Acceso a expedientes sancionadores por residuos urbanos e identificación de funcionarios

ANTECEDENTES

1. Según se desprende de la documentación que obra en el expediente, en fecha 11 de marzo de 2025 la empresa reclamante solicitó al Ayuntamiento de Eivissa la siguiente información relativa a dos expedientes sancionadores instruidos en base a la normativa sobre residuos urbanos, por presunto abandono de dos motocicletas de reparto en la vía pública:

"- Acceso y copia íntegra de los expedientes 51852/2024 y 2024 024052.
- Identificación y número de los funcionarios que intervinieron en la retirada de los vehículos y en la tramitación de los recursos administrativos."

En solicitudes aclaratorias posteriores, de 21 de mayo, 18 de agosto y 21 de agosto de 2025, la empresa reclamante rectificó el número de expediente solicitado (en lugar de 51852/2024, se trata del 23437/2024), y reconoce haber recibido resolución concediendo el acceso al expediente segundo, el 24052/2024, cuya resolución aporta. Esta resolución de 13 de marzo de 2025 de la instructora del expediente sancionador 24052/2024 acuerda lo siguiente:

ESTIMACIÓN ACCESO EXPEDIENTE SANCIONADOR
1. Visto el escrito presentado por NOVAPIZZA 2007 SL, con CIF RGE 2025-E-RE-7535, en el que solicita acceso a los documentos contenidos en el expediente sancionador de referencia, al amparo del artículo 53 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.
2. Dado que la persona solicitante ostenta la condición de interesada en el expediente sancionador al que solicita acceso.
3. Atendidos los artículos 119.2 de la Ley 20/2006, de 15 de diciembre, municipal y de régimen local de las Islas Baleares y artículos 4 y 13 d) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, de conformidad con las obligaciones establecidas en el artículo 14.2 de la misma Ley.
Se acuerda:
1. ESTIMAR la solicitud e indicarle que puede acceder a los documentos contenidos en el expediente de forma electrónica.
2. Es cuanto se comunica para los efectos oportunos.

2. Ante la falta de respuesta a sus peticiones, el 12 de septiembre de 2025 la empresa solicitante presentó, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, Consejo) registrada con el n.º de expediente 1966/2025. En concreto, solicita al Consejo lo siguiente:

"1. Que se admita la presente reclamación y se declare la existencia de una denegación injustificada de acceso a la información administrativa.
2. Que se requiera al Ayuntamiento de Eivissa la entrega inmediata de copia íntegra de los expedientes sancionadores 2024/023437 y 2024/024052 y expedientes conexos, incluyendo acuerdo de inicio, diligencias de aviso/pegatina, actas de retirada, reportajes fotográficos y notificaciones practicadas."

3. Con fecha 13 de octubre de 2025, el Consejo trasladó la reclamación a la Administración reclamada solicitando la remisión de la copia completa del expediente derivado de la solicitud de acceso a la información y un informe con las alegaciones que considerase pertinentes. A la fecha de adoptarse la presente resolución no se ha recibido respuesta al requerimiento efectuado.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.2.c) de la LTAIBG y en el artículo 13.2.d) del Real Decreto 615/2024, de 2 de julio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Presidenta de esta Autoridad Administrativa Independiente es competente para resolver las reclamaciones que en aplicación del artículo 24 de la LTAIBG se presenten frente a las resoluciones expresas o presuntas recaídas en materia de acceso a la información.
2. En virtud del apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la LTAIBG, las comunidades autónomas pueden atribuir la competencia para la resolución de las reclamaciones al Consejo mediante la celebración del correspondiente convenio. En aplicación de dicha previsión, han suscrito convenio con el Consejo las comunidades autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Extremadura, e Illes Balears, así como con las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla.
3. La LTAIBG reconoce en su artículo 127 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13,

   «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

   De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de “formato o soporte”. Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza “pública” de las informaciones: (a) que se encuentren “en poder” de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas en el ejercicio de sus funciones. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.
4. La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, relacionada con sendos expedientes sancionadores por abandono de dos motocicletas de reparto en la vía pública.
5. Según consta en los antecedentes y reconoce la mercantil reclamante, en relación al expediente nº 24052/2024 la solicitud fue atendida expresamente por la instructora del ayuntamiento, al conceder acceso al expediente sancionador solicitado, por lo que la reclamación no puede prosperar.
6. Respecto al expediente nº 23437/2024 (inicialmente identificado con el nº 51852/2024) no consta que se haya concedido el acceso pretendido. La administración concernida no ha dado respuesta a la solicitud de acceso a la información ni al requerimiento de alegaciones formulado por este Consejo. Este proceder dificulta considerablemente el cumplimiento de la función de garantía encomendada a esta autoridad administrativa independiente, al no proporcionarle ni las razones por las que no se atendió la solicitud de acceso ni la valoración de las cuestiones planteadas por la persona reclamante, con el fin de que pueda disponer de los elementos de juicio necesarios para pronunciarse sobre la procedencia o no de conceder el acceso a la información solicitada. Como consecuencia de ello, este Consejo ignora si, en atención a su contenido, concurre alguna circunstancia que impida la puesta a disposición de la información solicitada.
   
   Sin embargo, el incumplimiento por parte de la administración de la obligación legal de dictar una resolución expresa sobre la solicitud de acceso dentro del plazo legal, así como la falta de respuesta al requerimiento de alegaciones de este Consejo, no pueden dejar sin eficacia el ejercicio de un derecho de rango constitucional, como es el derecho de acceso a la información pública.
   
   A estos efectos, es preciso tener en cuenta que se trata de un derecho que goza de un amplio reconocimiento en nuestro ordenamiento y que, consiguientemente, cualquier restricción de su eficacia debe partir de una interpretación estricta de los límites y justificar de manera expresa y proporcionada su aplicación. Así lo viene exigiendo el Tribunal Supremo de manera constante, como ha recordado en su sentencia de 11 de junio de 2020 (ECLI: ES:TS:2020:1558) en los siguientes términos:
   
   

   «La Exposición de Motivos de la Ley 9/2013, de diciembre, establece que el derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas, solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos; y, en fin, que, en todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad. Este Tribunal ha tenido ocasión de señalar -STS nº 1547/2017, de 16 de octubre de 2017 (rec. 75/2017) y STS 344/2020 de 10 de marzo de 2020 (rec. 8193/2018)- respecto a los límites oponibles frente al acceso a la información pública, que: «[...] La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información». De manera que solo son aceptables las limitaciones que resulten justificadas y proporcionadas, así lo dispone el artículo 14.2 de la Ley 19/2013: «[...] 2. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso». Por tanto, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración y solo resulta posible cuando concurra uno de los supuestos legalmente establecido, que aparezca debidamente acreditado por quien lo invoca y resulte proporcionado y limitado por su objeto y finalidad.” (FJ. 3º)

7. En este sentido, resulta preciso recordar que el art. 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (CDFUE) consagra el derecho a una buena administración como derecho subjetivo autónomo, integrando entre sus manifestaciones el derecho de toda persona a que sus asuntos sean tratados de forma imparcial, equitativa y dentro de un plazo razonable (art. 41.1), así como la obligación de la administración de motivar sus decisiones (art. 41.2, tercer guion).
   
   Esta doble exigencia —resolución en plazo y motivación efectiva— proyecta directamente su fuerza normativa sobre el ejercicio del derecho de acceso a la información pública: la inactividad de la entidad obligada, lejos de ser una respuesta jurídicamente neutra, contraviene el estándar europeo de diligencia debida que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea viene aplicando desde los años 50 del pasado siglo y que ha reconocido como parte de las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros (TJUE, Max.mobil Telekommunikation Service GmbH c. Comisión, T-54/99).
   
   En España, el Tribunal Supremo ha trasladado este estándar a nuestro ordenamiento, afirmando que del principio de buena administración —positivizado en los arts. 41 y 42 CDFUE e implícito en los arts. 9.3, 103 y 106 de la Constitución— deriva un elenco de derechos con plasmación efectiva, entre ellos la resolución en plazo razonable y la motivación, que llevan aparejado un correlativo catálogo de deberes plenamente exigible por el ciudadano frente a los órganos públicos (STS de 15 de octubre de 2020, rec. 1652/2019).
   
   En consecuencia, tanto el silencio administrativo ante una solicitud de acceso a la información como la opacidad institucional no son meras irregularidades procedimentales, sino incumplimientos directos del estándar de buena administración que el art. 41 CDFUE eleva a derecho fundamental dentro del ordenamiento de la Unión.
   
   Solo la resolución expresa de las solicitudes de acceso a la información permite el control de la motivación de los límites o causas de inadmisión que, en su caso, invoque la entidad (art. 14 y 18 LTAIBG); el silencio impide estructuralmente ese control, vaciando de contenido el derecho a la tutela administrativa efectiva, por lo que debe ser objeto de censura y una práctica a eliminar en un Estado social y democrático de derecho.
8. Habida cuenta que los documentos solicitados pudieran contener datos personales de dichos funcionarios cuya protección se debe garantizar, la documentación se deberá suministrar disociando los datos que no sean relevantes para la finalidad del acceso, de modo que la información resultante no se pueda vincular a personas físicas identificadas o identificables.
9. No obstante, debe señalarse que la identificación de las autoridades y empleados públicos que han intervenido en la tramitación de un procedimiento constituye un derecho expresamente reconocido a los interesados por el artículo 53.1 b) de la Ley 39/2015. En consecuencia, cuando la información solicitada se limita a conocer la identidad profesional de quienes actuaron en el ejercicio de sus funciones públicas dentro de un expediente administrativo en el que el reclamante ostenta la condición de interesado, concurre, con carácter general, un interés prevalente en la transparencia y en las garantías del propio procedimiento, sin perjuicio de las cautelas que excepcionalmente pudieran derivarse de circunstancias específicas de seguridad o protección reforzada debidamente acreditadas.
   
   Asimismo, el Criterio Interpretativo conjunto CTBG-AEPD 1/2015 parte de que los datos meramente identificativos de los empleados públicos concernidos por la organización y funcionamiento de la Administración se encuentran, como regla general, sujetos al derecho de acceso, al prevalecer el interés público inherente a la transparencia de la actuación administrativa. Por ello, cuando la información solicitada se refiere a la identidad profesional de quienes han intervenido en un procedimiento administrativo en el ejercicio de sus funciones, la normativa de protección de datos no constituye, por sí misma, un obstáculo para el acceso, salvo que se acrediten circunstancias excepcionales de seguridad o protección reforzada debidamente acreditadas que aconsejen una protección reforzada.
   
   A la vista de lo expuesto, tratándose la información solicitada de la identificación profesional de empleados públicos que actuaron en el ejercicio de sus funciones dentro de un procedimiento en el que la reclamante ostenta la condición de interesada, existe, con carácter general, un interés prevalente en el acceso a dicha información, sin perjuicio de las cautelas excepcionales que pudieran derivarse de necesidades de protección especialmente cualificadas, que, en su caso, deberán acreditarse debidamente.
   
   Por tanto, la documentación que se facilite deberá suministrarse previa disociación de aquellos datos personales que no resulten necesarios para satisfacer la finalidad del acceso reconocido, sin que dicha disociación pueda afectar a la identificación profesional de los funcionarios cuya intervención en el procedimiento constituye precisamente uno de los elementos objeto de la solicitud de información.
10. En consecuencia, dado que la información solicitado tiene la naturaleza de información pública cuyo acceso reviste un indudable interés público para conocer el funcionamiento de los servicios públicos de competencia municipal, y que la administración reclamada no ha justificado la aplicación de alguno de los límites previstos en los artículos 148 y 159 de la LTAIBG, ni la concurrencia de una causa de inadmisión del artículo 18, este Consejo debe estimar parcialmente la reclamación presentada, reconocer el derecho al acceso a la información pública citada que obre en su poder, sin perjuicio de lo señalado en el fundamento jurídico anterior, y dejar sin efecto la resolución presunta impugnada.

RESOLUCIÓN

En atención a los antecedentes y fundamentos jurídicos descritos, procede:

PRIMERO: ESTIMAR parcialmente la reclamación interpuesta frente al Ayuntamiento de Eivissa, en los términos establecidos en el FJ 9 y dejar sin efecto la resolución presunta impugnada.

SEGUNDO: INSTAR al Ayuntamiento de Eivissa a que, en el plazo máximo de veinte días hábiles, facilite a la persona reclamante debidamente anonimizada la siguiente información:

• Acceso y copia íntegra de los expedientes 23437/2024.
• Identificación y número de los funcionarios que intervinieron en la retirada de los vehículos y en la tramitación de los recursos administrativos.

TERCERO: INSTAR al Ayuntamiento de Eivissa a que, en el mismo plazo máximo de veinte días hábiles, remita a este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno copia de la información enviada a la persona reclamante.

De acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la reclamación prevista en el artículo 24 de la misma tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, directamente ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo previsto en el apartado quinto de la Disposición adicional cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.