Un concejal solicitó acceso a un expediente de accidente y a la póliza de seguro al Ayuntamiento de Villanueva del Río y Minas. La administración denegó el acceso alegando falta de legitimación por protección de datos. El Consejo de Transparencia de Andalucía estima la reclamación porque, para miembros electos, el silencio tras cinco días supone la concesión del acceso.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
RESOLUCIÓN RES-2026/1412 DE RECLAMACIÓN EN MATERIA DE DERECHO DE ACCESO A INFORMACIÓN PÚBLICA
Reclamación RECL-2025/0896
Persona reclamante: XXXXX
Entidad reclamada: Ayuntamiento de Villanueva del Río y Minas
Artículos: 2 y 7 c) LTPA; 12 LTAIBG; 77 LRBRL; 14, 15 y 16 ROF
Normativa y abreviaturas: Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (LTPA); Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG); Reglamento General de Protección de Datos (RGPD); Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL); Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF); Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales (LOPDGDD)
ANTECEDENTES
Primero. Presentación de la reclamación.
Mediante escrito presentado el 24 de julio de 2025, la persona reclamante, interpone ante este CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PROTECCIÓN DE DATOS DE ANDALUCÍA (en adelante Consejo) Reclamación en materia de acceso a la información pública contra la entidad reclamada, al amparo del artículo 24 de la LTAIBG y el Artículo 33 de la LTPA.
Segundo. Antecedentes a la reclamación.
- La persona reclamante presentó el 7 de julio de 2025, ante la entidad reclamada y en su condición de miembro electo local, solicitud de acceso a información pública, en los siguientes términos:
Dicha información fue reiterada mediante escrito presentado por la persona reclamante el día 15 de julio de 2025.“1.º Que se me facilite, a la mayor brevedad, acceso al expediente administrativo incoado a raíz de la solicitud presentada con Registro nº 2000 el 20/05/2025 por D.ª [nombre y apellidos de una tercera persona], en nombre de [otra persona], a consecuencia del accidente sufrido en la vía pública.
2.º Que se me remita copia íntegra de la póliza de seguro de responsabilidad civil suscrita por ese Ayuntamiento para la cobertura de daños causados a terceros por el mantenimiento de la vía pública, vigente a fecha de ocurrencia del accidente.
3.º Que se informe expresamente del estado de tramitación del expediente, de los pasos dados hasta la fecha y de la previsión de resolución y notificación a la interesada”. - La entidad reclamada respondió la anterior solicitud de información en los siguientes términos:
“En relación con su escrito registrados con fecha 07/07/2025 con N.º de Registro de Entrada 2597, se le informa que, de acuerdo con la normativa aplicable en materia de protección de datos y procedimiento administrativo, únicamente pueden acceder al contenido de dicho expediente quienes ostenten la condición de interesados directos en el procedimiento o acrediten debidamente su representación legal.
Dado que en este caso no consta que usted figure como interesado ni que actúe en representación de la persona afectada, lamentamos informarle de que no es posible autorizar el acceso al expediente solicitado”. - La persona reclamante presentó el 18 de julio de 2025, ante la entidad reclamada y en su condición de miembro electo local, la siguiente solicitud:
“1.º Que se tenga por reconocido y plenamente eficaz el acto presunto estimatorio derivado del silencio administrativo producido respecto a mi solicitud registrada con número de entrada 2597, de fecha 7 de julio de 2025.
2.º Que se proceda, de manera inmediata y sin más dilación, a la ejecución forzosa de dicho acto, mediante la entrega completa y copia íntegra de los siguientes documentos administrativos:
• Póliza de seguro de responsabilidad civil vigente suscrita por el Ayuntamiento.
• Expediente administrativo completo tramitado con motivo del accidente de la menor.
• Informe actualizado sobre el estado de tramitación del expediente y actuaciones realizadas.
• En su caso, comunicaciones entre el Ayuntamiento y la compañía aseguradora o terceros intervinientes”. - La entidad reclamada contestó la anterior petición de 18 de julio de 2025, en los siguiente términos:
En la reclamación, la persona reclamante manifiesta que no ha obtenido respuesta de la entidad reclamada.“En relación con su escrito registrados con fecha 18/07/2025 con N.º de Registro de Entrada 2736, se le informa que, se remite la contestación emitida en relación a la solicitud con N.º de Registro 2597, que expone:
“De acuerdo con la normativa aplicable en materia de protección de datos y procedimiento administrativo, únicamente pueden acceder al contenido de dicho expediente quienes ostenten la condición de interesados directos en el procedimiento o acrediten debidamente su representación legal. Dado que en este caso no consta que usted figure como interesado ni que actúe en representación de la persona afectada, lamentamos informarle de que no es posible autorizar el acceso al expediente solicitado.”
Tercero. Contenido de la reclamación
En la reclamación se indica expresamente:
“Que se admita este escrito como puesta en conocimiento formal de los hechos descritos, por los que el Ayuntamiento de Villanueva del Río y Minas persiste de forma reiterada y deliberada en no dar cumplimiento al derecho de acceso reconocido al compareciente como concejal electo, incumpliendo lo dispuesto por la normativa de transparencia y procedimiento administrativo.
Que se requiera formalmente al Ayuntamiento a ejecutar de inmediato el acto presunto estimatorio producido por silencio administrativo y a remitir al compareciente los expedientes de contratación de personal fijo o indefinido solicitados.
Que se acuerde, en su caso, la incoación de procedimiento sancionador al amparo de lo previsto en el art. 70 y ss. de la Ley 1/2014, de Transparencia Pública de Andalucía.
Que se valore la remisión de los hechos al Ministerio Fiscal, a los efectos de que investigue una posible infracción penal por prevaricación administrativa por omisión (art. 404 CP), así como una eventual vulneración de derechos fundamentales del concejal en el ejercicio de su función pública”.
Cuarto. Tramitación de la reclamación.
- El 6 de agosto de 2025 el Consejo dirige a la persona reclamante comunicación de inicio del procedimiento para la resolución de la reclamación. El mismo día se solicitó a la entidad reclamada copia del expediente derivado de la solicitud de información, informe y alegaciones que tuviera por conveniente plantear en orden a resolver la reclamación.
- El 15 de octubre de 2025 el Director del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía dicta Acuerdo por el que se amplía el plazo máximo de resolución del procedimiento de esta reclamación en 3 meses a contar desde el día siguiente a la fecha máxima de resolución. Dicho acuerdo es remitido a la entidad reclamada y a la persona reclamante el 15 de octubre de 2025.
- A la fecha de firma de esta Resolución, no consta que la entidad reclamada haya contestado a la solicitud de expediente y alegaciones.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Primero. Sobre la competencia para la resolución de la reclamación.
- El conocimiento de esta reclamación está atribuido a la competencia de este Consejo, de conformidad con lo previsto en los artículos 24 LTAIBG y 33 LTPA, en relación con lo dispuesto en el artículo 3.1.d) LTPA, al ser la entidad reclamada una entidad local de Andalucía.
- La competencia para la resolución reside en el Director de acuerdo con lo previsto en el artículo 48.1. b) LTPA.
- Debe destacarse a su vez que, en virtud del artículo 16.5 del Decreto 434/2015, de 29 de septiembre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía,
“[e]l personal funcionario del Consejo, cuando realice funciones de investigación en materias propias de la competencia del Consejo, tendrá el carácter de agente de la autoridad”
, con las consecuencias que de aquí se derivan para los sujetos obligados en relación con la puesta a disposición de la información que les sea requerida en el curso de tales funciones investigadoras.
Segundo. Sobre el cumplimiento del plazo en la presentación de la reclamación.
- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24.2 LTAIBG la reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
Sobre el plazo máximo de resolución, el artículo 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de Régimen Local (LRBRL), establece que el plazo máximo de de resolución de las solicitudes presentadas por los miembros de las Corporaciones locales será de cinco días naturales a partir del día siguiente al que se hubiera presentado.
A su vez, el artículo 14 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF), establece que la petición de acceso a las informaciones se entenderá concedida por silencio administrativo en caso de que el Presidente o la Comisión de Gobierno no dicten resolución o acuerdo denegatorio en el término de cinco días. - En el presente supuesto la solicitud fue respondida, según indica la persona reclamante, el 15 de julio de 2025, y la reclamación fue presentada el 24 de julio de 2025, por lo que la reclamación ha sido presentada en plazo, conforme a lo previsto en el artículo 24.2 LTAIBG y el artículo 124 LPAC.
Tercero. Competencia del Consejo para conocer de la reclamación formulada.
La solicitud de información pública de la que trae causa la presente reclamación fue formulada frente a la entidad reclamada por un/a concejal/a, invocando el artículo 77 de Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL).
Este Consejo había venido inadmitiendo a trámite aquellas reclamaciones presentadas frente a resoluciones expresas o por silencio administrativo presentadas por los miembros electos de las entidades locales cuando las fundamentaban expresa y únicamente en el artículo 23.1 CE, 77 LRBRL o 16 ROF. Sin embargo, a partir de la Resolución 779/2022, y como resultado de diversos pronunciamientos judiciales (especialmente la Sentencia núm. 312/2022, de 10 de marzo, dictada por la sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, del Tribunal Supremo), este Consejo admite a trámite estas reclamaciones. Las Resoluciones 780/2022, 32/2023 y 50/2023 confirmaron esta doctrina, que afirma, no solo la admisión a trámite de la reclamación, sino también la aplicación preferente del régimen de acceso a la información contenido en la normativa de régimen local, siendo de aplicación supletoria la de transparencia. En este sentido, la Sentencia 314/2021, de 8 de marzo (casación 1975/2020) lo indica en su Fundamento Jurídico Tercero.
Cuarto. Consideraciones generales sobre el derecho de acceso a la información pública.
El artículo 77 LRBRL establece que
“Todos los miembros de las Corporaciones locales tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente o de la Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función”.
Los artículos 14. 2 y 3 del ROF establecen que:
- 2. La petición de acceso a las informaciones se entenderá concedida por silencio administrativo en caso de que el Presidente o la Comisión de Gobierno no dicten resolución o acuerdo denegatorio en el término de cinco días, a contar desde la fecha de solicitud.
- 3. En todo caso, la denegación del acceso a la documentación informativa habrá de hacerse a través de resolución o acuerdo motivado.
Además, el artículo 15 del ROF establece que los servicios administrativos locales estarán obligados a facilitar la información, sin necesidad de que el miembro de la Corporación acredite estar autorizado, en los siguientes casos:
- a) Cuando se trate del acceso de los miembros de la Corporación que ostenten delegaciones o responsabilidades de gestión, a la información propia de las mismas.
- b) Cuando se trate del acceso de cualquier miembro de la Corporación, a la información y documentación correspondiente a los asuntos que hayan de ser tratados por los órganos colegiados de que formen parte, así como a las resoluciones o acuerdos adoptados por cualquier órgano municipal.
- c) Cuando se trate del acceso de los miembros de la Corporación a la información o documentación de la entidad local que sean de libre acceso para los ciudadanos.
A su vez, el artículo 5.2 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía se remite a la legislación básica sobre régimen local en lo que corresponde al estatuto de los miembros de las corporaciones locales andaluzas.
Por su parte, constituye “información pública” a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia,
“los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”[art. 2 a) LTPA].
Según establece el artículo 24 LTPA,
“[t]odas las personas tienen derecho de acceder a la información pública veraz […] sin más limitaciones que las contempladas en la Ley”. Y el artículo 6 a) LTPA obliga a que su interpretación y aplicación se efectúe tomando en consideración el “principio de transparencia, en cuya virtud toda la información pública es en principio accesible y sólo puede ser retenida para proteger otros derechos e intereses legítimos de acuerdo con la Ley”.
La legislación reguladora de la transparencia, pues, se fundamenta y estructura en torno a una regla general de acceso a la información pública, que únicamente puede ser modulada o limitada si se aplican, motivadamente y de forma restrictiva, alguno de los supuestos legales que permiten su restricción o denegación.
Quinto. Consideraciones sobre el objeto de la reclamación.
- El objeto de la petición de información fue el que se ha indicado en el apartado 1 del antecedente segundo de esta resolución.
La entidad reclamada no ha contestado a la petición de copia del expediente e informe de alegaciones requeridos por este Consejo. La única documentación que consta en el expediente es la aportada por la persona reclamante, de la cual se deduce que la entidad reclamada no respondió a la petición de información formulada el 7 de julio de 2025 en el plazo de cinco días establecido, por lo que la solicitud se debe entender estimada por silencio administrativo a la vista del artículo 14.2 ROF.
Procede por tanto confirmar la estimación, debiendo la entidad reclamada poner a disposición de la persona reclamante la información solicitada, sin perjuicio de lo que se indica a continuación. - Dado que el acceso a la información solicitada supone acceso a datos personales de terceras personas debemos recordar que cualquier comunicación de información que contenga datos referentes a una persona física identificada o identificable, efectuada a una persona miembro de una corporación municipal, en el ejercicio de su derecho reconocido en el artículo 77 LRBRL, constituye un tratamiento de datos personales sujeto a la normativa de protección de datos.
La legitimidad de la comunicación de datos personales, por los órganos o servicios municipales, a una persona miembro de una corporación municipal se basa en la existencia de la obligación legal a la que alude el artículo 6.1.c) del RGPD, concretada en el artículo 77 de la LRBRL.
Se deberá garantizar el cumplimiento del principio de minimización, lo que implica que estará justificado exclusivamente el tratamiento de los datos personales imprescindibles para el ejercicio de las funciones que correspondan en cada caso, prestando especial cautela a los datos personales de categorías especiales.
Deberá tenerse especial cautela en los supuestos en los que la información contuviese datos personales de categoría especial o fuesen relativos a condenas o infracciones penales, debiéndose valorar la posibilidad de facilitarla de forma anonimizada. - Este Consejo debe aclarar que, a diferencia de supuestos de hecho similares, en este caso no se ha ordenado la retroacción al momento procedimental de la realización del trámite de alegaciones a terceras personas previsto en el artículo 19.3 LTAIBG por los motivos que se indican a continuación.
En primer lugar, y según se ha indicado en el primer apartado de este Fundamento Jurídico, la falta de respuesta de la entidad reclamada en el plazo máximo de resolución – cinco días- implica la estimación de la petición por silencio administrativo positivo. Y tal y como indica el artículo 24.2 LPAC,“La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento”
; y el 24.3. a),“En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo”
. Este Consejo por tanto solo podía confirmar la estimación realizada ope legis, no pudiendo esta resolución modificar ni el sentido ni el contenido del acto resolutorio.
Pero es que en segundo lugar, el trámite de alegaciones a terceras personas no está previsto en la regulación específica del derecho de acceso de los concejales y concejalas. Este Consejo no entiende que la normativa de transparencia resulte de aplicación supletoria en este caso, pues considera que la normativa específica no incluyó este trámite debido a la especial consideración del derecho de acceso que tienen los miembros electos de las corporaciones locales acceden a la información. Y es que estos lo hacen con base en el derecho fundamental de participación política reconocido en el artículo 23 CE, lo que les coloca en una posición preferente dada la relevancia de las funciones que desarrollan. Así se manifestaba ya en la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de julio de 1989:
“Este Tribunal Supremo ha señalado con reiteración notoria que el artículo 23.1 de la Constitución, al reconocer el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal, implica, a su vez, con relación a los asuntos públicos municipales que los concejales tengan acceso a la documentación y datos de que disponga la Corporación a la que pertenecen, tal como a nivel legal ordinario se recoge en el art. 77 de la Ley 7/85, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, según el cual «todos los miembros de las Corporaciones locales tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente o de la Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función”
No resultaría coherente con este hecho que este Consejo obligara a la realización de un trámite no previsto en la regulación específica y que retrasara el acceso a la información a los electos locales, sin perjuicio del deber de reserva de estos previstos en la normativa local y del entendimiento, a la vista de la solicitud y la reclamación, de que la información se utilizará para el desarrollo de su función. Esta parecería ser la interpretación a realizar a la vista de la Sentencia del Tribunal Constitucional 32/1985, de 6 de marzo, en relación con las limitaciones legales de las facultades reconocidas en el artículo 23 CE:
“El artículo 23.2 de la CE consagra el derecho de todos los ciudadanos a acceder en condiciones de igualdad a los cargos y funciones públicas, con los requisitos que señalen las leyes. Como ya hemos declarado en anteriores ocasiones (Sentencia de 20 de febrero de 1984), el derecho a acceder a los cargos y funciones públicas implica también necesariamente, el de mantenerse en ellos y desempeñarlos de acuerdo con lo previsto en la Ley, que, como es evidente, no podrá regular el ejercicio de los cargos representativos en términos tales que se vacíe de contenido la función que han de desempeñar, o se la estorbe o dificulte mediante obstáculos artificiales, o se coloque a ciertos representantes en condiciones inferiores a otros, pues si es necesario que el órgano representativo decida siempre en el sentido querido por la mayoría, no lo es menos que se ha de asignar a todos los votos igual valor y se ha de colocar a todos los votantes en iguales condiciones de acceso al conocimiento de los asuntos y de participación en los distintos estadios del proceso de decisión. Y naturalmente si estos límites condicionan la actuación del legislador, con igual fuerza, cuando menos, han de condicionar la actuación de los propios órganos representativos al adoptar éstos las medidas de estructuración interna que su autonomía les permite.”
Obviamente el concejal que acceda a la información sólo puede utilizar los datos en el ámbito de sus competencias, es decir, para el control de la actividad del ente de la Administración Local correspondiente, ya que otro uso sería incompatible con dicho fin, todo ello, además, sin perjuicio del deber de guardar la correspondiente confidencialidad y sigilo sobre el contenido de la misma que deba ser objeto de protección de datos, sin darle publicidad que pudiera perjudicar los intereses de la entidad local o de terceros, deber de reserva al que, por lo demás, expresamente se refiere el artículo 16.3 ROF.
Como señala la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia TSJ de Castilla y León, núm. 397/2022 de 25 marzo, con cita a su vez de la STSJ Castilla y León, de 3 de junio de 2011, en relación al derecho de información de los concejales:
“El hecho de que por esta vía llegue a conocimiento de los concejales documentos o datos que puedan afectar a la intimidad de las personas o a su imagen, que pueda afectar a su seguridad, o relativas a materias clasificadas o relativas a materias amparadas por secreto urbanístico, lo que supone e implica para el concejal es que tan solo podrá utilizar tales noticias o información para el desarrollo de su función pero no para otras finalidades, como así lo viene reconociendo con reiteración la Jurisprudencia del T.S. En todo caso cuando se está permitiendo a los miembros de las Corporaciones locales tener conocimiento de esta información (…) no significa (…) que se esté publicando dicha información, ya que de publicidad se habla cuando esta información se traslada al público, y los concejales o miembros de las corporaciones locales no son "público" en relación con el Ayuntamiento por el cual han sido elegidos.”
- Por último, debemos aclarar respecto a la respuesta de la entidad reclamada, que no es necesario acreditar la condición de persona interesada para el acceso a la información. Y menos en este caso en el que la persona reclamante está ejerciendo su derecho fundamental a la participación política del artículo 23 CE. Cualquier obstrucción innecesaria podría afectar al contenido esencial del derecho, por lo que ostentar la condición de persona interesada no es, al igual que en el caso de solicitudes presentadas al amparo de la normativa de transparencia, un requisito exigible para acceder a la información que obre en poder de los sujetos obligados.
Sexto. Cuestiones generales sobre la formalización del acceso.
Según lo dispuesto en el art. 77 de la LRBRL, el concejal que acceda a la información que obre en poder de los servicios de una corporación municipal solo puede utilizar los datos que resulten precisos para el desarrollo de su función.
Al respecto, precisa la Sentencia del Tribunal Supremo núm. 6248/1995, de 9 de diciembre, que
“El derecho de los miembros de las Corporaciones Locales a la información necesaria para el desempeño de sus cargos […] es esencial para el funcionamiento democrático de dichas Corporaciones y para el derecho fundamental de participación en los asuntos públicos que dimana del artículo 23.1 de la Constitución. Una información adecuada es presupuesto ineludible para participar en las deliberaciones y votaciones del Pleno y de los restantes órganos colegiados, para una correcta labor de control y fiscalización o para el ejercicio de las responsabilidades de gestión que en su caso ostente el Concejal …”.
A su vez, el reflejo del referido límite de uso en el marco específico de la protección de los datos personales se halla en el artículo 5.1 b) del RGPD que establece que estos serán “recogidos con fines determinados, explícitos y legítimos, y no serán tratados ulteriormente de manera incompatible con dichos fines; … («limitación de la finalidad»)”. Por lo expresado, la utilización de los datos personales por el concejal se limitará al ejercicio de sus funciones legalmente previstas, sin que sea posible una difusión posterior de los mismos que no esté igualmente amparada por el cumplimiento de alguna de las condiciones establecidas en el art. 6.1 del RGPD.
Por último, de conformidad con lo dispuesto tanto en el art. 5.1 de la LOPDGDD como en el artículo 16.3 del ROF, el concejal está sujeto a un deber de confidencialidad, consistente en guardar reserva y garantizar la seguridad adecuada de los datos personales contenidos en la información que se le facilite, incluso con posterioridad a la finalización de su mandato.
En virtud de los Antecedentes y Fundamentos Jurídicos citados se dicta la siguiente
RESOLUCIÓN
Primero. Estimar la Reclamación en cuanto a la solicitud de:
“1.º Que se me facilite, a la mayor brevedad, acceso al expediente administrativo incoado a raíz de la solicitud presentada con Registro nº 2000 el 20/05/2025 por D.ª [nombre y apellidos de una tercera persona], en nombre de [otra persona], a consecuencia del accidente sufrido en la vía pública.
2.º Que se me remita copia íntegra de la póliza de seguro de responsabilidad civil suscrita por ese Ayuntamiento para la cobertura de daños causados a terceros por el mantenimiento de la vía pública, vigente a fecha de ocurrencia del accidente.
3.º Que se informe expresamente del estado de tramitación del expediente, de los pasos dados hasta la fecha y de la previsión de resolución y notificación a la interesada”.
La entidad reclamada deberá facilitar a la persona reclamante la información solicitada teniendo en cuenta lo indicado en los Fundamento Jurídicos Cuarto y Quinto, todo ello en el plazo de diez días a contar desde el día siguiente al que se le notifique esta Resolución.