Se solicitó la relación de contratos de procurador (2010-2025) y poderes a Aguas del Huesna. La entidad alegó la naturaleza especial de los servicios jurídicos y la confianza profesional. El Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía estima la reclamación porque la información es pública, es objeto de publicidad activa y no se alegaron límites legales válidos para denegarla.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
Primero. Presentación de la reclamación.
Mediante escrito presentado el 10 de enero de 2026 la persona reclamante, interpone ante este CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PROTECCIÓN DE DATOS DE ANDALUCÍA (en adelante Consejo) Reclamación en materia de acceso a la información pública contra la entidad reclamada, al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG) y del artículo 33 de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (en adelante LTPA).
Segundo. Antecedentes a la reclamación.
1. La persona reclamante presentó el 8 de diciembre de 2025, ante la entidad reclamada, solicitud de acceso a información en los siguientes términos:
"Relación de todos los contratos menores de servicios de procurador de los tribunales o representación procesal formalizados por Aguas del Huesna en el periodo 2010-2025, indicando para cada uno fecha de adjudicación, importe de adjudicación, identidad del procurador/adjudicatario, duración del contrato y prórrogas. En su caso, copia del poder o poderes generales otorgados a dichos procuradores que se encuentren vigentes en dicho periodo".
2. En la reclamación, la persona reclamante manifiesta que no ha obtenido respuesta de la entidad reclamada.
Tercero. Tramitación de la reclamación.
1. El 29 de enero de 2026 el Consejo dirige a la persona reclamante comunicación de inicio del procedimiento para la resolución de la reclamación. El mismo día se solicitó a la entidad reclamada copia del expediente derivado de la solicitud de información, informe y alegaciones que tuviera por conveniente plantear en orden a resolver la reclamación.
2. El 13 de febrero de 2026 la entidad reclamada presenta escrito de respuesta a este Consejo, en el que se ponen de manifiesto los siguientes extremos:
"SEGUNDA. – Naturaleza especial de los servicios jurídicos y consideración de contrato excluido.
El Real Decreto-ley 3/2020, de 4 de febrero, de medidas urgentes por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español diversas directivas de la Unión Europea en el ámbito de la contratación pública en determinados sectores; de seguros privados; de planes y fondos de pensiones; del ámbito tributario y de litigios fiscales, al realizar la transposición de la Directiva de contratación en los denominados sectores especiales, considera como negocio excluido, en su artículo 20: (...)
TERCERA. – Criterio interpretativo del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
La exclusión de estos servicios de las normas de contratación pública no es una particularidad del ordenamiento español, sino que se alinea con la interpretación del Derecho de la Unión Europea.
La Sentencia de 6 de junio de 2019, P. M. y otros contra Ministerraad, asunto C-264/18 (ECLI:EU:C:2019:472), que resuelve una cuestión prejudicial en la que se plantea si el artículo 10, letras c) y d), incisos i), ii) y v), de la Directiva es compatible con el principio de igualdad, en relación o no con el principio de subsidiariedad y con los artículos 49 y 56 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, al quedar estos servicios jurídicos excluidos de la aplicación de las normas sobre adjudicación establecidas en dicha Directiva, que sin embargo garantizan la plena competencia y la libre circulación en la contratación de servicios por las autoridades públicas.
La Sentencia rechaza que la Directiva menoscabe las libertades garantizadas por los Tratados, al excluir los servicios jurídicos contemplados en el artículo 10, letras c) y d), incisos i), ii) y v), del ámbito de aplicación de ésta y, por tanto, no obligar a los Estados miembros a someterlos a las normas de adjudicación de contratos públicos.
El TJUE analiza este tipo de relación jurídica y explica y justifica por qué quedan excluidos los servicios de defensa en juicio y el asesoramiento previo, habida cuenta que en el considerando 25 de la Directiva no queda justificada esta exclusión, como ha quedado dicho.
(...)
CUARTA. - La contratación de los servicios profesionales de un procurador o abogado debe calificarse como un contrato con características intrínsecas especiales.
Los servicios de representación procesal presentan características jurídicas singulares que los diferencian de la contratación administrativa ordinaria.
Es evidente que la contratación de los servicios profesionales de un procurador o abogado debe calificarse como un contrato con características intrínsecas especiales, por cuanto en dicha contratación prima como elemento subjetivo esencial la mutua confianza en la prestación de los servicios jurídicos que se demanda.
Si se analizan los elementos que conforman el contrato de servicios jurídicos es evidente que las características especiales de este contrato, en particular la concurrencia de voluntades en la formalización del contrato como fiel reflejo de la mutua confianza que rige la prestación de este tipo de servicios, obligan a caracterizar esta prestación de servicios de manera especial.
Los servicios jurídicos de asesoría y representación en juicio necesariamente están sujetos a la necesidad de esa mutua confianza y evidentemente confidencialidad.
Tampoco puede obviarse que habitualmente en la demanda de prestación de tales servicios, ya sea de asesoría o representación, de ordinario van unidos a una premura, por el agotamiento de los propios plazos procesales.
QUINTA. - Imposibilidad de cumplir con las exigencias de la determinación del propio objeto de contrato.
Es sumamente complejo cumplir las exigencias de la determinación del propio objeto de contrato necesario para reflejarlo en la documentación preparatoria a la licitación pública o contratación, conteniendo los elementos que conforman el mismo, por cuanto el contenido concreto de asistencia y representación en juicio de ordinario no están predeterminados desde el inicio, y los mismos pueden ir variando por el propio devenir del procedimiento judicial, acontecimientos ex novo.
De igual modos, se desconoce el volumen de procedimientos como se desconoce el número de reclamaciones o siniestros. Se trata de algo totalmente imprevisible como también lo es cualquier siniestro derivado de la prestación del servicio público.
Por tanto, la duración del asunto también es imprevisible, depende de la carga de trabajo del Juzgado o Tribunal donde haya recaído el asunto, o si el asunto es recurrible o no en apelación o en casación, no siendo posible formalizar un contrato menor cuya duración exceda de un año.
A mayor abundamiento, hay muchos elementos indeterminados en un siniestro. Un mismo siniestro puede tener una vía de defensa y representación diferente e imprevisible.
A modo de ejemplo, un siniestro por una caída en la vía pública si está por debajo de franquicia del seguro de responsabilidad civil será asumido por la Sociedad pero si la supera, la dirección técnica y representación la asume la compañía de seguros.
Pero es que ante el mismo siniestro, el particular, en muchísimas ocasiones opta por acudir al vía jurisdiccional civil en vez de a la vía contenciosa administrativa.
Finalmente, los honorarios de los profesionales de la procura están sometidos a unos aranceles o tarifas regulados, por lo que a tenor de lo dispuesto en artículo 11.2 de la Ley de Contratos del Sector Público tiene el carácter de servicio excluido del ámbito de la referida Ley.
Es evidente que al estar los honorarios de los procuradores sometidos a aranceles también tiene difícil encaje establecer un criterio para la determinación de qué oferta es más ventajosa.
En definitiva, esa relación intuitu personae entre el procurador y su cliente, caracterizada por la libre elección de representante legal y la relación de confianza que le une, dificulta la descripción objetiva de la calidad esperada de los servicios que hayan de prestarse, no existiendo un criterio determinante de adjudicación en base al cual discernir que oferta es la más ventajosa, al estar sometidos los derechos profesionales a aranceles estipulados.
SEXTA. - Derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución.
Resulta incuestionable que la actuación de los abogados y procuradores en procesos jurisdiccionales se encuentra claramente vinculada al derecho a la tutela efectiva.
Como ha recordado el Tribunal Constitucional (sentencia núm. 103/2018, de 4 de octubre de 2018) el «ejercicio de la abogacía trasciende los legítimos intereses empresariales protegidos por el derecho a la libertad de empresa (artículo 38 CE) y que la regulación legal de algunos aspectos del ejercicio de la profesión de la abogacía y la procura en España es una exigencia derivada de los artículos 17.3, 24 y 119 CE, pues estos profesionales son colaboradores fundamentales en la impartición de justicia, y la calidad del servicio que prestan redunda directamente en la tutela judicial efectiva que nuestra Constitución garantiza a la ciudadanía».
El derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución Española, se caracteriza, entre otras garantías, por la libre elección de representación (procurador) y dirección técnica de la defensa (abogado), no es solo el acceso a los tribunales, sino que forma parte de un conjunto de garantías para evitar la indefensión.
SÉPTIMA. - Información relativa a los servicios prestados por procuradores en Aguas del Huesna MP, S.L.U.
Atendiendo al principio de transparencia y a los fines de la presente reclamación, se acompaña como documento nº (...), la información relativa a los servicios prestados por procuradores a Aguas del Huesna MP, S.L.U. durante los ejercicios 2021 a 2025.
Por todo lo expuesto, SOLICITA AL CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PROTECCIÓN DE DATOS DE ANDALUCÍA, que se tenga por presentado el presente escrito y documentación adjunta, y que se tengan por efectuadas las manifestaciones contenidas en el mismo a los efectos de resolver la reclamación planteada".
A las alegaciones referidas se adjunta escritura de poder otorgado a favor de determinados procuradores de los tribunales y cuadro con información referida a "los servicios prestados por procuradores a Aguas del Huesna MP, S.L.U. durante los ejercicios 2021 a 2025".
3. El 3 de abril de 2026 el Director del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía dicta Acuerdo por el que se amplía el plazo máximo de resolución del procedimiento de esta reclamación en 3 meses a contar desde el día siguiente a la fecha máxima de resolución. Dicho acuerdo es enviado a la entidad reclamada y a la persona reclamante el 5 de abril de 2026.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
Primero. Sobre la competencia para la resolución de la reclamación.
1. De conformidad con lo previsto en los artículos 24 LTAIBG y 33 LTPA, en relación con lo dispuesto en el artículo 3.1.m) LTPA, al ser la entidad reclamada un consorcio de entidades locales de Andalucía, el conocimiento de la presente reclamación está atribuido a la competencia de este Consejo.
2. La competencia para la resolución reside en el Director de acuerdo con lo previsto en el artículo 48.1. b) LTPA.
3. Debe destacarse a su vez que, en virtud del artículo 16.5 del Decreto 434/2015, de 29 de septiembre, por el que se aprueban los Estatutos del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, “[e]l personal funcionario del Consejo, cuando realice funciones de investigación en materias propias de la competencia del Consejo, tendrá el carácter de agente de la autoridad”, con las consecuencias que de aquí se derivan para los sujetos obligados en relación con la puesta a disposición de la información que les sea requerida en el curso de tales funciones investigadoras.
Segundo. Sobre el cumplimiento del plazo en la presentación de la reclamación.
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24.2 LTAIBG la reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
Sobre el plazo máximo de resolución, el artículo 32 LTPA establece que las solicitudes deberán resolverse y notificarse en el menor plazo posible. En el ámbito de la entidad reclamada, el plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver, salvo que la entidad hubiera establecido uno menor.
Sobre el silencio administrativo, establece el artículo 20.4 LTAIBG que transcurrido del plazo máximo de resolución sin que se haya dictado y notificado resolución expresa se entenderá que la solicitud ha sido desestimada. A su vez, los artículos 20.1 LTAIBG y 32 LTPA establecen que el plazo máximo de resolución podrá ampliarse por el mismo plazo, respectivamente, en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante.
2. En el presente supuesto la solicitud fue presentada el 8 de diciembre de 2025, y la reclamación fue presentada el 10 de enero de 2026. Así, considerando producido el silencio administrativo transcurrido el plazo máximo para resolver desde la solicitud, la reclamación ha sido presentada en plazo, conforme a lo previsto en los artículos 24.2 LTAIBG y 124 LPAC.
Tercero. Consideraciones generales sobre el derecho de acceso a la información pública.
1. Constituye “información pública” a los efectos de la legislación reguladora de la transparencia, “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones” [art. 2 a) LTPA].
Según establece el artículo 24 LTPA, “[t]odas las personas tienen derecho de acceder a la información pública veraz […] sin más limitaciones que las contempladas en la Ley”. Y el artículo 6 a) LTPA obliga a que su interpretación y aplicación se efectúe tomando en consideración el “principio de transparencia, en cuya virtud toda la información pública es en principio accesible y sólo puede ser retenida para proteger otros derechos e intereses legítimos de acuerdo con la Ley”.
La legislación reguladora de la transparencia, pues, se fundamenta y estructura en torno a una regla general de acceso a la información pública, que únicamente puede ser modulada o limitada si se aplican, motivadamente y de forma restrictiva, alguno de los supuestos legales que permiten su restricción o denegación.
2. Las causas de inadmisión se encuentran enumeradas en el artículo 18 («Causas de inadmisión») LTAIBG, y su aplicación debe ser objeto de una interpretación restrictiva y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado (Resolución CTPDA 451/2018, FJ 5º).
Sobre ello nos dice el Tribunal Supremo en la Sentencia n.º 1547/2017, de 16 de octubre (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera):
“La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. [...] Asimismo, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley...” (Fundamento de Derecho Sexto).
3. Los límites al derecho de acceso están contenidos en el artículo 14 LTAIBG, y al igual que las causas de inadmisión, deben ser interpretados restrictivamente y el supuesto de hecho de su concurrencia debe ser acreditado por el órgano reclamado en cada caso concreto.
Cuarto. Consideraciones de este Consejo sobre el objeto de la reclamación.
1. El objeto de la solicitud de información fue el siguiente:
"Relación de todos los contratos menores de servicios de procurador de los tribunales o representación procesal formalizados por Aguas del Huesna en el periodo 2010-2025, indicando para cada uno fecha de adjudicación, importe de adjudicación, identidad del procurador/adjudicatario, duración del contrato y prórrogas. En su caso, copia del poder o poderes generales otorgados a dichos procuradores que se encuentren vigentes en dicho periodo".
La entidad reclamada ha basado las alegaciones remitidas a este Consejo en la afirmación de que "la propia naturaleza de los servicios de defensa jurídica impide su objetivación en los pliegos de una licitación, elemento esencial de cualquier procedimiento de contratación pública".
No puede estar de acuerdo este Consejo con el argumento esgrimido por la entidad reclamada para no facilitar a la persona reclamante la información solicitada por los motivos que se exponen a continuación.
2. En primer lugar, y en relación con la escritura de poder a favor de determinados procuradores de fecha 16 de julio de 2008 y el cuadro con información referida a "los servicios prestados por procuradores a Aguas del Huesna MP, S.L.U. durante los ejercicios 2021 a 2025" facilitando el número de colegiado y las cuantías referidas a los servicios prestados cada uno de los cinco años reflejados, que se ha remitido a este Consejo durante la tramitación de la reclamación, sucede que es a la propia persona solicitante a quien se debe ofrecer la información, pues, como hemos tenido ya ocasión de señalar en anteriores decisiones, son los poderes públicos a los que se pide la información los “obligados a remitirla directamente a la persona que por vía del ejercicio de derecho de acceso haya manifestado su interés en conocerla”, toda vez que no es finalidad de este Consejo, “ciertamente, convertirse en receptor o transmisor de esta información pública, sino velar por el cumplimiento del ejercicio de este derecho de acceso a la misma en los términos previstos en la LTPA y que la información llegue al ciudadano solicitante por parte del órgano reclamado” (por todas, las Resoluciones 59/2016, de 20 de julio, FJ 5º; 106/2016, de 16 de noviembre, FJ 4º; 111/2016, de 30 de noviembre, FJ 3º; 122/2016, de 14 de diciembre, FJ 5º).
Por consiguiente, en esta ocasión, al igual que hacíamos en todas las resoluciones citadas, debemos concluir que es la entidad reclamada, y no a este órgano de control, quien debe poner directamente a disposición de la persona interesada la información que atañe a la solicitud en cuestión. De ahí que la ausencia de respuesta alguna por la entidad reclamada a la persona interesada determine, a efectos formales, la estimación de la reclamación.
3. Por otro lado, y en relación con el resto de la información solicitada, y que no se facilita ni a este Consejo ni consta remitida a la persona reclamante, se ha de indicar que es “información Pública”, al tratarse de documentos, o contenido, que obran en poder de la entidad reclamada, y han sido elaborados o adquiridos por ella en el ejercicio de sus funciones, todo ello de conformidad con el artículo 2.a) LTPA.
Pues bien, considerando que la información solicitada se incardina claramente en el concepto de información pública, que no consta que la persona reclamante haya recibido la información solicitada y que no ha sido alegada por la entidad reclamada ninguna causa de inadmisión ni ningún límite que permita restringir el acceso a la misma, este Consejo debe estimar la presente reclamación en virtud de la regla general de acceso a la información que referíamos en el fundamento jurídico anterior.
La entidad reclamada indicó a este Consejo en las alegaciones remitidas que "la propia naturaleza de los servicios de defensa jurídica impide su objetivación en los pliegos de una licitación, elemento esencial de cualquier procedimiento de contratación pública".
No resulta inoportuno recordar que, en materia de contratación pública, las exigencias de transparencia de la información cobran una particular relevancia, pues, además de suponer un evidente gasto de fondos públicos, se trata de un sector de la gestión pública que ha de ajustarse a los principios de libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y transparencia de los procedimientos, y no discriminación e igualdad de trato entre los candidatos. No es de extrañar, por tanto, que en el catálogo de obligaciones de publicidad activa el artículo 15 a) LTPA incluya la siguiente información:
“Todos los contratos, con indicación del objeto, duración, el importe de licitación y de adjudicación, el procedimiento utilizado para su celebración, los instrumentos a través de los que, en su caso, se ha publicitado, el número de licitadores participantes en el procedimiento y la identidad del adjudicatario, así como las modificaciones y prórrogas del contrato y la indicación de los procedimientos que han quedado desiertos, los supuestos de resolución de contrato o declaración de nulidad, así como los casos de posibles revisiones de precios y cesión de contratos. Igualmente, serán objeto de publicación las decisiones de desistimiento y renuncia de los contratos y las subcontrataciones que se realicen con mención de las personas adjudicatarias. “La publicación de la información relativa a los contratos menores podrá realizarse trimestralmente”.
En cualquier caso e independientemente de la forma de contratación de los servicios referidos, se deberá facilitar la documentación que permita conocer por la persona reclamante la información solicitada, referida a los años 2010 a 2025 (en relación con los años 2021 a 2025 se ha remitido a este Consejo parte de la información requerida). La entidad ha remitido un cuadro con cierta información, pero que no se corresponde en la totalidad con lo solicitado.
Y es que precisamente gran parte de lo solicitado es objeto de la obligación de publicidad activa prevista en el artículo 15 LTPA, por lo que no parece que exista impedimento legal para facilitar la información. Tampoco en el acceso a los poderes, que son documentos tipo, si bien únicamente deberán contener los datos identificativos de las personas finalmente contratadas por la entidad reclamada.
Quinto. Cuestiones generales sobre la formalización del acceso.
La entidad reclamada ha de ofrecer a la persona reclamante la información objeto de su solicitud, previa disociación de los datos personales que pudiera contener y que exceden de la información solicitada (art. 15.4 LTAIBG). La entidad reclamada deberá tener en cuenta que la disociación de datos personales implica no solo la supresión de la identificación concreta de las personas físicas o aquellos otros datos que pudieran permitir la misma (DNI, dirección, número de teléfono…), sino también de otra información que permitiera igualmente la identificación de alguna persona física. En este sentido, el artículo 4.1 del Reglamento General de Protección de Datos define dato personal como:
“toda información sobre una persona física identificada o identificable («el interesado»); se considerará persona física identificable toda persona cuya identidad pueda determinarse, directa o indirectamente, en particular mediante un identificador, como por ejemplo un nombre, un número de identificación, datos de localización, un identificador en línea o uno o varios elementos propios de la identidad física, fisiológica, genética, psíquica, económica, cultural o social de dicha persona”.
En el caso de que en algunos de los documentos solicitados ni siquiera la supresión u ocultación de información llegara a impedir la identificación de la persona, la entidad reclamada no pondrá a disposición de la persona reclamante aquellos documentos afectados por dicha circunstancia.
A los efectos de la adecuada disociación u ocultación de los datos que puedan aparecer en los documentos, es preciso reseñar que la firma manual también se considera un dato personal y está sujeta a lo expresado anteriormente. Por otra parte, el código seguro de verificación (CSV) de los documentos firmados electrónicamente deberá ser ocultado en caso de que se haya suprimido algún dato del documento en cuestión cuya copia se facilite como respuesta a la solicitud de acceso a la información, o bien cuando el acceso a la correspondiente verificación pueda permitir la consulta de algún dato personal, no revelado en el documento, de la persona firmante, como puede ser, por ejemplo, el DNI.
Y en la hipótesis de que no exista alguna de la información solicitada, la entidad reclamada deberá transmitir expresamente esta circunstancia a la persona reclamante.
La información obtenida podrá usarse sin necesidad de autorización previa, con las únicas limitaciones de las que se deriven de la LTPA y otras leyes, según lo previsto en el artículo 7 d) LTPA.
Asimismo, según el artículo 8 a) LTPA, las personas que accedan a información pública en aplicación de la normativa de transparencia deberán ejercer su derecho con respeto a los principios de buena fe e interdicción del abuso del derecho.
En el caso de que la información a la que se concede el acceso contuviera datos personales, el artículo 15.5 LTAIBG establece que la normativa de protección de datos será de aplicación al tratamiento posterior de los obtenidos a través del ejercicio del derecho de acceso.
RESOLUCIÓN
Primero. Estimar la Reclamación en cuanto a la solicitud de:
"Relación de todos los contratos menores de servicios de procurador de los tribunales o representación procesal formalizados por Aguas del Huesna en el periodo 2010-2025, indicando para cada uno fecha de adjudicación, importe de adjudicación, identidad del procurador/adjudicatario, duración del contrato y prórrogas. En su caso, copia del poder o poderes generales otorgados a dichos procuradores que se encuentren vigentes en dicho periodo".
La entidad deberá facilitar la información en el plazo de diez días a contar desde el día siguiente al que se le notifique esta Resolución teniendo en cuenta lo indicado en los Fundamentos Jurídicos Cuarto y Quinto.