (iii) indicadores económicos del comercio (punto 7); todo ello, con un determinado desglose, y referido al periodo 2015-2026.

El INE dictó resolución respecto de los puntos 5 y 7 de la solicitud —asignados a su competencia—concediendo parcialmente el acceso. En la resolución se facilitaron enlaces a información publicada relativa a los puntos 5, 7.1 y 7.2 de la solicitud. Sobre el resto de la información, se indica que no se dispone de la misma tal y como es solicitada, invocando la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) LTAIBG —relativa a solicitudes cuya respuesta requiere una acción previa de reelaboración—.

4. Con carácter previo, conviene precisar que, tal como menciona el INE en sus alegaciones ante este Consejo, la regulación del secreto estadístico contenida en el capítulo III de la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Función Estadística Pública, se configura como una regulación específica sectorial del derecho de acceso a la información, en la medida en que, si bien no contiene una regulación alternativa con un tratamiento global y sistemático del derecho de acceso, sí incluye una regulación sectorial de aspectos relevantes del derecho que implican un régimen diferenciado y deben aplicarse de forma preferente.

En este caso, la alegación relativa al secreto estadístico se formula de manera genérica, sin concretar de qué modo la información solicitada quedaría afectada por dicha protección. A juicio de este Consejo, la información objeto de la solicitud no se encuentra amparada por el secreto estadístico, al no referirse a datos cuya difusión pueda comprometer la identificación de los informantes ni afectar a la finalidad de protección prevista en la citada Ley 12/1989.

Asimismo, debe recordarse, como ya ha puesto de manifiesto este Consejo en otras ocasiones, que la existencia de reservas de confidencialidad (o prohibiciones de difusión) contenidas en leyes sectoriales no pueden concebirse como reservas absolutas ni excluyen la aplicación supletoria de la LTAIBG en todo aquello no previsto en la norma sectorial, sin que ello, además, haya sido cuestionado por el organismo requerido.

5. Sentado lo anterior, no puede obviarse que consta en el expediente que el reclamante considera que parte de su solicitud (en concreto, el punto 5) ha quedado respondida por el INE, y que, en el curso de este procedimiento, ha acotado su reclamación a la respuesta recibida sobre el punto 7 de su solicitud.

Asimismo, no cabe desconocer que también se ha facilitado información relacionada con los puntos 7.1 y 7.2 de la solicitud, facilitando determinados enlaces a información publicada, mostrando el reclamante su disconformidad, al considerar que no se ha dado una respuesta concreta a las cuestiones planteadas.

Partiendo de lo expuesto, sobre la petición 7.1 (solicitando indicadores sobre el peso del comercio en la economía por territorio), se indicaba un enlace a la Serie 2000-2024 sobre la Contabilidad Regional de España del que es posible descargar en formato reutilizable una tabla de datos con hojas referentes a distintos indicadores (Producto interior bruto a precios de mercado y valor añadido bruto a precios básicos por ramas de actividad, Remuneración de los asalariados por ramas de actividad, Excedente de explotación bruto / Renta mixta bruta por ramas de actividad, Formación Bruta de Capital Fijo, Empleo total, etc.), en las que se incluyen los valores (miles de euros, tasas de variación interanuales, estructura porcentual, miles de personas, etc.) correspondientes, entre otros, al sector «Comercio al por mayor y al por menor; reparación de vehículos de motor y motocicletas; transporte y almacenamiento; hostelería», para el indicado periodo 2000-2024. Resulta posible obtener una tabla de los datos de cada ciudad/comunidad autónoma o una tabla conjunta para España.

Sobre la petición 7.2 (solicitando información sobre la evolución del sector en los últimos años) se indicaba un enlace a la Serie 1995-2024 sobre la Contabilidad Nacional de España del que es posible descargar en formato reutilizable tablas de datos referentes a distintos aspectos (por ramas de actividad, valor añadido bruto, empleo, consumo de capital fijo por ramas de actividad, balances de activos no financieros, etc.) de la evolución de los sectores de actividad económica, incluido el citado sector «Comercio al por mayor y al por menor; reparación de vehículos de motor y motocicletas; transporte y almacenamiento; hostelería», para el periodo 1995-2024.

6. Recuérdese al respecto que el artículo 22.3 LTAIBG permite que, en el caso de que la información esté publicada, la resolución se limite a indicar al solicitante cómo puede acceder a ella (por ejemplo, aportando un enlace a la página web). A la luz de ese precepto este Consejo ha venido admitiendo la satisfacción del derecho de acceso a la información de acuerdo con lo fijado en el Criterio Interpretativo 009/2015, que dispone que «en ningún caso será suficiente únicamente la remisión genérica al portal o a la sede o página web correspondiente. Es necesario que se concrete la respuesta. Ésta (…) deberá señalar expresamente el link que accede a la información y, dentro de este, los epígrafes, capítulos, datos e informaciones exactas que se refieran a lo solicitado, siendo requisito que la remisión sea precisa y concreta y lleve, de forma inequívoca, rápida y directa a la información (…)».

En este caso, considera este Consejo que la información contenida en los enlaces facilitados satisface el derecho de acceso a la información. En efecto, como indica el INE, la solicitud de indicadores y evolución se formula en unos términos muy generales referentes a un amplio sector de la actividad económica, como es el sector comercial. De la información estadística publicada activamente, de gran amplitud y detalle, se desprende que se ha facilitado por parte del INE el conjunto de los indicadores y datos disponibles. A falta de mayor concreción por parte del reclamante acerca de los indicadores y aspectos de su interés, la respuesta dada resulta acorde a lo solicitado, por lo que procede desestimar la reclamación en este punto.

7. Por último, estima este Consejo que se ha justificado de forma suficiente la concurrencia de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) LTAIBG, referente a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración, en lo relativo a la solicitud de una «[c]omparativa entre Melilla, Ceuta y la media nacional» –desde 2015.

Como se ha recordado en múltiples ocasiones, el análisis sobre la aplicación de las causas de inadmisión previstas en la LTAIBG ha de realizarse partiendo de la formulación amplia en el reconocimiento y en la configuración legal del derecho de acceso a la información pública, que exige, en consecuencia, una interpretación estricta, cuando no restrictiva, de las causas de inadmisión y los límites legales; excluyendo aquellas limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del mismo [Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 16 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3530)]. En consecuencia, «la aplicación de los límites al acceso a la información requiere su justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida» [SSTS de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558) de 2 de junio de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:2272)].

Por lo que concierne a la aplicabilidad de la causa de inadmisión del artículo 18.1.c) LTAIBG, conviene recordar que, tal como se puso de manifiesto en la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 3 de marzo de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:810),

«(…) el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013. La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas (…)»

Entre esas causas, la citada sentencia destaca el hecho de que se tenga que realizar el tratamiento a partir de «una información pública dispersa y diseminada», que requiera de una «labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es [en el caso enjuiciado en la sentencia] clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información», o que la misma se encuentre en soportes (físicos e informáticos) diversos.

Jurisprudencia, la reseñada, que se reitera en la STS de 25 de marzo de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:1256) en la que se incluye en el concepto de reelaboración aquella información que, al no encontrarse en su totalidad en el órgano al que se dirige la solicitud, ha de ser recabada de otros órganos, y se remarca que no puede confundirse la supresión o anonimización de datos con un supuesto de reelaboración de la información pública y que ha sido acogida en el vigente Criterio Interpretativo de este Consejo n.º 4/2026, de 17 de junio.

En estos términos se ha recogido en el citado CI 4/2026, en el que, actualizándose el anteriormente vigente, se señala que «no sólo se requiere la existencia formal de la justificación de la causa de inadmisión mediante una resolución en la que conste una motivación clara y suficiente, sino que resulta imprescindible que las razones expuestas evidencien la necesidad de llevar a cabo un tratamiento previo o reelaboración. De manera que la reelaboración habrá de basarse en datos o criterios objetivos referidos tanto a lo solicitado (como puede ser el nivel de desagregación de la información solicitada, que condiciona la complejidad de las tareas de reelaboración), como a elementos objetivables de carácter organizativo (información dispersa), formal (información en múltiples soportes o formatos) o funcional (esfuerzo desproporcionado de medios) de la propia entidad u organismo requerido; así como, finalmente, el posible interés público en la divulgación de la información solicitada.»

Y se añade que «[l]a “reelaboración” como causa de inadmisión, en consecuencia, se limita exclusivamente a aquellos casos en que el cumplimiento del acceso a lo solicitado requiere de un tratamiento de la información (datos, documentos, etc.) de carácter complejo fundamentado en criterios objetivos». Estos datos objetivos (elementos objetivables, según el CI 4/2026) pueden ser de carácter formal (multiplicidad de soportes), organizativo (dispersión de la información) o funcionales (sobrecarga o esfuerzo desproporcionado del órgano o entidad requerido).

8. En este caso, no puede desconocerse que, como ha quedado expuesto, el interesado ha formulado su solicitud en unos términos ciertamente genéricos, también en el punto 7.3 en el que interesa una comparativa entre territorios en lo relativo a indicadores económicos del comercio.

Asimismo, ha quedado constatado que en las estadísticas publicadas se incluyen datos referentes a un conjunto amplio y detallado de indicadores económicos que afectan al sector comercial, pudiendo obtenerse las tablas con los datos relativos a diferentes territorios. De la complejidad de los datos estadísticos existentes se deduce que, en efecto, sería necesaria una acción previa de reelaboración de suficiente entidad —y en exceso gravosa para el valor añadido que aportan a la información ya facilitada— como para ser calificada “de carácter complejo”, conforme con el artículo 18.1.c) LTAIBG, lo que conduce a inadmitir la solicitud de comparativa entre territorios en lo relativo a indicadores económicos del comercio interesada en el apartado 7.3, por lo que ha de confirmarse la aplicación de la causa de inadmisión invocada por el Ministerio.

9. En consecuencia, de acuerdo con lo expuesto, se debe desestimar la reclamación.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede DESESTIMAR la reclamación interpuesta frente a la resolución del INE/MINISTERIO DE ECONOMÍA, COMERCIO Y EMPRESA.

De acuerdo con el artículo 23.18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.