Acceso a información sobre la gestión recaudatoria de deudas derivadas de contratos de emergencia COVID-19

I. ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente, el 24 de noviembre de 2025 el reclamante solicitó al MINISTERIO DE HACIENDA, al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), la siguiente información (n.º 00001-00111250):

«relativa a las actuaciones de gestión recaudatoria llevadas a cabo por la AEAT respecto a las deudas remitidas por el Ministerio de Sanidad derivadas de contratos de emergencia COVID incumplidos en 2020, y cuyo importe pendiente de recuperación asciende a 9,2 millones de euros según la última actualización pública de 17 de febrero de 2025.

En particular, solicito el estado actual de la tramitación recaudatoria, importes reclamados, importes recuperados, importes pendientes y actuaciones realizadas por la AEAT (a nivel administrativo, judicial, etc.) respecto a las siguientes empresas:

• Hyperin Grupo Empresarial, S.L. ¦ Expediente de referencia: 202009PJ0020
• Shandong Liangfu Pharmaceuticals
• Hong Jin Medical Science and Technology Service
• MJ Steps
• Member of the Tribe

Así como cualquier otra empresa incluida en los expedientes remitidos por Sanidad para reclamación ejecutiva de deudas relacionadas con suministros defectuosos, no entregados o penalizaciones contractuales adquiridas durante la pandemia.

Solicito asimismo confirmación de la fecha de remisión de cada expediente desde el Ministerio de Sanidad a la AEAT, y si existen intereses, recargos o sanciones aplicados a dichas deudas.

Solicito la entrega de la información en formato digital a la dirección de correo arriba indicada. En caso de que parte de la información esté sujeta a límites legales, ruego se facilite la parte no afectada conforme al art. 16 de la Ley 19 de 2013».

2. Mediante resolución de la Agencia Tributaria, de fecha 2 de enero de 2026, se formula la siguiente respuesta:

«El apartado segundo de la Disposición Adicional primera de la LTAIBG señala que: Se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información.

De acuerdo con lo anterior, el acceso a la información en materia tributaria se rige por su normativa específica, es decir, por la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (en adelante, LGT).

En este sentido, el artículo 95 de la LGT establece el carácter reservado de los datos con trascendencia tributaria de la siguiente forma: 1. Los datos, informes o antecedentes obtenidos por la Administración tributaria en el desempeño de sus funciones tienen carácter reservado y sólo podrán ser utilizados para la efectiva aplicación de los tributos o recursos cuya gestión tenga encomendada y para la imposición de las sanciones que procedan, sin que puedan ser cedidos o comunicados a terceros, salvo que la cesión tenga por objeto:

Dicho precepto continúa en su exposición con una lista taxativa de los casos en que la cesión de datos puede producirse, siempre limitados al ámbito de la colaboración con otras Administraciones Públicas, no siendo posible en ningún supuesto la cesión de datos a terceros que no tengan esta naturaleza.

Al no ostentar la condición de interesado en ninguno de los procedimientos respecto de los cuales se solicita información, de acuerdo con dicho artículo no resulta posible facilitarle la información individualizada solicitada en la petición, dado que su difusión implicaría una cesión de información de carácter tributario no permitida por la Ley, al no encontrarse su petición amparada por ninguna de las excepciones legales previstas al principio general antes expuesto.

Asimismo, dicho carácter reservado se remarca en el artículo 34.1.i) de la LGT, sobre derechos y garantías de los obligados tributarios: i) Derecho, en los términos legalmente previstos, al carácter reservado de los datos, informes o antecedentes obtenidos por la Administración tributaria, que sólo podrán ser utilizados para la aplicación de los tributos o recursos cuya gestión tenga encomendada y para la imposición de sanciones, sin que puedan ser cedidos o comunicados a terceros, salvo en los supuestos previstos en las leyes.

A su vez, este derecho constituye una manifestación del derecho fundamental a la intimidad, reconocido por el artículo 18.1 de la Constitución española: Se garantiza el derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen.

Por tanto, la Administración tiene acceso a esos datos, que afectan a la esfera de la intimidad de los obligados tributarios, para poder dar cumplimiento al artículo 31 de la Constitución española, sin que se pueda utilizar la información para fines ajenos a ese u otros intereses públicos, puesto que los mismos son los que delimitan el contenido del derecho a la intimidad. Por ello, no pueden facilitarse datos que afecten a esa intimidad sin el correspondiente respaldo legal.

La conclusión anterior ha sido respaldada por el Tribunal Supremo en la sentencia 257/2021, de 24 de febrero de 2021 (nº de recurso 2162/2020).

«La Ley General Tributaria ha de interpretarse en el conjunto del ordenamiento jurídico y a la luz de las nuevas garantías introducidas en la Ley 19/2013, de Transparencia, lo que lleva a concluir que su regulación no excluye ni prevé la posibilidad de que se pueda recabar información a la Administración Tributaria sobre determinados elementos con contenido tributario, al ser de aplicación la DA 1ª de la Ley de Transparencia, como sucede en los supuestos en el que la información no entra en colisión con la el derecho a la intimidad de los particulares -a los que se reconoce el derecho a la limitación de acceso en el artículo 34 de la propia Ley General Tributaria-, o cuando, los datos que obran en poder de la Administración pueden ser necesarios para que los ciudadanos puedan hacer valer sus derechos, o puedan estar informados de la actuación pública, información que ha de ajustarse a los límites que la propia Ley de Transparencia establece en su artículo 14 y a la protección de datos del artículo 15.»

Dicho derecho está reconocido a todo contribuyente, con independencia de su condición de persona física, jurídica, pública o privada o entes sin personalidad jurídica de los previstos en el artículo 35.4 de la indicada LGT.

Por lo tanto, la Administración Tributaria no puede, sin lesionar dicho derecho, vulnerar el deber que le impone el citado artículo 95 de la LGT de reserva de los datos, informes o antecedentes obtenidos en el desempeño de sus funciones, estando obligada, según el apartado 3 de dicho artículo, a adoptar «las medidas necesarias para garantizar la confidencialidad de la información tributaria y su uso adecuado».

Más aún, la posición internacional del Estado español también respalda esta interpretación. El Boletín Oficial del Estado de 23 de octubre de 2023 publicó el Instrumento de ratificación del Convenio del Consejo de Europa sobre el acceso a los documentos públicos, hecho en Tromsø el 18 de junio de 2009.

Dicho Convenio establece el contenido básico del derecho, conforme al artículo 2.1 del mismo: Cada Parte garantizará a toda persona, sin discriminación alguna, el derecho a acceder, a solicitud propia, a documentos públicos en poder de autoridades públicas.

Sin embargo, el artículo 3.1 permite establecer límites a ese derecho: Cada Parte podrá limitar el derecho de acceso a los documentos públicos. Las limitaciones se establecerán específicamente en la ley, habrán de ser necesarias en:
c. la prevención, en la investigación y en el seguimiento de infracciones penales;
e. la protección de la seguridad y la defensa del Estado;
f. la vida privada y los demás intereses privados legítimos.

En el ejercicio de esos límites, España ratificó el Convenio con, entre otras, la siguiente reserva:
II. «Al amparo de lo dispuesto en el artículo 3.1 del convenio, con el objetivo de proteger en particular los intereses mencionados en sus letras c), e) y f), se aclara que los documentos públicos que contengan información con trascendencia tributaria obtenida por las Administraciones tributarias españolas en el desempeño de sus funciones tienen carácter reservado y no podrán ser cedidos a terceros salvo en los supuestos legalmente previstos, conforme a lo dispuesto en los artículos 34.1.i) y 95 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria española».

Así, si España no adquiere compromisos internacionales que le permiten vulnerar el carácter secreto de los datos tributarios, mucho menos podrá la LTAIBG de forma general, sobrepasar dicho límite.

Adicionalmente, debe recordarse que dicho Convenio establece un mínimo del derecho de acceso, puesto que según el artículo 1.1 del mismo: Los siguientes principios deberían entenderse sin perjuicio de las leyes y reglamentos nacionales y de los tratados internacionales que reconocen un derecho de acceso más amplio a los documentos públicos.

Por consiguiente, dicho Convenio constituye un mínimo que puede ser sobrepasado por la ley interna.

Por lo tanto, la Administración Tributaria no puede, sin lesionar dicho derecho, vulnerar el deber que le impone el artículo 95 de la LGT, de reserva de los datos, informes o antecedentes obtenidos en el desempeño de sus funciones, estando obligada a adoptar las medidas necesarias para garantizar la confidencialidad de la información tributaria y su uso adecuado.

En consecuencia, analizando el contenido de la información solicitada y considerando lo dispuesto en los artículos mencionados anteriormente en la LTAIBG y LGT, se DENIEGA el acceso a la información solicitada por tener carácter reservado».

3. Mediante escrito registrado el 7 de enero de 2026, el solicitante interpuso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, el Consejo) en aplicación del artículo 24 LTAIBG en la que pone de manifiesto lo siguiente:

«1. Información agregada no individualizada: Solicito estadísticas totales (importes reclamados/recuperados, número de expedientes, tipos de actuaciones) sin identificar contribuyentes específicos, lo cual NO vulnera el art. 95 LGT.

2. Art. 16 LTAIBG violado: La ley obliga a conceder acceso parcial cuando existe información no afectada por límites. La AEAT niega todo sin valorar qué puede facilitarse.

3. Interés público prevalente: 9,2 millones de euros públicos de contratos COVID incumplidos justifican transparencia. Si Sanidad publicó la existencia de las deudas, AEAT debe informar sobre su recuperación agregada.

4. Precedente propio: La AEAT publica regularmente estadísticas tributarias agregadas sin vulnerar secreto, demostrando que es perfectamente posible».

4. Con fecha 8 de enero de 2026, el Consejo trasladó la reclamación al Ministerio requerido solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y el informe con las alegaciones que considere pertinentes. En el momento de elaborarse la resolución no se ha recibido respuesta.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para conocer de las reclamaciones que, en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG, se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.

2. La LTAIBG reconoce en su artículo 126 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas “en el ejercicio de sus funciones”.

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide el acceso a datos detallados e individualizados sobre las actuaciones de recaudación ejecutiva de la AEAT contra varias empresas por deudas derivadas de contratos de emergencia de la COVID-19 incumplidos con el Ministerio de Sanidad.

La AEAT denegó la solicitud al considerar que se trataba de datos de carácter tributario, obtenidos en el desempeño de las funciones que tiene atribuidas, teniendo carácter reservado, sin que quepa su cesión a terceros más allá de los casos previstos en el artículo 95 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (en adelante, LGT). A mayor abundamiento, estimó que resultaba de aplicación lo previsto en la disposición adicional primera LTAIBG en lo referente a los regímenes especiales de acceso previstos en su apartado segundo. Finalmente, sostuvo que el derecho que tienen los obligados tributarios al carácter reservado de los datos, reconocido por el artículo 34.1.i) LGT corresponde «a todo contribuyente, con independencia de su condición de persona física, jurídica, pública o privada o entes sin personalidad jurídica».

4. A la vista del contenido de la reclamación y previamente a valorar el fondo de las peticiones concretamente formuladas, conviene recordar que la naturaleza estrictamente revisora de la reclamación prevista en el artículo 24 LTAIBG impide incorporar en este procedimiento cambios sobre el contenido de la inicial solicitud de acceso (si no es para acotar su objeto) debiendo, por tanto, este Consejo circunscribir su examen y valoración exclusivamente al objeto de la solicitud formulada ante el órgano cuya decisión ahora se revisa, sin extender su pronunciamiento a otras materias no incluidas en dicha solicitud inicial.

Al formular la reclamación, si bien el solicitante introduce una cuestión novedosa respecto a la planteada en la solicitud inicial, en concreto, la petición del número de expedientes, cuestión que queda fuera de este examen a la luz del carácter revisor del Consejo por suponer una modificación respecto a lo originalmente solicitado, al mismo tiempo el reclamante acotó el objeto de lo reclamado en los siguientes términos: «solicito que se facilite la información detallada globalmente (importes reclamados/recuperados) sin identificar contribuyentes específicos, lo cual NO vulnera el art. 95 LGT»; lo que ha de constituir el objeto sujeto a examen en esta reclamación.

5. Sentado lo anterior, por lo que se refiere a la solicitud de acceso a la información presentada, dado que la Administración hace referencia al régimen jurídico específico de acceso a la información en los procedimientos en materia tributaria, conforme a lo dispuesto en la LGT es necesario recordar que, con arreglo a la jurisprudencia sentada por el Tribunal Supremo —por todas, STS de 10 de marzo de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:871)—, la LTAIBG únicamente queda desplazada en su aplicación como ley básica y general cuando existan en nuestro ordenamiento otras normas con rango de ley que cumplan una de las siguientes condiciones: (a) establezcan una regulación alternativa que contenga un tratamiento global y sistemático del derecho de acceso, o (b) contengan regulaciones sectoriales que afecten a aspectos relevantes del derecho e impliquen un régimen especial diferenciado del general; siendo en todo caso de aplicación supletoria en los extremos no regulados en las normas sectoriales.

En este caso, por una parte, el artículo 34 LGT regula los derechos y garantías de los obligados tributarios, pero no tiene como objeto la regulación del derecho de acceso a la información ni contiene, en consecuencia, previsión alguna al respecto; mientras que, por otra parte, el artículo 95 LGT establece una reserva de confidencialidad de los datos, informes y antecedentes tributarios.

Sobre este último precepto y su alcance con relación al ejercicio del derecho de acceso a la información resulta obligado traer a colación una vez más la consolidada doctrina del Tribunal Supremo sobre el particular. En la STS de 18 de julio de 2022 [ECLI:ES:TS:2022:3071], que reitera la doctrina de la precedente STS de 24 de febrero de 2021 [ECLI:ES:TS:2021:822], en la que se afirma lo siguiente:

«(...) de los artículos 95 y 95 bis de la LGT, así como de lo dispuesto en el artículo 60, apartados 4º y 5º del Reglamento General de Actuaciones y Procedimientos, Real Decreto 1065/2017, de 27 de julio, se desprende que la Ley General Tributaria consagra una regla o pauta general de reserva de los "datos con trascendencia tributaria" en el ámbito de las funciones de la Administración Tributaria -la gestión y aplicación de los tributos- pero no permiten afirmar que contengan una regulación completa y alternativa sobre el acceso a la información que implique el desplazamiento del régimen general previsto en la Ley 19/2013, de Transparencia, norma básica aplicable a todas las Administraciones Públicas.

Dicho artículo 95 de la LGT se inserta en la Sección 3ª sobre "colaboración social en la aplicación de los tributos" del Capítulo I, sobre "principios generales" en el Título I de "la aplicación de los tributos" y se refiere al carácter confidencial de los datos obtenidos por la Administración tributaria en el desempeño de sus funciones con la finalidad de aplicación de los tributos o de imposición de infracciones. El aludido artículo de la LGT además de establecer la mencionada regla, contempla trece excepciones y supuestos en los que se permite el traslado o cesión de la información tributaria a terceros - apartados a) a m)- que en la perspectiva de nuestro enjuiciamiento de acceso no son un numerus clausus o un listado cerrado de cesión de datos a terceros. Por su parte, el artículo 95 bis introducido por la Ley 34/2015, contempla un nuevo supuesto de publicidad en ciertos casos de infracción tributaria. No cabe concluir, pues, del tenor de tales preceptos, 95 y 95 bis, ni del contenido de los precedentes artículos 93 y 94 LGT - que se refieren a la obligación de los ciudadanos de informar a la Administración tributaria- que exista una regulación específica propia y exhaustiva del sistema de acceso a la información por parte de los ciudadanos en este ámbito. Los artículos citados se circunscriben a recoger la pauta general de la reserva de datos tributarios, regla que no es óbice para que ante el déficit de regulación y tutela del derecho de acceso a la información, opere ex apartado 2º de la Disposición Adicional Primera, la mencionada Ley 19/2013 que, es norma básica en materia de acceso a la información pública, aplicable a todas las Administraciones Públicas en los términos del artículo 149. 118 CE, y que contribuye, en fin, a la transparencia del sistema tributario y permite realizar el derecho reconocido en el artículo 105 c) CE.

Esto es, el artículo reseñado de la LGT y demás disposiciones que se invocan se refieren a la reserva de los datos que obtiene la Administración para la gestión y ejercicio de la actuación tributaria entendida en un sentido amplio, pero no conllevan per se la inaplicación de la Ley de Transparencia, por no ser dichas exiguas e insuficientes disposiciones -la prevista en el artículo 85 que establece el deber genérico de informar a los obligados tributarios de sus derechos y obligaciones, y en los artículos 86 y 87, sobre la forma en que se instrumenta esta obligación- asimilables o equivalentes a un régimen específico y completo de acceso ni, en fin, pueden conllevar una prohibición del ejercicio de este derecho a los ciudadanos ex artículo 105 CE a obtener cierta información que, aun concerniendo a aspectos tributarios, responde a un interés legítimo o público -que se refleja en la ley de Transparencia-.»

6. Descartado el desplazamiento de la aplicación de la LTAIBG en el ámbito de la información tributaria, corresponde examinar el alcance de la reserva o confidencialidad de la información solicitada en el presente caso.

A estos efectos, debe partirse de lo sostenido por el Tribunal Supremo en la precitada Sentencia de 18 de julio de 2022, cuando declara que la LGT ha de «interpretarse en el conjunto del ordenamiento jurídico y a la luz de las nuevas garantías introducidas en la Ley 19/2013, de Transparencia». Esta premisa hermenéutica le lleva a concluir que la regulación de la LGT «no excluye ni prevé la posibilidad de que se pueda recabar información a la Administración Tributaria sobre determinados elementos con contenido tributario, al ser de aplicación la Disposición Adicional Primera de la Ley de Transparencia» indicando, a título ejemplificativo, dos supuestos en tal sentido: (i) cuando la «información no entra en colisión con el derecho a la intimidad de los particulares -a los que se reconoce el derecho a la limitación de acceso en el artículo 34 de la propia LGT-» y (ii) cuando, «los datos que obran en poder de la Administración pueden ser necesarios para que los ciudadanos puedan hacer valer sus derechos, o puedan estar informados de la actuación pública, información que ha de ajustarse a los límites que la propia Ley de Transparencia establece en su artículo 14 y a la protección de datos del artículo 15».

En este caso, juicio de este Consejo, sí concurren las condiciones para que pueda accederse a parte de la información reclamada a la AEAT sobre determinados elementos con contenido tributario. La razón de ello estriba en que concurren los presupuestos de hecho delimitados por el Tribunal Supremo en los términos reflejados anteriormente. Repárese en este punto que si bien el objeto de la pretensión contenido en la solicitud original era acceder a información de carácter tributario de forma individualizada con relación a cada una de las empresas, en la reclamación posterior, el interesado acotó el objeto, a que se facilitaran los datos de manera global, estadísticas totales (importes reclamados/recuperados, tipos de actuaciones) sin identificar contribuyentes específicos; supuesto que, excepción hecha de los “tipos de actuaciones” que sí podrían revelar ciertos datos sensibles, el resto no obsta a su acceso, al eliminar, de un lado, (i) la posible afectación a la intimidad de las empresas a que se refiere, con esa revelación, y de otro (ii) al dar cumplimiento al segundo requisito, consistente en recabar información sobre determinados elementos con contenido tributario en poder de la Administración que pueden ser precisos para que los ciudadanos puedan estar informados de la actuación pública llevada a cabo, en el presente caso, con datos estadísticos totales (importes reclamados/recuperados) concernientes a actuaciones de gestión recaudatoria llevadas a cabo por la AEAT respecto a las deudas remitidas por el Ministerio de Sanidad derivadas de contratos de emergencia COVID incumplidos en 2020, toda vez que guarda relación con los fines de la LTAIBG expuestos en su preámbulo, esto, es conocer cómo se toman las decisiones que afectan a los ciudadanos, cómo se manejan los fondos públicos y bajo qué criterios actúan las instituciones.

7. De acuerdo con lo expuesto, corresponde estimar parcialmente la presente reclamación en los términos fijados en el fundamento jurídico 6 de esta resolución.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:

PRIMERO: ESTIMAR parcialmente la reclamación presentada frente a la resolución del MINISTERIO DE HACIENDA.

SEGUNDO: INSTAR al MINISTERIO DE HACIENDA a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la siguiente información:

• Relación de contribuyentes específicos.

TERCERO: INSTAR al MINISTERIO DE HACIENDA a que, en el mismo plazo máximo, remita a este Consejo de Transparencia copia de la información enviada al reclamante.

De acuerdo con el artículo 23.17, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.