Acceso al informe de control financiero sobre irregularidades en la gestión de subvenciones de la ONT

ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 9 de diciembre de 2025 el reclamante solicitó a la ORGANIZACIÓN NACIONAL DE TRASPLANTES/MINISTERIO DE SANIDAD, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información (n.º 00001-00111870):

«Informe de control financiero permanente emitido por la Intervención Delegada en el Ministerio de Sanidad, respecto a las irregularidades detectadas en la gestión llevada a cabo por la Organización Nacional de Trasplantes, en relación con la justificación de subvenciones concedidas a través de la convocatoria aprobada por Orden SSI-1048-2015, de 22 de mayo, de subvenciones para el fomento de la donación y el trasplante de órganos y tejidos humanos».

2. Mediante resolución de fecha 30 de diciembre de 2025 se acuerda «denegar el acceso a la información puesto que concurren las circunstancias previstas en el artículo 14,1 e) de Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno».

3. Mediante escrito registrado el 7 de enero de 2026, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto lo siguiente:

«(…) en la resolución denegatoria no se ofrece absolutamente ninguna explicación acerca de, en qué medida, acceder al informe interesado podría ser perjudicial en el sentido del artículo 14.1 e) de la Ley 19/2013, ni tan siquiera se indica qué tipo de precauciones o investigaciones están en curso. La doctrina de este Consejo, secundada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, ya ha dejado claro que la mera cita de los límites al ejercicio del derecho de acceso a la información pública previstos por el artículo 14.1 e), no proporciona la necesaria justificación expresa y detallada que exige su aplicación (…) Ha de tenerse en cuenta que los informes de control financiero de subvenciones tienen la naturaleza de documentos públicos (artículo 50.3 de la Ley 38/2003 general de subvenciones), con valor probatorio (artículo 102.3 del Reglamento de la Ley aprobado por Real Decreto 887/2006), por lo tanto constituyen información pública. En suma, como ha dicho este Consejo (por ejemplo, en su resolución 997/2025, de 1 de septiembre, FJ 7): “el bien jurídico protegido por el límite previsto en el artículo 14.1.e) de la LTAIBG es asegurar el buen fin de todos los actos de investigación practicados en la fase de instrucción de un procedimiento penal, administrativo o disciplinario. Siendo esta su finalidad, incluir en el ámbito del límite del artículo 14.1.e) LTAIBG, con carácter general, todo tipo de documentos administrativos relacionados, directa o indirectamente, con un proceso judicial comportaría una interpretación extensiva del mismo y, por tanto, contraria al criterio de interpretación estricta de las limitaciones del derecho de acceso establecido por este Consejo y por la jurisprudencia del Tribunal Supremo».

4. Con fecha 7 de enero de 2026, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. El 30 de enero de 2026 tuvo entrada en este Consejo escrito en el que el Ministerio invoca los apartados e) y f) del artículo 14.1 LTAIBG, que protegen la investigación de delitos e infracciones y protegen la igualdad de las partes en los procesos judiciales, para rechazar la entrega del documento, indicando que el informe forma parte de una causa abierta ante el Tribunal de Cuentas, que difundir los datos podría perjudicar y entorpecer el trabajo de los investigadores, que es necesario garantizar el derecho a la defensa y la presunción de inocencia, y que, en definitiva, no se justifica un beneficio a la ciudadanía que supere el daño que podría ocasionar su difusión.

5. El 2 de febrero de 2026, se concedió audiencia al reclamante para que presentase las alegaciones que estimara pertinentes; recibiéndose escrito el 6 de febrero de 2026 en el que, de forma resumida, se hace hincapié en los siguientes puntos:

• No se ha justificado de forma detallada la necesidad de denegar el acceso a la información, modificando la Administración su argumentación en el escrito de alegaciones respecto a lo que había señalado en la primera respuesta.
• La Organización Nacional de Trasplantes (ONT), que indicó que no podía desvelar el informe porque estaba el asunto de referencia bajo revisión del Tribunal de Cuentas, no tiene en cuenta que éste no es un tribunal penal, que su trabajo es únicamente de revisión contable y que el conocimiento del informe no interfiere con las funciones que tiene atribuidas el Tribunal.
• La normativa española permite que cualquier ciudadano ejerza la acción popular en defensa del dinero de todos, por lo que, si el Gobierno no facilita el informe financiero, está negando este derecho.
• El documento está finalizado, es definitivo, y no forma parte de ninguna discusión interna que deba preservarse del conocimiento público.
• El informe trata únicamente de dinero público, entregado a través de subvenciones. El manejo de las ayudas del Estado es un asunto de interés general que no afecta a la vida privada de ningún ciudadano.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

«los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso al «Informe de control financiero permanente emitido por la Intervención Delegada en el Ministerio de Sanidad, respecto a las irregularidades detectadas en la gestión llevada a cabo por la Organización Nacional de Trasplantes, en relación con la justificación de subvenciones concedidas a través de la convocatoria aprobada por Orden SSI-1048-2015, de 22 de mayo».

La Administración denegó inicialmente el acceso fundamentándolo genéricamente en el límite previsto en el artículo 14.1.e) LTAIBG «prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios». Posteriormente, en trámite de alegaciones ante este Consejo, amplió dicha fundamentación invocando de manera concurrente el apartado f) de ese mismo artículo «la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva», justificando que dicho informe se halla incluido en una causa abierta ante el Tribunal de Cuentas.

4. Una vez planteados los términos de la controversia, corresponde a este Consejo verificar si los límites invocados por la Organización Nacional de Trasplantes (ONT) concurren en este caso.

Como ya ha señalado este Consejo en múltiples ocasiones, la aplicación de los límites previstos en el artículo 14.1 LTAIBG debe partir necesariamente de que el derecho de acceso a la información pública se trata de un derecho de rango constitucional que está reconocido y regulado en términos muy amplios en la propia Constitución y en la legislación de desarrollo, lo que obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto los límites que se contemplan en el artículo 14.1 LTAIBG como las causas de inadmisión enumeradas en el artículo 18.1 LTAIBG,

«sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información»

tal como ha subrayado repetidamente el Tribunal Supremo (STS de 16 de octubre de 2017 -ECLI:ES:TS:2017:3530 y varias posteriores), requiriéndose en todo caso una

«justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida»

(STS de 11 de junio de 2020 -ECLI:ES:TS:2020:1558, entre otras).

Su aplicación requiere el cumplimiento de una triple exigencia: identificar el interés protegido, acreditar un perjuicio real y efectivo, y realizar un juicio de ponderación. La mera invocación de un límite al acceso, no sólo infringe el deber de justificación expresa exigida en el artículo 14.2 LTAIBG sino también el deber general de motivación de los actos administrativos contemplados en el artículo 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

5. Como punto de partida para abordar el fondo del asunto, debe determinarse la naturaleza del documento objeto de la solicitud. El informe interesado es un «Informe de control financiero permanente» elaborado por la Intervención respecto de subvenciones públicas estatales otorgadas para el fomento de la donación y el trasplante de órganos.

En dicho informe de control financiero permanente se hacen constar los resultados de cada actuación de control financiero realizada por la Intervención General de la Administración del Estado (artículo 160 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria).

A este respecto, debe recordarse que los informes emitidos en el ejercicio de las funciones de control interno y auditoría del gasto público constituyen una de las expresiones más claras de la información pública sujeta al derecho de acceso establecido en el artículo 12 de la LTAIBG.

La fiscalización de los fondos públicos, y de forma muy específica el control del cumplimiento de los fines que motivan la concesión de subvenciones del Estado, constituye una materia de indudable y preeminente interés general. La ciudadanía ostenta el derecho legítimo a conocer cómo se gestionan y controlan los recursos financieros comunes, especialmente cuando se han detectado o advertido presuntas irregularidades en la gestión de un organismo público de la trascendencia de la Organización Nacional de Trasplantes. Esta vinculación directa con el principio de transparencia financiera y rendición de cuentas exige que cualquier restricción de acceso sea objeto de un escrutinio riguroso, no pudiendo quedar exceptuada la información por la mera adscripción del documento a funciones inspectoras, auditoras o de control interno.

De hecho el artículo 8.1 de la LTAIBG establece entre las obligaciones de publicidad activa de la Información económica, presupuestaria y estadística, que operan a modo de mínimos, la información relativa a los actos de gestión administrativa con repercusión económica o presupuestaria, entre otros:

“e) Las cuentas anuales que deban rendirse y los informes de auditoría de cuentas y de fiscalización por parte de los órganos de control externo que sobre ellos se emitan.”

6. Por lo que se refiere, en concreto, a la aplicación del límite previsto en el artículo 14.1.e), referido como ya se ha señalado a la investigación de delitos e infracciones administrativas y disciplinarias, debe señalarse que la finalidad del mismo es proteger el buen fin de las investigaciones en curso. Como ya se ha expuesto en resoluciones anteriores de este Consejo, como por ejemplo en la R CTBG 997/2025, de 1 de septiembre de 2025,

«su finalidad es la debida protección que debe aplicarse a los procedimientos de carácter penal, administrativo o disciplinario principalmente mientras estén siendo tramitados, de tal manera que la investigación y, en su caso, la correspondiente sanción de las infracciones o ilícitos cuya comisión quede acreditada no se vea perturbada por la divulgación de información. Se trata, en definitiva, de asegurar el buen fin de todos los actos de investigación practicados en la fase de instrucción de un procedimiento penal, administrativo o disciplinario.

Dicha previsión coincide, en lo que ahora importa, con la del artículo 3.1.c) del Convenio del Consejo de Europa sobre acceso a los documentos públicos, que prevé como límite al acceso «la protección de la prevención, la investigación y el procesamiento de actividades penales», y en la Memoria Explicativa del Convenio se indica que puede limitarse el acceso con fundamento en esta cláusula cuando se trate de evitar que el acceso a la información pueda ser perjudicial para las investigaciones, conducir a la destrucción de pruebas o a la sustracción de los delincuentes de la acción de la justicia. Al igual que sucede con el artículo 3.1.c) del Convenio, el bien jurídico protegido por el límite previsto en el artículo 14.1.e) de la LTAIBG es asegurar el buen fin de todos los actos de investigación practicados en la fase de instrucción de un procedimiento penal, administrativo o disciplinario. Siendo esta su finalidad, incluir en el ámbito del límite del artículo 14.1.e) LTAIBG, con carácter general, todo tipo de documentos administrativos relacionados, directa o indirectamente, con un proceso judicial comportaría una interpretación extensiva del mismo y, por tanto, contraria al criterio de interpretación estricta de las limitaciones del derecho de acceso establecido por este Consejo y por la jurisprudencia del Tribunal Supremo».

Así pues, extenderlo a informes de control financiero definitivos y concluidos, como el solicitado en este caso, vulnera la interpretación estricta de la norma. En consecuencia, al no haberse acreditado un riesgo real y concreto para actuaciones abiertas, procede rechazar este límite del artículo 14.1.e) LTAIBG.

7. Igual suerte desestimatoria ha de correr la aplicación al caso del límite del artículo 14.1.f) LTAIBG, traído ex novo durante este procedimiento de reclamación, y que tiene por objeto la protección de la integridad de procesos propiamente jurisdiccionales, lo que exige justificar de modo específico en cada caso cómo la entrega de una información pública -en este caso, dicho informe- menoscaba tales garantías. En efecto, es consolidado el criterio de este Consejo según el cual vincular la vulneración de la igualdad de las partes y de la tutela judicial efectiva a la mera existencia de un procedimiento judicial -o de responsabilidad contable, como en este caso-, sin justificar ni siquiera mínimamente en qué medida el conocimiento de la información solicitada puede generar tal perjuicio, no resulta suficiente para motivar la denegación del acceso con arreglo a las previsiones de la LTAIBG. Por consiguiente, como no ha quedado acreditado -a los efectos de lo dispuesto en la LTAIBG- la concurrencia al caso del límite del artículo 14.1.f) LTAIBG, no estaba justificada la denegación del acceso por este motivo.

8. En conclusión, de acuerdo con lo expuesto, corresponde a este Consejo estimar la presente reclamación.

III. RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede

PRIMERO

ESTIMAR la reclamación interpuesta frente a la resolución de la ORGANIZACIÓN NACIONAL DE TRASPLANTES/MINISTERIO DE SANIDAD.

SEGUNDO

INSTAR a la ORGANIZACIÓN NACIONAL DE TRASPLANTES/MINISTERIO DE SANIDAD a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información:

«Informe de control financiero permanente emitido por la Intervención Delegada en el Ministerio de Sanidad, respecto a las irregularidades detectadas en la gestión llevada a cabo por la Organización Nacional de Trasplantes, en relación con la justificación de subvenciones concedidas a través de la convocatoria aprobada por Orden SSI-1048-2015, de 22 de mayo, de subvenciones para el fomento de la donación y el trasplante de órganos y tejidos humanos».

TERCERO

INSTAR a la ORGANIZACIÓN NACIONAL DE TRASPLANTES/MINISTERIO DE SANIDAD a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.